劉佳杰

摘 要：實(shí)現(xiàn)基本公共教育均等化是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正的重要路徑之一。通過(guò)分析遼寧省學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中階段教育這三個(gè)基本公共教育階段存在的問(wèn)題，重點(diǎn)分析非均等化產(chǎn)生的原因，依此設(shè)計(jì)遼寧省實(shí)現(xiàn)基本公共教育均等化的政策路徑。

關(guān)鍵詞：基本公共教育；均等化；遼寧

中圖分類號(hào)：G40 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）07-0256-03

教育是民族振興、社會(huì)進(jìn)步的基石，城鄉(xiāng)基本公共教育又是各級(jí)各類教育的奠基階段。根據(jù)《教育規(guī)劃綱要》及《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，中國(guó)的基本公共教育服務(wù)的范圍包括普惠性學(xué)前教育、九年義務(wù)教育和高中階段教育（包括中等職業(yè)教育、普通高中教育）三個(gè)階段。在教育領(lǐng)域，落實(shí)十八屆三中全會(huì)提出的“深化教育領(lǐng)域綜合改革”基本目標(biāo)，就是要努力推進(jìn)實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)教育一體化、教育服務(wù)均等化”?；竟步逃婕叭嗣袢罕娮铌P(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的切身利益，屬于基本公共服務(wù)范疇。如何為人民群眾提供切實(shí)有效的基本公共教育服務(wù)，滿足社會(huì)公眾廣泛的需求，較大程度上實(shí)現(xiàn)基本公共教育服務(wù)的均等化，成為遼寧以人才和科技促進(jìn)老工業(yè)基地振興的重要課題。

一、遼寧省基本公共教育均等化發(fā)展面臨的問(wèn)題及挑戰(zhàn)

（一）學(xué)前教育

隨著遼寧省農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整，一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一個(gè)中心校、一所中心園，全省農(nóng)村幼兒園數(shù)量嚴(yán)重不足，“入園難”現(xiàn)象始終存在。截至 “十一五”末期，全省938個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，只有807個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有中心幼兒園，近30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有一所中心幼兒園。以沈陽(yáng)市蘇家屯區(qū)白清寨街道中心幼兒園為例，3～6歲學(xué)齡前兒童總計(jì)302人，“戶在人不在”約60人，實(shí)際學(xué)齡前兒童共計(jì)240人左右，真正實(shí)現(xiàn)入園人數(shù)僅為110人。白清自然村落較為分散且以山地為主，部分家長(zhǎng)寧可就近入“黑園”或者選擇去路途較近的撫順市海浪入園，也不選擇街道唯一的公辦幼兒園。而校車主要服務(wù)對(duì)象是義務(wù)教育階段學(xué)生，幼兒無(wú)論在時(shí)間還是在自理方面都無(wú)法適應(yīng)早晨六點(diǎn)即發(fā)車的時(shí)間，即使忽略成本因素，公立幼兒園的服務(wù)半徑受到很大程度限制。幼兒園設(shè)置四個(gè)班型，全是“大班額”，僅托班1名教師就看護(hù)19名幼兒，隱患很大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，遼寧的幼兒園教職工與幼兒的比例是1∶13，比國(guó)家規(guī)定的1∶6～1∶7 要低很多。尤其是農(nóng)村，幼兒園教職工與幼兒比是1∶25.5，不到國(guó)家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的1/3。同時(shí)，幼兒園園舍1994年交付使用，二十年來(lái)外墻瓷磚脫落，樓體老化。床鋪設(shè)置于教室內(nèi)，辦園條件亟待改善，幼兒園基礎(chǔ)設(shè)施短缺，教學(xué)設(shè)備不配套。此外，從方位上看，現(xiàn)有幼兒園緊鄰農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)，人雜車多；北靠大河，汛期對(duì)幼兒園整體安全也構(gòu)成潛在威脅，幼兒園整體環(huán)境亟待改善?？梢哉f(shuō)，學(xué)前教育數(shù)量及規(guī)模的落后嚴(yán)重影響遼寧基本公共教育均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（二）義務(wù)教育

遼寧省義務(wù)教育階段在校際、地區(qū)和城鄉(xiāng)之間存在差異，均衡發(fā)展程度有待于進(jìn)一步提高。政府在財(cái)政上投入不均，直接造成城鄉(xiāng)之間辦學(xué)條件的明顯差異。按照國(guó)家中小學(xué)校舍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)施設(shè)備配置標(biāo)準(zhǔn)，遼寧生均校舍建筑面積和設(shè)施配置水平還存在較大差距，在城鄉(xiāng)之間、乃至校際之間就有很大不同；生均公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)與東部發(fā)達(dá)地區(qū)相比還處于較低水平，農(nóng)村學(xué)校辦學(xué)條件相比城市學(xué)校還有較大差距。特別是在遼西北等落后地區(qū)投入使用的農(nóng)村九年一貫制學(xué)校中，先期運(yùn)行的學(xué)校各項(xiàng)配套設(shè)施基本齊全，但后期建設(shè)的一些學(xué)校由于資金不足，只完成了教學(xué)樓等主體工程，宿舍樓、食堂、操場(chǎng)、專業(yè)教室等還在籌建中，學(xué)校附屬配套設(shè)施建設(shè)和教學(xué)設(shè)施、設(shè)備、儀器配套等投入缺口較大，困難地區(qū)缺口更大，其自籌項(xiàng)目配套資金難以得到落實(shí)，無(wú)能力按要求實(shí)施配套投入。從硬件設(shè)施上看，部分九年一貫制學(xué)校初中理、化、生和小學(xué)科學(xué)實(shí)驗(yàn)室的儀器和準(zhǔn)備室合用一間，還有部分學(xué)校沒(méi)有實(shí)驗(yàn)室和勞技教室，音樂(lè)、美術(shù)專用教室設(shè)備簡(jiǎn)陋，個(gè)別學(xué)校師生閱覽室。在撤并村小的過(guò)程中，撤并后的校舍被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拍賣后，費(fèi)用挪作他用，造成教育資源的流失。遼寧省的九年一貫制學(xué)校寄宿制占3/4，學(xué)生最遠(yuǎn)的距離學(xué)校23公里，一般學(xué)生居住地距離學(xué)校也在2～3公里左右，多數(shù)學(xué)校學(xué)生選擇乘坐校車。部分地區(qū)依然沒(méi)有出臺(tái)校車的補(bǔ)貼政策，既存在安全隱患，又造成了部分學(xué)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。從師資上看，農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)存在問(wèn)題仍很突出。農(nóng)村學(xué)校普遍師資配置不夠，處于缺編少編狀態(tài)，特別是藝術(shù)類、外語(yǔ)類師資缺乏。隨著城鎮(zhèn)化速度加快，農(nóng)村骨干教師向城內(nèi)流動(dòng)較大，導(dǎo)致農(nóng)村師資力量雪上加霜。

（三）高中階段

目前遼寧普通高中債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，嚴(yán)重制約著學(xué)校的進(jìn)一步發(fā)展。沒(méi)有全省統(tǒng)一的普通高中生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，在教育經(jīng)費(fèi)撥付、辦學(xué)條件的改善上缺少扶持政策，影響了普通高中學(xué)校的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。部分高中學(xué)校由于缺乏足夠的經(jīng)費(fèi)，缺少專用教室，尤其是綜合實(shí)踐活動(dòng)實(shí)驗(yàn)室還沒(méi)有建立，教育教學(xué)配套設(shè)施仍然不完備。城市與農(nóng)村的職業(yè)教育發(fā)展極其不平衡，農(nóng)村職業(yè)教育與城市職業(yè)教育相比，其教育規(guī)模與速度、教育質(zhì)量與吸引力、教育手段與技術(shù)、師資隊(duì)伍素質(zhì)、教育投入、辦學(xué)模式等，嚴(yán)重滯后、差距明顯。

二、遼寧省基本公共教育非均等化產(chǎn)生的原因

（一）教育資源配置的政策和制度不合理

長(zhǎng)期以來(lái)，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)因素影響，遼寧省基本公共教育服務(wù)體系存在一定的薄弱環(huán)節(jié)，特別是在廣大農(nóng)村地區(qū)中小學(xué)的辦學(xué)條件仍較落后。政府對(duì)農(nóng)村，特別是對(duì)農(nóng)村地區(qū)教育的投入嚴(yán)重不足，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終處于滯后狀態(tài)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的帶狀分割導(dǎo)致落后地區(qū)基本公共教育服務(wù)訴求遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)地區(qū)。同時(shí)，體制內(nèi)的種種因素也影響基本公共教育資源的合理配置。教師分配體制擴(kuò)大了城鄉(xiāng)教師資源之間的差異的同時(shí)，現(xiàn)行的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制造成了教師管理權(quán)與使用權(quán)的分離，間接地限制了教師的流動(dòng)。

（二）預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)所占比重較低

從中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程上看，中央政府多年來(lái)一直強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)的有限發(fā)展，財(cái)政更多向經(jīng)濟(jì)建設(shè)傾斜，民生領(lǐng)域居于次之狀態(tài)。從全世界范圍來(lái)看，保障基礎(chǔ)教育優(yōu)先發(fā)展是公共財(cái)政的要?jiǎng)?wù)，公共教育支出占GDP比重一般維持在4.4%左右。遼寧“十一五”時(shí)期共教育支出占GDP比重僅維持在3.29%，低于世界平均水平。教育經(jīng)費(fèi)的短缺和長(zhǎng)期投入不足已成為教育發(fā)展的瓶頸。

1.財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)的比重：財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)體現(xiàn)政府對(duì)教育的重視程度，是實(shí)現(xiàn)教育公平的保障性經(jīng)費(fèi)。2011年，全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)的比重為77.87%，遼寧的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)的比重為81%，高于全國(guó)平均水平。從東部沿海9省市（北京、天津、遼寧、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東，下文等同）財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)比重的對(duì)比上看，遼寧省位列第五，分別高于福建、江蘇、浙江、廣東4.46、6.9、8.64、8.88個(gè)百分點(diǎn)，落后于京津滬魯四省市。

2.預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出的比重：預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)更進(jìn)一步地反映了政府財(cái)政對(duì)教育事業(yè)的支持力度。遼寧的預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政支出比重為16%，在東部地區(qū)處于最后位，與全國(guó)平均水平相差3個(gè)百分點(diǎn)，差距明顯。

（三）教師隊(duì)伍參差不齊

教師隊(duì)伍的狀況和整體素質(zhì)，決定著教育強(qiáng)省目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的速度和質(zhì)量?；竟步逃A段的教師隊(duì)伍建設(shè)是遼寧教育改革發(fā)展的基礎(chǔ)。

1.各級(jí)學(xué)校的生師比：生師比是教育部門(mén)人力資源投入的表現(xiàn)，它決定教師教學(xué)影響的程度和范圍。生師比雖不是教育質(zhì)量的決定因素，也不能完全代表教師教育教學(xué)水平，但在統(tǒng)計(jì)上本文把它視為9省市師資力量的表征。遼寧省小學(xué)和初中生師比分別為14.72、11.22，分列東部9省市的第七、六位，屬中游偏后水平；而普通高中的生師比為14.72，僅落后于京津地區(qū)，在9省市中位列相對(duì)靠前。

2.各級(jí)學(xué)校教師學(xué)歷情況。從小學(xué)?？茖W(xué)歷以上教師所占比重上看，除福建、山東外，其余7省市小學(xué)?？茖W(xué)歷以上教師所占比重均超過(guò)全國(guó)比重。遼寧比重為81.76%，在東部省市中位居下游。從初中本科學(xué)歷以上教師所占比重上看，除廣東省外，其余8省市初中本科學(xué)歷以上教師所占比重均超過(guò)全國(guó)比重；遼寧初中本科學(xué)歷以上教師所占比重為69.45%，高于全國(guó)比重5.4%，位居下游。從高中本科學(xué)歷以上教師所占比重上看，9省市高中本科學(xué)歷以上教師所占比重大部分省份高于全國(guó)比重，遼寧的比重為97.64%，位居中游（見(jiàn)下頁(yè)表1）。

（四）落后地區(qū)缺乏智力支撐

由于遼寧省欠發(fā)達(dá)地區(qū)和發(fā)達(dá)地區(qū)個(gè)人收入和公共服務(wù)方面存在明顯差距，遼西北三市人才流失嚴(yán)重。據(jù)統(tǒng)計(jì)，每年大學(xué)畢業(yè)生的80%、職業(yè)高中畢業(yè)生的80%流出遼寧欠發(fā)達(dá)地區(qū)，外出打工的農(nóng)村勞動(dòng)力也以年輕化、受教育水平高的群體為主。在大量人力資源流出的同時(shí)，人才引進(jìn)十分困難，欠發(fā)達(dá)地區(qū)為發(fā)達(dá)地區(qū)輸送的人才，遠(yuǎn)大于發(fā)達(dá)地區(qū)為欠發(fā)達(dá)地區(qū)輸送的人才。在一定程度上出現(xiàn)了基礎(chǔ)教育越發(fā)達(dá)、人力資源流出越嚴(yán)重的現(xiàn)象，欠發(fā)達(dá)地區(qū)有限的基本公共教育資源不能為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展提供智力支撐。由于人力資本不足，在基本公共教育公共服務(wù)等領(lǐng)域明顯形成了越?jīng)]有資源越得不到資源的馬太效應(yīng)，降低了遼寧欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的科技含量，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重制約。

三、遼寧基本公共教育均等化的實(shí)施路徑

1.搭建基本公共教育均衡發(fā)展的基礎(chǔ)平臺(tái)。在制度上保證以規(guī)劃形式引領(lǐng)基本公共教育的均衡發(fā)展。2014年1月，《遼寧省基本公共服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃（2013—2015年）》正式出臺(tái)并下發(fā)，對(duì)全省的基本公共教育學(xué)校進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，科學(xué)布點(diǎn)。堅(jiān)持以政府投入為主，保障公共財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的投入，依法落實(shí)基本公共教育的財(cái)政責(zé)任。統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使義務(wù)教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費(fèi)和生均公用經(jīng)費(fèi)達(dá)到東部沿海省份的平均水平。設(shè)置教育財(cái)政專項(xiàng)，加大對(duì)農(nóng)村教育、學(xué)前教育、民族教育的扶持力度，加大省級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付力度，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付資金撥付方式，對(duì)縣（區(qū)、市）教育經(jīng)費(fèi)投入實(shí)施年度督導(dǎo)制，避免層層截留，加強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費(fèi)的監(jiān)察與監(jiān)管，保證?？顚Ｓ?。同時(shí)，建立和逐步完善政府、社會(huì)、家庭合理的學(xué)前教育、高中教育成本分擔(dān)機(jī)制。逐步加大政府的投入力度，提高省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村和貧困地區(qū)學(xué)前教育和高中教育的經(jīng)費(fèi)投入比例。

2.構(gòu)建促進(jìn)基本公共教育發(fā)展的政策機(jī)制。實(shí)行“特崗計(jì)劃”，統(tǒng)一管理幼兒園園長(zhǎng)和教師，研究解決幼兒教師工資待遇等問(wèn)題，明確農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的性質(zhì)和法人地位。統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務(wù)教育學(xué)校教職工編制標(biāo)準(zhǔn)和職務(wù)結(jié)構(gòu)比例，并適當(dāng)向農(nóng)村傾斜。改革教師職務(wù)制度，建立統(tǒng)一的中小學(xué)教師職務(wù)序列。按需配齊配足教職工隊(duì)伍，適當(dāng)提高農(nóng)村中小學(xué)中、高級(jí)教師職務(wù)崗位比例，逐步增加“特崗計(jì)劃”規(guī)模和資金投入。同時(shí)，要進(jìn)一步明確省市縣各級(jí)政府的管理責(zé)任。省級(jí)政府要加大對(duì)區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育的統(tǒng)籌力度，切實(shí)履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導(dǎo)、監(jiān)督管理和提供公共服務(wù)的職責(zé)。建立促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的資源配置、經(jīng)費(fèi)投入、師資管理等機(jī)制，重點(diǎn)向農(nóng)村和偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)傾斜，努力縮小城鄉(xiāng)差距，推進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。

3.打造基本公共教育資源共享的立體格局。教育資源分配不僅要考慮數(shù)量上的均衡，更要實(shí)現(xiàn)質(zhì)量上的均衡，否則不能解決實(shí)質(zhì)性問(wèn)題為促進(jìn)師資力量在區(qū)域內(nèi)的均衡配置。遼寧省已經(jīng)打破“一校一學(xué)區(qū)”的原有模式，實(shí)行城鄉(xiāng)劃分大學(xué)區(qū)，將若干所優(yōu)質(zhì)學(xué)校和普通學(xué)校搭配起來(lái)劃分成大學(xué)區(qū)；在農(nóng)村，把鄰近的若干鄉(xiāng)的學(xué)校劃分成一個(gè)大學(xué)區(qū)。放大學(xué)區(qū)功能，發(fā)揮名校的示范作用，通過(guò)建立教育集團(tuán)等形式，在教師交流、教師備課和學(xué)校管理方面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，著力打造優(yōu)質(zhì)教師隊(duì)伍，由名校帶動(dòng)一般學(xué)校，共同發(fā)展，有效促進(jìn)了師資力量的區(qū)域內(nèi)均衡配置。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉瑩，張映芹.財(cái)政分權(quán)教育發(fā)展與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)——基于省級(jí)面板數(shù)據(jù)的實(shí)證分析[J].蘭州商學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（6）.

[2] 丁元竹.探索基本公共服務(wù)均等化的新模式[J].上海教育，2011，（7）.

[3] 徐琴.中國(guó)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)供給比較研究[J].行政與法，2011，（5）.

[4] 任盼.廣東省基礎(chǔ)教育均等化研究[D].廣州：廣東商學(xué)院，2011.

[責(zé)任編輯 陳 鶴]