張磊　王彩波

摘要：隨著國內(nèi)環(huán)境群體性事件的增多，地方政府作為環(huán)境保護(hù)的主要力量，其合法性不斷受到公眾的質(zhì)疑，寧波市鎮(zhèn)海區(qū)煉化事件的發(fā)生、升級及最后的解決方式都充分暴露了當(dāng)前中國地方政府環(huán)保職能不健全和制定環(huán)境政策時(shí)公開化程度低的不足。生態(tài)文明建設(shè)已經(jīng)成為目前中國地方政府尋求合法性的關(guān)鍵要素，十分迫切和重要。無論是完善環(huán)保職能還是優(yōu)化績效評估標(biāo)準(zhǔn)，抑或是進(jìn)一步公開決策程序，這些都是調(diào)和政府與民眾、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)之間分化和沖突的重要途徑。

關(guān)鍵詞：地方政府；環(huán)境保護(hù)；環(huán)境群體性事件；環(huán)保職能；環(huán)境決策

中圖分類號：D6；X3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1008-7168（2014）02-0057-06

一、 問題的切入：寧波環(huán)境群體性事件隨著各種環(huán)境問題的凸顯，人與自然、公民與政府的矛盾不斷激化：一方面，造成自然污染、生態(tài)破壞及由此引發(fā)人的健康問題；另一方面，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)設(shè)施的建立對當(dāng)?shù)卮蠖鄶?shù)人是有好處的，但其環(huán)境成本集中在設(shè)施周邊的少數(shù)人群身上，導(dǎo)致了多數(shù)人和少數(shù)人在環(huán)境權(quán)益上的不正義，從而引發(fā)“鄰避”①?zèng)_突。在國外，鄰避沖突和事件通常因其開放的政治環(huán)境而得以有效解決，民眾強(qiáng)烈的參與意識和大規(guī)模的理性群體性抗?fàn)庍\(yùn)動(dòng)都會(huì)對政府施壓，從而取得較為理想的效果。然而，回顧國內(nèi)近些年來因環(huán)境問題而引發(fā)的群體性抗?fàn)幓蛘摺安灰ㄔ谖壹液笤骸钡牡挚剐郧榫w，往往是由于地方政府在是否設(shè)址、在哪設(shè)址的前期決策階段沒有吸納民眾的意見，當(dāng)民眾知曉政府要在其生存周邊建立有污染的鄰避設(shè)施②時(shí)常因上訪等合法化抗議渠道不暢通或者無效時(shí)才迫不得已選擇沖突性的群體抗?fàn)?，進(jìn)而引發(fā)公民和政府之間的沖突，這也是地方政府疏于環(huán)保職能的后果。

（一） 鄰避沖突的定位：一種發(fā)生在政府和民眾之間的環(huán)境群體性事件

近年來，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)日益成為城市或農(nóng)村發(fā)生群體性事件的一個(gè)主要誘因。由環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件主要表現(xiàn)為兩種形態(tài)：第一，發(fā)達(dá)地區(qū)，多發(fā)生在城市社區(qū)，參與者多是以中產(chǎn)階層為主體的群體，抗?fàn)幍淖h題是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物質(zhì)需求獲得基本滿足后，對“后物質(zhì)主義”的崇尚，追求更高水平的生活環(huán)境品質(zhì)和更高標(biāo)準(zhǔn)的自然景觀；第二，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)，環(huán)境抗議事件多發(fā)生在邊緣的農(nóng)村或城鄉(xiāng)結(jié)合部，參與者多是草根群眾?？棺h通常起源于工業(yè)污染使當(dāng)?shù)鼐用竦纳眢w健康受到傷害，或已有較多人染病或農(nóng)作物、水產(chǎn)養(yǎng)殖等生產(chǎn)遭受損失，抗議常以“基本生存”為議題。由于事先曾多次向制造污染源的企業(yè)表達(dá)訴求，且向當(dāng)?shù)卣磸?fù)陳情，要求中止污染或賠償，但未見排污的企業(yè)有任何具體的改善，因而當(dāng)事群眾往往傾向于采取“直接抗議行動(dòng)”，甚至以激烈、激進(jìn)的集體行動(dòng)方式表達(dá)訴求，對抗程度明顯高于其他群體性事件[1]（pp.2324）。鄰避沖突正是遭受環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的居民的一種集體性抗?fàn)帲瑹o論是和平的上訪、游行還是因訴求渠道不暢通而引發(fā)的沖突和暴力行為，都屬于環(huán)境領(lǐng)域的群體性事件。

（二） 寧波環(huán)境群體性事件揭示的主要問題

2012年中石化鎮(zhèn)海煉化分公司計(jì)劃在距離寧波市約30公里外的鎮(zhèn)海區(qū)澥浦鎮(zhèn)擴(kuò)建煉化一體化項(xiàng)目，這對區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要意義。但從10月初開始，陸續(xù)有附近村民就該項(xiàng)目落戶后的相關(guān)環(huán)保及村莊搬遷問題到區(qū)政府上訪。當(dāng)抗議的聲浪傳遞到30公里外的寧波市內(nèi)時(shí)，市民們有了更具體的反對目標(biāo)：煉化一體項(xiàng)目中的PX部分。于是2012年10月27日，數(shù)百名市民聚集在寧波市中心，集體抗議此PX項(xiàng)目。依據(jù)鄰避的概念定位，寧波市民此次抗議PX項(xiàng)目的事件即為環(huán)境群體性事件。

在整個(gè)事件中，當(dāng)?shù)鼐用裼勺畛醯暮推缴显L演化到后來的集體抗?fàn)?，甚至采取圍堵城區(qū)和襲擊警察和警車等激進(jìn)方式，盡管寧波政府具有較好的回應(yīng)能力，但這一事件仍揭示了中國環(huán)境群體性事件的一些共性特征。第一，許多信息是在政府決策后，甚至公眾游行施壓后被動(dòng)公開的，導(dǎo)致公眾對當(dāng)?shù)卣牟粷M甚至不信任。換言之，在項(xiàng)目選址決策前，政府并沒有吸納和聽取民眾的意見，特別是直接的利益相關(guān)者的想法和訴求。隨著民眾權(quán)利意識的不斷覺醒，相信地方政府如若采用公開的決策程序，即地方政府在項(xiàng)目選址決策時(shí)就告知民眾，讓市民擁有應(yīng)有的知情權(quán)和參與權(quán)，則污染項(xiàng)目的落戶決議或恐難以通過，而項(xiàng)目的推進(jìn)也會(huì)阻力很大。然而在中國，特別是針對環(huán)境問題，地方政府往往采取先執(zhí)行后通知的方式作出決策，而將民眾的知情權(quán)和參與權(quán)拋之腦后，當(dāng)政策在執(zhí)行過程中遇到民眾的反對或抗議而難以繼續(xù)下去時(shí)，才開始有了回應(yīng)和補(bǔ)償、論證會(huì)等。第二，地方政府通常基于污染項(xiàng)目會(huì)帶來地方GDP快速增長的考量而支持項(xiàng)目落戶的舉動(dòng)，是地方政府履行經(jīng)濟(jì)職能的典型表現(xiàn)，而同時(shí)地方政府力圖澄清建設(shè)項(xiàng)目的清潔性或承諾實(shí)行嚴(yán)厲的環(huán)境監(jiān)管的行為，又是其環(huán)保職能的要求。究竟地方政府決策應(yīng)該基于利益相關(guān)民眾的同意還是應(yīng)依據(jù)相應(yīng)的法律程序？事實(shí)上，中國地方政府往往是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的考量或者執(zhí)行上級的相關(guān)指示而完成決策，因而其決策的合理性和合法性都受到了利益相關(guān)民眾的反對和質(zhì)疑。

二、 地方政府在環(huán)境保護(hù)中的主要困境透過寧波事件，大體上可以理解當(dāng)前中國地方政府在處理環(huán)境問題時(shí)存在的問題和面臨的困境。寧波的PX項(xiàng)目最終以當(dāng)?shù)孛癖姷膹?qiáng)烈反對而被迫中止，當(dāng)?shù)卣^的先“擱置”是否意味著事件的風(fēng)波退卻后會(huì)繼續(xù)推進(jìn)該項(xiàng)目？地方政府對該項(xiàng)目進(jìn)一步科學(xué)論證時(shí)是否會(huì)真正公開化從而把利益相關(guān)民眾的意見納入決策程序？地方政府的環(huán)保職能能否借此有所改善？這些具體的疑問是寧波市民的心聲，而由層出不窮的環(huán)境群體性事件所暴露的地方政府的諸多問題則是整個(gè)中國政府需要革新的一大痼疾。

（一） 地方政府的環(huán)保職能不健全，居民與地方政府在環(huán)境問題中的沖突不斷

1.政府環(huán)保職能的提出。根據(jù)社會(huì)契約論的觀點(diǎn)，近代以來的政府是一種民意的代表，其合法性就在于保障人民的權(quán)利。而“各個(gè)國家由于政治體制的差異性，因而政府作為其行政機(jī)構(gòu)的具體作用也有所差別，但無論如何，政府在現(xiàn)代國家都主要指一種公共權(quán)力的執(zhí)行機(jī)構(gòu)”[2]（p.44）。曹聞民指出：“政府應(yīng)充當(dāng)什么角色，應(yīng)當(dāng)做什么，不應(yīng)當(dāng)做什么，并不完全取決于政府自己的意愿，也不完全取決于民意，更不是遵從政治學(xué)者的意見，而是由政府所處的特定時(shí)代特定國家的具體社會(huì)環(huán)境的實(shí)際決定的。因?yàn)檎偸谴嬖谟谔囟ǖ臅r(shí)代和國家。世界上沒有兩個(gè)政府是完全充當(dāng)同一角色，行使同樣職能的?！盵3]（pp.34）自新中國成立以來，特別是改革開放后，為了大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)人民的根本利益，國家將政府的職能重心由原先的階級斗爭和意識形態(tài)革命轉(zhuǎn)向了以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)管理，一心一意謀發(fā)展。這是中國政府職能第一次與時(shí)俱進(jìn)的轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，人民的物質(zhì)和精神生活得到顯著提高的今天，由于政府忽視了生態(tài)文明建設(shè)，近年來生態(tài)問題日益惡化，嚴(yán)重制約國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的進(jìn)步，于是黨和國家提出了科學(xué)發(fā)展觀這一新的指導(dǎo)思想。眾所周知，科學(xué)發(fā)展觀中很重要的一條就是統(tǒng)籌人與自然的和諧發(fā)展，而這必須通過政府的具體管理行為才能得以落實(shí)，必須通過政府職能的轉(zhuǎn)變和有效行使才能貫徹和深入下去。由于地方的環(huán)境問題更嚴(yán)峻，因而地方政府作為相對于中央政府而設(shè)立的各級政府，在環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任和職能也更凸顯，而中央政府對于環(huán)境問題的職責(zé)主要是全國性的、指導(dǎo)性的。根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》的相關(guān)規(guī)定，具有環(huán)境保護(hù)職能的地方政府指縣級以上的地方人民政府，其中具體執(zhí)行的部門是地方政府的相關(guān)環(huán)保部門，即各級環(huán)保局。但在我國，地方政府環(huán)保部門的獨(dú)立性不強(qiáng)，其財(cái)權(quán)和人事任免權(quán)都在地方政府的掌控之中，對地方政府的依賴性致使其在環(huán)保執(zhí)法過程中極易受地方政府的影響，這說明地方環(huán)保部門的行為直接體現(xiàn)了地方政府的意志，因而本文的研究主體就統(tǒng)稱為地方政府。endprint

2.地方政府環(huán)保職能不健全的原因和表現(xiàn)。雖然政府的環(huán)保職能被提出，并且隨著環(huán)境問題不斷惡化而成為中央和地方的熱點(diǎn)問題，但是相較于經(jīng)濟(jì)職能而言，環(huán)保職能的發(fā)展?fàn)顟B(tài)還很弱，比重低、力度小、地位不突出。從中央與地方的關(guān)系來看，中央與地方在財(cái)政和行政上的分權(quán)，使地方政府擁有很大的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和決策自由裁量權(quán)。基于當(dāng)前GDP的政績考核制度，地方政府在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)、提升GDP值、發(fā)揮經(jīng)濟(jì)職能方面有著強(qiáng)勁的動(dòng)力和極大的熱情。相對于環(huán)保職能，經(jīng)濟(jì)職能的履行不僅有效地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，減輕了地方政府財(cái)政壓力，且經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的增長效果明顯，因而地方政府總是傾向于履行經(jīng)濟(jì)職能而不重視環(huán)保職能。換言之，中央政府環(huán)境保護(hù)職能是相對抽象和模糊的，因而環(huán)境保護(hù)責(zé)任的落實(shí)關(guān)鍵靠地方政府去執(zhí)行，但是在中央分配給地方的任務(wù)中政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任負(fù)擔(dān)很重，與環(huán)境責(zé)任的分配不均衡，這種不均衡往往讓地方政府在衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任和環(huán)境保護(hù)責(zé)任方面存在傾向性，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展責(zé)任對地方政府來說是地區(qū)的一面旗幟，是中央評價(jià)地方的重要指標(biāo)，而環(huán)境保護(hù)方面的指標(biāo)不是那么受重視，這樣就會(huì)造成環(huán)境責(zé)任的落實(shí)和執(zhí)行大打折扣，這種分配不均衡導(dǎo)致公眾環(huán)境利益的受損，不利于社會(huì)的健康發(fā)展。

“現(xiàn)代政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要方面就是環(huán)境治理職能的強(qiáng)化。政府主要是通過制度、政策和法規(guī)來協(xié)調(diào)各方面的環(huán)境利益，而不是直接進(jìn)行環(huán)境利益的分配，它對所轄地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)可持續(xù)發(fā)展作出長遠(yuǎn)規(guī)劃，從宏觀上組織、執(zhí)行和監(jiān)督環(huán)保工作，還應(yīng)引導(dǎo)社會(huì)力量參與環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)各階層、集團(tuán)和社群之間的交流和溝通，促進(jìn)環(huán)境合作。”[4]此外，在中央政府與地方政府的職能分工上，“地方政府應(yīng)提供本地居民享有的地方性公共物品。這些物品包括：地區(qū)性交通、警察、消防、教育、環(huán)保、綠化、城市供水、下水道、垃圾處理、公園、地方性法律的制定和實(shí)施等。”[5]可見，地方政府的環(huán)保職能不僅是要處理好科學(xué)發(fā)展觀所強(qiáng)調(diào)的人與自然的緊張狀態(tài)，更應(yīng)協(xié)調(diào)好人與人之間、公民與政府之間的關(guān)系。在中國目前的環(huán)境群體性事件中，公民與地方政府的矛盾與沖突成為事件的主要焦點(diǎn)。寧波市民正是因?yàn)椴粷M當(dāng)?shù)卣园l(fā)展經(jīng)濟(jì)為由而允許有污染風(fēng)險(xiǎn)的企業(yè)擴(kuò)建工程使其生存環(huán)境遭受破壞，當(dāng)民眾以和平方式向當(dāng)?shù)卣磉_(dá)利益訴求和對政府決策的不滿情緒時(shí)，地方政府并沒有及時(shí)、有效地與民眾做好溝通工作，從而才引發(fā)暴力性沖突和加深民眾對政府的更加不信任，這顯然就是地方政府疏于環(huán)保職能的表現(xiàn)。

（二） 經(jīng)多方利益博弈后，地方政府在制定環(huán)境政策時(shí)公開化程度低

周光輝精辟地總結(jié)了中國目前政府決策的主要弊?。骸爸袊臎Q策體制是中國政治體制的中樞系統(tǒng)，也是決定中國發(fā)展的關(guān)鍵因素……決策權(quán)力日趨集中的體制，存在著決策結(jié)構(gòu)專業(yè)化分工程度不高、制度化程度低、偏重經(jīng)驗(yàn)決策、決策過程封閉和缺乏自我修正與調(diào)節(jié)機(jī)制等弊端。”[6]談及政府決策，其決策主體的單一性和過程的不透明性，往往會(huì)導(dǎo)致決策結(jié)果不能真正反映多數(shù)利益相關(guān)者的真實(shí)意愿和利益訴求，因而決策會(huì)遭到他們的反對甚至集體抗議。

地方政府作為國家的行政機(jī)關(guān)，其決策當(dāng)屬行政決策。“國家各級行政機(jī)關(guān)是決策主體，這是行政決策有別于其他決策的最大差異。行政決策必須要以公共責(zé)任為依歸。行政決策的內(nèi)容涉及廣泛的國家和社會(huì)事務(wù)，行政決策本身不以營利為目的，謀求公共利益和社會(huì)效益應(yīng)是行政決策的最終旨?xì)w。倘若行政決策偏離了公共性，喪失了公共精神，直接以牟利為目的，那么它不僅違背了行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)和宗旨，而且還會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的混亂與失序?！盵7]（pp.23）

1.利益關(guān)系一直是研究地方政府政策問題極為重要的范疇，政策所體現(xiàn)的意志背后乃是各種利益。地方政府決策的過程就是政策從提出到制定拍板的過程?！罢咧贫ㄊ侵羔槍δ硞€(gè)政策問題提出、論證并抉擇解決方案的過程，一般包括問題劃定、目標(biāo)確立、方案設(shè)計(jì)、方案評估和論證、方案抉擇等相互關(guān)聯(lián)的環(huán)節(jié)?！盵8]（p.181）地方政府決策過程也必然是一種利益博弈的過程，博弈后總是使具有共同特征的一些人受益，使另一些人受損。在決策過程中，涉及的利益主體主要包括作為政策制定者的政府部門和受政策方案影響的目標(biāo)群體。政策制定首先從政策問題的認(rèn)定開始，這同時(shí)也是相關(guān)利益主體博弈行為的起始點(diǎn)。不同利益主體總是從各自的利益標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)值判斷出發(fā)，也就是說，不同的利益主體關(guān)切點(diǎn)不同，期望得到解決的問題不同，而政府的資源和精力又是有限的，于是圍繞政策問題的認(rèn)定構(gòu)成了博弈關(guān)系。當(dāng)一方勝出，其關(guān)注的問題成為政策問題，并進(jìn)入決策程序以后，該問題涉及的利益主體就將開始新一輪的博弈活動(dòng)，通常，“擁有資源、能力稟賦和社會(huì)影響力的不同，各類利益主體會(huì)采取差異化的博弈策略。例如，有的利益群體會(huì)通過其在立法機(jī)關(guān)的代表者向議會(huì)和政府游說，或者通過與其有相同價(jià)值觀或利益共同點(diǎn)的新聞媒介制造輿論，有的群體則組織示威游行等活動(dòng)向政策制定者施加壓力，甚至采取賄賂等非法手段影響政府官員，等等”[9]（pp.99101）。

環(huán)境群體性事件的產(chǎn)生也可以說是四大利益主體的博弈結(jié)果，即基于稅收、GDP、就業(yè)率等經(jīng)濟(jì)利益考慮的地方政府，追求利潤最大化的企業(yè)，享受鄰避設(shè)施所帶來福利的社會(huì)大眾以及由于居住在鄰避設(shè)施周邊而需承受環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的少數(shù)群體這四大利益主體的博弈。鄰避效應(yīng)主要體現(xiàn)為大范圍公共利益與小范圍公共利益的沖突，即項(xiàng)目的必要性體現(xiàn)在其創(chuàng)造的整體社會(huì)福利功效上，但是其直接或潛在的污染性、危險(xiǎn)性、損害性以及帶給居民的主觀上不舒適或忌諱的情緒，卻主要由設(shè)施所在地或附近的居民承擔(dān)[10]。從地方政府的角度來看，地方政府的經(jīng)濟(jì)增長以及稅收、就業(yè)率等經(jīng)濟(jì)效益在短期內(nèi)要比保護(hù)和改善環(huán)境所帶來的效益更容易實(shí)現(xiàn)，對于具體的政府官員來說，其制定的環(huán)境保護(hù)政策在任期內(nèi)開始實(shí)施，但環(huán)境成效可能在下一任甚至更長的時(shí)間才能收到?；诘胤秸淖岳砸约敖?jīng)濟(jì)利益更易短期達(dá)成等特征，地方政府在決策過程中的利益博弈往往會(huì)傾向于經(jīng)濟(jì)利益，成為企業(yè)而非社會(huì)大眾和弱勢群體的利益代言人。endprint

綜上，“政府及其政策是致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益，還是僅僅為少數(shù)人、少數(shù)集團(tuán)利益服務(wù)，就成為判斷和評價(jià)政府及其政策是否正當(dāng)、有效的基本標(biāo)準(zhǔn)”[11]。現(xiàn)實(shí)中的任何一種公共選擇方式，其最終的決策都很難體現(xiàn)公共利益最優(yōu)化，“因?yàn)檎侨烁窕慕M織，決策者作為‘經(jīng)濟(jì)人，不論其處在何種地位上，都傾向于追求個(gè)人利益最大化”[12]（p.213）。正因政策制定者在政治領(lǐng)域中無法擺脫經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中自利人的本性，且在政策制定過程中易受強(qiáng)勢利益集團(tuán)的影響，因而難以做出公正、公平的公共選擇。而環(huán)境群體性事件就體現(xiàn)了政府“在進(jìn)行社會(huì)資源再分配過程中存在著利益結(jié)構(gòu)的不均衡性，即利益的享有主體與成本承擔(dān)主體不一致，這也是公共性缺失的一種表現(xiàn)”[13]。

2.地方政府環(huán)境決策的封閉性導(dǎo)致相關(guān)利益主體參與不進(jìn)來，公民的知情權(quán)和參與權(quán)受損。環(huán)境群體性事件的一大特點(diǎn)就是那些被迫居住在有環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的設(shè)施即鄰避設(shè)施附近的居民事前并不知曉這一設(shè)址行為，更難有機(jī)會(huì)參與到政府關(guān)于選址的決策中，政府相關(guān)部門對鄰避設(shè)施選址的決定主要參照專家的意見，而沒有讓廣大的民眾真正參與進(jìn)來，特別是那些面臨鄰避風(fēng)險(xiǎn)的弱勢群體，甚至可以說他們的知情權(quán)和參與權(quán)都被剝奪了。所謂公民的知情權(quán)，就是“公民對于國家的重要決策、政府的重要事務(wù)以及社會(huì)上當(dāng)前發(fā)生的與普通公民權(quán)利和利益密切相關(guān)的重大事件，有及時(shí)、準(zhǔn)確了解的權(quán)利。”[12]（p.232）可見，“知情權(quán)的內(nèi)容不僅局限于知道和了解國家的法律、法規(guī)以及執(zhí)政黨的大政方針，還應(yīng)當(dāng)包括政府掌握的一切關(guān)系到公民權(quán)利和利益、公民個(gè)人想了解或者應(yīng)當(dāng)讓公民個(gè)人了解的其他信息”[12]（pp.232233）。要使公民公正、公平地參與到政府決策中，實(shí)現(xiàn)政府與公民之間的互動(dòng)，就需要保證公民的知情權(quán)。參與權(quán)和知情權(quán)同樣重要，而在實(shí)際決策的過程中，地方政府總是以追求高效率為由，政策制定過程往往不向社會(huì)和公眾公開，告知公眾的也只是最終的決策結(jié)果，公民因此不僅失去了參與決策過程的機(jī)會(huì)，甚至連更起碼的知情權(quán)都沒有。環(huán)境群體性事件發(fā)生的主要原因就在于利益相關(guān)的居民們感覺到被排除在選址決策過程之外，對相關(guān)和重要的信息知道得太少和太晚。在選址規(guī)劃階段，地方政府主要依據(jù)專家意見進(jìn)行封閉式?jīng)Q策，挑選出他們認(rèn)為的“最優(yōu)”地址，然后以決策不容置疑的姿態(tài)對外公布。而公布消息之時(shí)，往往也是居民這一重要的利益相關(guān)者首次知曉之時(shí)。當(dāng)選址遭到居民抗議后，地方政府才應(yīng)急式地向居民作出回應(yīng)和解釋?！斑@種‘決定-宣布-辯護(hù)（decideannouncedefend）模式，曾在1980年代以前主導(dǎo)了很多國家的選址決策?！盵14]而依照我國現(xiàn)行的政治體制，政府決策程序應(yīng)是政府內(nèi)部討論——專家咨詢、論證——作出決策方案——征求民意——定案。當(dāng)決策過程只有地方政府參與或政府聘用的機(jī)構(gòu)和專家參與而缺少公眾特別是利益相關(guān)者的聲音時(shí)，“地方居民對于選址決策的公正性保持強(qiáng)烈質(zhì)疑。選址決策程序除考慮公眾的參與外，更重要的是選址程序是否為居民所接受”[15]。因而即使再“依法”的項(xiàng)目，也需要先爭取到民意的認(rèn)可。

地方政府在決策的過程中，通常采取“政府主導(dǎo)+專家決策”的模式，這意味著受政策影響的公眾被體制性地排除在決策之外。此外，普通公眾獲取的相關(guān)資訊往往不充分、不對等，即使地方政府決策過程給予公眾參與的機(jī)會(huì)，這種參與更多是象征意義的而非所期望的實(shí)質(zhì)性參與。在環(huán)境群體性事件中，地方政府以發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)或多數(shù)人的公共利益為目標(biāo)，多數(shù)鄰避設(shè)施在具體的論證、選址、規(guī)劃等環(huán)節(jié)，不顧及受潛在風(fēng)險(xiǎn)危害民眾的生存權(quán)益，這導(dǎo)致與其利益相關(guān)的公眾沒有知情權(quán)與參與權(quán)，從而容易造成民眾對鄰避設(shè)施的抵觸和抗議，甚至采取非理性的方式來抗?fàn)?。列寧說：官僚政治的神秘性正是官僚政治腐敗和無能的根源；只有在實(shí)現(xiàn)了真正的公民參政，實(shí)現(xiàn)了公民權(quán)對政府權(quán)力的監(jiān)督之后，才能有效地防止權(quán)力的腐敗和公職人員的專斷。列寧的言論表明了公民參與在政府決策環(huán)節(jié)中的重要作用，環(huán)境群體性事件的出現(xiàn)也揭示了政府決策中公民知情權(quán)和參與權(quán)的必不可少。寧波事件發(fā)生的一個(gè)前提就是當(dāng)?shù)卣谟懻摵蜎Q定煉化公司是否可以在本地?cái)U(kuò)建、哪些村民需要搬遷等問題時(shí)沒有公開，而是在相關(guān)決策作出后才讓利益相關(guān)者知曉，從而引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖姷牟粷M和抵制。

三、結(jié)語：地方政府合法性的要求如上所述，社會(huì)契約理論強(qiáng)調(diào)權(quán)力的合法性來自于對權(quán)利的有效保護(hù)，而在環(huán)境群體性事件中，地方政府往往是一開始就沒有有效捍衛(wèi)當(dāng)?shù)鼐用竦沫h(huán)境權(quán)益，或者是在公民環(huán)境權(quán)利受損后沒有給予及時(shí)的補(bǔ)救和保護(hù)，因而其必然引起公民的不滿，不但合法性遭受質(zhì)疑，而且違背了現(xiàn)代社會(huì)建設(shè)服務(wù)型政府的要求?？梢?，中國地方政府在處理因環(huán)境問題而引發(fā)的與民眾的緊張關(guān)系時(shí)是低效的，被動(dòng)的，這不僅不利于公民正當(dāng)?shù)木S權(quán)表達(dá)，也不利于中國的環(huán)境治理。生態(tài)文明建設(shè)作為目前中國地方政府尋求合法性的關(guān)鍵要素，非常重要和迫切，因?yàn)橹袊沫h(huán)境問題已經(jīng)成為考驗(yàn)地方政府能否有效應(yīng)對環(huán)境危機(jī)的重要標(biāo)準(zhǔn)。地方政府作為執(zhí)行主體，應(yīng)當(dāng)意識到自身存在的諸多弊病，并盡快制定出可行的解決措施。繼續(xù)完善環(huán)保職能，并做好由經(jīng)濟(jì)重心向經(jīng)濟(jì)與環(huán)保并重的職能轉(zhuǎn)換；轉(zhuǎn)變地方政府目前的績效觀，加快制定新的評價(jià)機(jī)制，將地方環(huán)保工作作為其績效考核的主要標(biāo)準(zhǔn)；建立地方政府參與式的決策模式，完善聽證會(huì)制度，不斷尋求和凝聚不同利益方的共識，使決策方案最大限度地照顧各方利益，實(shí)現(xiàn)決策主體的多元化，藉以提高決策的合法性與執(zhí)行的有效性，進(jìn)而推進(jìn)決策民主化進(jìn)程。中國環(huán)境群體性事件的出現(xiàn)和頻發(fā)不僅是中國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期人民內(nèi)部矛盾激化的一種表現(xiàn)，更是地方政府決策有效與否、職能完善與否的一面鏡子，只有真正改善這些問題和不足，才能有效調(diào)和政府與民眾、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)之間的分化和沖突，為中國政治發(fā)展的不斷推進(jìn)注入積極的能量。

注釋：

①“鄰避”一詞源于美國20世紀(jì)六七十年代興起的環(huán)境保護(hù)的公民運(yùn)動(dòng)，其中關(guān)于工業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生的放射性污染物應(yīng)當(dāng)如何處理的爭議最大，進(jìn)而產(chǎn)生了居民強(qiáng)烈反對鄰避設(shè)施建造在自家附近，即“Not in My Back Yard ”一詞，簡稱為“NIMBY”，臺灣學(xué)者最早將其譯為中文“鄰避”， 直譯是“不要在我家后院”。轉(zhuǎn)引自王彩波，張磊：《試析鄰避沖突對政府的挑戰(zhàn)——以環(huán)境正義為視角的分析》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2012年第8期。

②在鄰避事件中所謂的公共設(shè)施被統(tǒng)稱為鄰避設(shè)施，指一些有污染威脅的設(shè)施，如垃圾掩埋場、核廢料儲存場、基地臺、焚化爐、發(fā)電廠、煉油廠、石化工廠、變電箱等。

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