摘要：在古代國家統(tǒng)治中，出現(xiàn)過馬基雅維里一類的政策咨詢家；在近代國家管理中，專門政策分析家的活動受到廣泛重視。在當代發(fā)達國家的治理中則產(chǎn)生出與決策者結(jié)成主雇關(guān)系的政策分析專家。要實現(xiàn)大國治理現(xiàn)代化，公共政策分析不僅要超越馬基雅維利式的政策謀劃，還要超越結(jié)成主雇關(guān)系進行政策行動倡導的努力。這種新型的政策分析是多層次的，能夠?qū)㈨攲拥膽?zhàn)略設(shè)計、中層的策略協(xié)調(diào)與底層的先行試驗有機結(jié)合起來；這種新型的政策分析是多主體的，能夠組織具有多種專業(yè)背景的分析人才，并且吸納政黨政府、社會和企業(yè)的實踐人才，形成多元分析主體，結(jié)成多種政策分析網(wǎng)絡(luò)與聯(lián)盟，產(chǎn)生平等基礎(chǔ)上的競爭與合作；這種新型的政策分析又是多途徑的，既有專門的職業(yè)性分析機構(gòu)和分析家的工作，又有更多民間性的分析社團和個體的努力，形成專業(yè)知識與民間智慧的聚合。

關(guān)鍵詞：國家治理現(xiàn)代化；公共政策；政策分析

中圖分類號：D6331文獻標識碼：A文章編號：1008-7168（2014）02-0022-08

一、政策分析與國家治理現(xiàn)代國家治理是執(zhí)政黨和政府作為主導力量，依據(jù)法律，與市場、社會多方協(xié)商合作，對國家、社會公共事務(wù)實行有效共治，從而化解矛盾、維持秩序，保證國家有序、持續(xù)、安全發(fā)展的一定體系、能力和績效的總和?，F(xiàn)代公共政策分析則是具有專門知識和技能或具有治理實踐經(jīng)驗的個人或組織，依據(jù)一定的法規(guī)、價值、運用一定的技術(shù)與手段，獲取政策資料，形成政策信息，產(chǎn)生政策知識，提出政策主張，并通過交流包括對談、辯論的方式，將政策知識特別是政策主張?zhí)峁┙o包括公眾、執(zhí)政黨組織和政府部門等政策決策者等在內(nèi)的政策利益相關(guān)者，并形成政策行動倡導，從而解決公共事務(wù)中的公共問題，維護公共利益的相關(guān)程序、活動和結(jié)果的總和[1]（p.18）。顯然，這兩者的主體、目標、過程不僅是一致的，并且是互相交叉、滲透的?？梢?，公共政策分析與國家治理之間有著不可分割的聯(lián)系，公共政策分析是國家達到優(yōu)善治理的途徑和手段，國家治理又為公共政策分析的開展和功能的發(fā)揮提供前提和條件。

從發(fā)達國家現(xiàn)代化的進程來考察，現(xiàn)代國家治理與現(xiàn)代公共政策分析的這種關(guān)聯(lián)是歷史演變的結(jié)果?，F(xiàn)代國家治理是從古代國家統(tǒng)治，經(jīng)過近代國家的管制與管理逐步發(fā)展演化而來的。如果把20世紀50年代作為公共政策學科誕生的時間段，那么現(xiàn)代公共政策分析也是經(jīng)過了前科學形態(tài)的政策分析，再經(jīng)過科學形態(tài)的政策分析才最終演變而來的。與古代國家統(tǒng)治相對應(yīng)產(chǎn)生的是前科學形態(tài)的政策分析，只是那些提供政策主張和行動的建議者們當時沒有政策分析家這樣的頭銜，而被稱為政治顧問。戈德漢姆（Herbert Goldhamer）在《顧問》一書中曾提到，有關(guān)政治顧問的描述出現(xiàn)在人類最早的生動文獻中，而且從那時開始，就從未在政治舞臺消失過。戈德漢姆雖然將馬基雅維里視為出類拔萃的意大利半島上的國家君主的顧問，但他同時也提到過古代希臘、中國、印度的卡爾丹、考提亞、韓非子等人。

這種流行于古代的政策咨詢延續(xù)到20世紀初，特別是在第一次世界大戰(zhàn)期間已經(jīng)發(fā)生了很大的變化。這一時期在美國，由于威爾遜的獨立行政和胡佛的共和制行政思想的作用，政府號召社會科學家們提供關(guān)于國家政策制定與政府行政的實際建議。當時有一批社會科學家在美國進行了兩項重要的政策調(diào)查：“近來的經(jīng)濟趨勢”和“近來的社會趨勢”。原先由銀行家、企業(yè)家和記者組成的提供政策建議的混合群體，現(xiàn)在則由從事教學和研究的大學教授們?nèi)〈?。這種情況到羅斯福時代更為顯著。新政時期的國家恢復和新建了一大批管理機構(gòu)，如工程項目管理機構(gòu)、安全與貿(mào)易委員會、聯(lián)邦住房管理機構(gòu)、國家計劃委員會，等等。這些機構(gòu)都雇用了大批社會科學家做政策分析工作。他們的任務(wù)是調(diào)查政策問題并提出解決的方案。這些曾經(jīng)一度以自己的智慧為古代國家的君主或近代國家的總統(tǒng)及政府機構(gòu)提供過重要謀劃的叱咤風云人物所從事的活動其實正是早期形態(tài)的、不成熟的政策分析工作，現(xiàn)代的政策分析則是一項遠遠超越了馬基雅維里一類政策咨詢家的重要事業(yè)[2]（pp.410）。

與近現(xiàn)代國家的管制或管理相對應(yīng)的是科學形態(tài)的公共政策分析。根據(jù)美國公共政策學者B·A·雷迪在《超越馬基雅維里：政策分析時代的來臨》一書中的考證，在20世紀50年代公共政策科學誕生以后，公共政策分析在西方國家中不僅成為政策活動和政策科學知識的重要組成部分，而且作為一種專業(yè)、才藝和職業(yè)，經(jīng)歷了從創(chuàng)立、創(chuàng)造到發(fā)展的過程。20世紀60年代～70年代是公共政策分析得到初步倡導的時期。以色列政策學家德羅爾指出，這一時期美國的公共政策分析已經(jīng)成為政府服務(wù)中的一個重要的新專業(yè)角色。當然，由于在這一階段國家把經(jīng)濟發(fā)展作為主要的治理任務(wù)，因而在政府中服務(wù)的大部分政策分析人員都是經(jīng)濟學家[3]（p.226）。

梅茲納曾這樣描述這一時期政策分析人員的活動：政策分析家的世界是由同心圓構(gòu)成的。分析家在中心，周邊環(huán)繞著委托人，委托人又為組織所環(huán)繞，最終組織又被政策問題所環(huán)繞。雖然政策分析人員不斷地試圖超越技術(shù)性技巧，但技術(shù)性技巧仍然是最為主要的。一個人如果沒有組織的或政治的現(xiàn)實經(jīng)驗，但能夠進行成本效率分析，展現(xiàn)自己擅長的線性規(guī)劃，這也是讓人尊敬并獲得內(nèi)心愉快的事情。在這一時期，與近現(xiàn)代國家管理相適應(yīng)，政策分析家們習慣于將政策分析定位在“分析”上，即將政策過程中的基本成分先加以分解，然后再嘗試聯(lián)結(jié)起來。例如，把國家防御分解成相互排斥的選擇項（遠程轟炸機、常規(guī)地面部隊、核潛艇、航母等），對每一項加以預測。這是一種以“分解-分析”為途徑的分析中心論。

與當代國家治理相對應(yīng)的則是現(xiàn)代公共政策分析形態(tài)。到20世紀70年代末和整個80年代，西方發(fā)達國家已經(jīng)開始用治理取代傳統(tǒng)的管理。20世紀70年代中后期美國國會通過了政策項目績效評估的立法，這項法律要求聯(lián)邦各級政府部門提高評估人員素質(zhì)、增加評估人員數(shù)量，強化對公共政策執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)測。在美國，聯(lián)邦議會除了有原先設(shè)立的獨立審計和評估機構(gòu)總審計局外，還成立了新的預算局和技術(shù)評估局。為了適應(yīng)與聯(lián)邦政府協(xié)作項目和自立政策項目績效評估的需要，美國的州政府和地方政府也增加了政策評估人員。一些私人咨詢公司也被雇用到各級政府中參與政策項目績效評估。20世紀80年代中期，美國公共政策分析開始趨向?qū)I(yè)化。政策分析領(lǐng)域有了自己的期刊，有了專業(yè)學位，有了自身的專業(yè)與職業(yè)認同。政策分析的功能也基本確定下來，主要包括計劃、評估與研究。

從20世紀80年代開始，西方的公共政策分析除了在政府官僚組織中得到廣泛展開以外，也在政府之外得到擴展。在美國，首先是國會議員開始對政策分析感興趣，接著是具有競爭關(guān)系的政黨也重視政策分析。在美國黨派競爭中，原先自由派的民主黨看重政策分析和評估，試圖通過政策分析來創(chuàng)立新的政府項目，后來保守派的共和黨發(fā)現(xiàn)可以通過政策分析取消自由派的某些公共項目。正是基于這種目的，保守派共和黨的政策智囊機構(gòu)發(fā)展非常快。在20世紀80年代，利益集團也發(fā)現(xiàn)，要介入政策議程、影響政府的政策走向，掌握一定的政策分析技術(shù)是有用的。一些利益集團投資雇用或培養(yǎng)政策分析人才，以便在內(nèi)部形成并提升政策分析能力。利益集團的政策分析的主要功能是收集支持他們政策立場的各類資料，并且顯示在官方的政策分析之外還存在其他的政策選擇。

西方發(fā)達國家雖然經(jīng)歷了國家統(tǒng)治到國家管制再到國家治理的遞進過程，與此相伴隨，也依次產(chǎn)生前科學形態(tài)的、科學形態(tài)的與現(xiàn)代形態(tài)的公共政策分析。但是，由于根本的政治制度、意識形態(tài)的限制和束縛，西方國家無論是國家治理還是與之相適應(yīng)并產(chǎn)生作用的公共政策分析，都沒有能真正走向現(xiàn)代化，因而也無法從根本上解決這些國家內(nèi)在的基本矛盾和發(fā)展中的一系列重大政策問題。真正的國家治理現(xiàn)代化和公共政策分析現(xiàn)代化的結(jié)合只有在中國特色社會主義的探索中才能實現(xiàn)。

中國的現(xiàn)代化進程經(jīng)歷過巨大曲折，早期的現(xiàn)代化之路被世界列強的掠奪和半殖民地的狀況所阻礙，后來又因為“左”的意識形態(tài)作怪和極權(quán)式計劃經(jīng)濟的影響，現(xiàn)代化的進程被極大地推遲了。經(jīng)過從20世紀70年代末～80年代初開始的、一直持續(xù)了35年的改革開放和急劇的社會轉(zhuǎn)型，中國以驚人的速度和規(guī)模在告別貧窮、走上小康和邁向富裕，逐步實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科技和國防現(xiàn)代化的同時，也告別了傳統(tǒng)的國家統(tǒng)治，展開了國家管理并提出了國家治理現(xiàn)代化的宏偉目標。在這一過程中，從古代到近代不斷積累起來的政策規(guī)劃和策略謀劃的理論成果與實踐經(jīng)驗，終于萌發(fā)、成長、升華為科學的知識，并在和國外公共政策科學的相互學習、互相補充中逐漸形成完整的學科體系。作為具有中國風格的政策科學組成部分的政策分析則為改革開放過程中的國家管理注入了活力。在加強和改進國家管理的基礎(chǔ)上，要進一步重構(gòu)政府、市場和社會的關(guān)系，邁向大國治理現(xiàn)代化，就必然要求發(fā)展和創(chuàng)新公共政策學科，努力推進公共政策分析的現(xiàn)代化。

二、擴展政策分析的層次相對于公共政策分析的現(xiàn)代化目標，可以將古代流行的前科學形態(tài)的政策分析、在近現(xiàn)代國家管理中發(fā)揮作用的科學形態(tài)的甚至是現(xiàn)代形態(tài)的公共政策分析都歸入傳統(tǒng)的政策分析的行列。在西方，這些傳統(tǒng)的公共政策分析都有一個共同點即不重視政策分析層次的劃分，大多數(shù)政策分析都聚焦在微觀的、底層的操作層面上，而且在大部分情況下政策分析者與政策決策者之間會建立以契約為基礎(chǔ)的雇傭關(guān)系。例如，美國南加州大學的政策學者威默和范寧（David L.Weimer，Aidan Vining）就認為，政策分析是以主雇導向、表現(xiàn)社會價值且與公共決策有關(guān)的咨詢活動[4]（p.27）。這種狀況在中國改革開放幾十年中也如此，各層次的社會科學院、大學的社會科學研究院所、官辦的或民間的政策研究機構(gòu)都是就具體的政策項目做論證工作的，大多數(shù)的MPA教學中講授的政策分析也主要著眼于培訓個體和組織在解決具體的政策問題時學會如何運用專業(yè)的和專門的技術(shù)來倡導可行的政策行動建議。

公共政策分析的這種狀況與國家對公共事務(wù)采取的管理理念是一致的。當國家對公共事務(wù)采取統(tǒng)治的立場和態(tài)度時，國家只需要發(fā)號施令就行了，最多也只需要少量的政策咨詢就足夠了。當國家對公共事務(wù)采取管理的立場和態(tài)度時，就需要了解民意、凝聚民智，上層的決策者就會把具體的政策項目的操作設(shè)計交給專業(yè)的政策分析者去做。這種重視底層創(chuàng)造性試驗和操作策略的政策分析工作在一個國家走向改革開放和促使舊體制轉(zhuǎn)軌的時期是尤其重要的。就中國的實踐來看，權(quán)力高度集中、階級斗爭為綱、政治掛帥，高度計劃化、高度平均主義、拒絕市場配置資源，思想禁錮、輿論高度一律的舊體制的解體和國家統(tǒng)治向國家管理的轉(zhuǎn)變幾乎是同步的。進入國家管理階段后，在破除了舊體制，但接下來應(yīng)該建立怎樣的一種新體制還沒有現(xiàn)成的答案且改革開放還處在逐步摸索的淺水區(qū)時，邊干邊學，邊破邊立，走一步看一步，摸著石頭過河，敢闖、敢試、敢冒的策略性政策設(shè)計必然是最佳的選擇。

但是，這種與單兵獨進的經(jīng)濟體制改革相適應(yīng)的、起源于經(jīng)濟增長和企業(yè)管理的國家管理，是存在很大的局限性的。選擇市場經(jīng)濟作為新的經(jīng)濟體制，則意味著推行法治經(jīng)濟與平等經(jīng)濟，它必須有法治的、民主的政治體制來支撐；市場經(jīng)濟“看不見的手”決定著資源的配置，則意味著要轉(zhuǎn)變和調(diào)整政府這只“看得見的手”的作用；市場經(jīng)濟的發(fā)育和成長、政府職能的轉(zhuǎn)變，又會促進在政府和市場之間的具有非政府、非營利性質(zhì)的社會組織的發(fā)展；迅速發(fā)展的市場經(jīng)濟也會滲透到文化領(lǐng)域，促使文化產(chǎn)業(yè)的孕育與成長；同時，經(jīng)濟的增長也會導致原有生態(tài)環(huán)境的改變。所有這些都要求國家的改革與管理要堅持系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，必須全面、協(xié)調(diào)和持續(xù)地發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、先進文化、和諧社會、生態(tài)文明，讓一切勞動、知識、技術(shù)、管理、資本的活力競相迸發(fā)，實現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化。要做到這些，就需要公共政策分析及時擴展出頂層的戰(zhàn)略分析。只有站到了頂層，總攬全局，高屋建瓴，通盤謀劃，才能提出戰(zhàn)略性的政策行動建議。

頂層政策分析又可稱為頂層政策設(shè)計。它是對一定范圍、一定時期的整體治理中需要解決的重大關(guān)系、重大矛盾和重大問題所進行的前瞻性的、綜合性的政策謀劃。這種頂層的政策設(shè)計需要對既定范圍內(nèi)和時間段內(nèi)所要達到的目標體系、所需依據(jù)的法律法規(guī)、所能配置的公共資源和必須利用的政策工具進行貫通性、整合性的分析設(shè)計。其特點是注重政策目標、價值和工具的系統(tǒng)性、整合性與協(xié)調(diào)性。

但頂層政策分析的基礎(chǔ)是底層政策分析。由于底層的公共政策活動主要是解決具體公共問題的操作行動，因而底層政策分析又可稱為底層政策操作實施分析。在社會形態(tài)轉(zhuǎn)型、體制改革轉(zhuǎn)軌時期，這種底層的操作分析又是以先行先試的方式出現(xiàn)的，因而也可以把這一層面的政策分析稱為底層政策操作試驗。顯然，這一層面的政策分析有著與頂層政策設(shè)計不一樣的任務(wù)和特點。底層政策分析特別是創(chuàng)新型政策分析的任務(wù)是解決因新舊體制矛盾而引發(fā)的公共問題，為破除舊體制和鞏固完善新體制創(chuàng)造條件。這種將破與立有機結(jié)合的具體政策創(chuàng)新分析，依據(jù)不同的衡量標準會有不同的類型。著名公共政策科學家葉海卡·德洛爾提出過“繁榮時期的政策制定”、“嚴重逆境中的政策制定”和“巨大災難形勢下的政策制定”三種政策創(chuàng)新分析類別[5]（p.4）。也有學者依據(jù)諾內(nèi)特·塞爾茲尼克的《轉(zhuǎn)變中的法律與社會》對法律范式所進行的一般性劃分而把公共政策范式區(qū)分為壓制型政策創(chuàng)新范式、自治型政策創(chuàng)新范式、回應(yīng)型政策創(chuàng)新范式三種類型[6]。不管哪種類型的底層政策創(chuàng)新設(shè)計，其特點都具有試錯性、局部性和具體性。

要順應(yīng)國家治理的現(xiàn)代化，在具體的公共政策分析實務(wù)中，在頂層政策分析和底層政策分析之間還需要發(fā)展出中層的政策分析。由于這種層面的政策分析介于頂層與底層之間，有著承上啟下、上下協(xié)調(diào)的作用，也可以稱之為中層政策協(xié)調(diào)分析。對于一個大國來說，頂層與底層的空間較大，頂層的政策戰(zhàn)略設(shè)計若缺乏中層的策略協(xié)調(diào)，就很難貫徹落實到底層。而底層先行先試的政策創(chuàng)新設(shè)計，一旦缺少中層分析的中介，就很難提升到頂層。在具體的改革過程中，之所以會出現(xiàn)頂層好的政策設(shè)計卻出不了頂層的空間，底層好的政策創(chuàng)新設(shè)計也僅局限在底層的空間，固然與兩個層面的政策設(shè)計的科學性、民主性、有效性有關(guān)，但不可否認的是，在很多情況下是現(xiàn)實利益矛盾，加之缺乏中層的策略性政策分析所造成的。

中層政策分析更多的是考慮將頂層的戰(zhàn)略性政策設(shè)計與底層的操作性政策設(shè)計銜接起來，并且將底層創(chuàng)新性政策設(shè)計上升到全局的、綜合的層面。中層的政策設(shè)計決不是簡單的傳接，不動腦筋的做做上情下達、下情上傳的工作。中層政策分析是一種高難度的策略性轉(zhuǎn)換分析，特點是策略性、協(xié)調(diào)性和轉(zhuǎn)換性。

當然，這里提出的將公共政策分析劃分成頂層、中層和底層的設(shè)想與國家治理和研究深水區(qū)的改革開放中的頂層設(shè)計、與基層的摸石頭過河并不是一一對應(yīng)的關(guān)系。公共政策分析作為國家治理中的一種手段與途徑，主要著眼于解決公共政策問題。因此，這種政策分析的層面劃分是相對的。對于不同層級的政黨組織和政府機構(gòu)來說，它們都有其治理范圍內(nèi)政策分析的戰(zhàn)略頂層、策略中層和操作底層。

三、增加政策分析的主體傳統(tǒng)的公共政策分析將這一工作過多的委托給有專門知識和技能的人。比如，鄧恩認為，政策分析作為一門應(yīng)用性的學科，是專門的政策分析人員運用多元的調(diào)查方法、政策辯論模式，以創(chuàng)造與轉(zhuǎn)換可以用在政策場合的政策資訊，形成政策知識和主張從而最終解決政策問題的專門活動[7]（pp.6263）。而從西方的政策分析實務(wù)來看，在政策分析發(fā)展的初期，大多數(shù)從事政策分析的人員都是經(jīng)濟學家或有經(jīng)濟學專門背景的人。例如，從20世紀60年代到70年代，在西方國家尤其是在美國，經(jīng)濟增長處在國家治理的中心地位上，人們普遍主張經(jīng)濟與政治的分離、技術(shù)與政治的分離。經(jīng)濟學被稱為皇后學科，經(jīng)濟學家則成為社會治理中的重要人才。美國聯(lián)邦公務(wù)員中經(jīng)濟學家占相當大比重。據(jù)不完全統(tǒng)計，1947年聯(lián)邦政府中有2221位經(jīng)濟學家；1961年聯(lián)邦政府中的經(jīng)濟學家人數(shù)上升到3480位；到1977年，聯(lián)邦政府共聘用5298位經(jīng)濟學家；這一數(shù)字到1987年又有上升，聯(lián)邦政府中的經(jīng)濟學家高達7480位，其中國防部有1167位，勞工部有1069位，農(nóng)業(yè)部有837位。如果把各州政府聘用的經(jīng)濟學家也計算進來，這一數(shù)字將更為龐大驚人。

然而，只重視物質(zhì)效率、效益等經(jīng)濟價值，只把公共政策分析的主體局限在經(jīng)濟學家和有經(jīng)濟學專業(yè)知識背景的人員身上，這會造成極大的片面性。在這方面，以美國為代表的西方國家在公共治理上是有過深刻教訓的。從20世紀70年代末開始，美國在經(jīng)濟取得較大增長之后，卻產(chǎn)生出另外一些未曾預料的急迫問題，如貧富兩極分化、嚴重的環(huán)境污染、愈演愈烈的種族矛盾、不時爆發(fā)的宗教沖突、人際關(guān)系冷漠、道德敗壞，等等，由此引發(fā)了大規(guī)模的與傳統(tǒng)社會運動不同的新社會運動。這些運動的參與者們更加關(guān)注社會問題而不是經(jīng)濟問題，反對把經(jīng)濟增長當作社會進步的決定因素；他們更加推崇人際團結(jié)，反對極權(quán)性的、等級性的科層體制；他們更多的是追求個人自治，而不是物質(zhì)利益和政治權(quán)力。新社會運動明顯帶有后物質(zhì)主義的傾向，反映了人們在經(jīng)濟得到發(fā)展以后迫切需要尋求建立一種全新的天人關(guān)系、人我關(guān)系、身心關(guān)系、兩性關(guān)系、工作倫理和消費觀念的強烈愿望。

為了適應(yīng)廣大民眾價值取向的變化，美國等西方發(fā)達國家逐步改變了國家治理的內(nèi)容和策略。與之相伴隨，政府部門積極聘用有其他專業(yè)知識和技能的人員加入政策分析的行列。到20世紀80年代～90年代，在美國聯(lián)邦政府和州政府中供職的政策分析人員中有相當多的人是從法學、政治學、社會學、行政學、醫(yī)學、環(huán)境科學等經(jīng)濟學以外的專業(yè)中取得學位的碩士、博士。這些政策分析人員具有與經(jīng)濟學不同的專業(yè)知識背景，能夠用非經(jīng)濟的視角看待公共政策問題，能夠選擇與堅持同經(jīng)濟效率和效益不同的價值取向，解決政策問題的行動建議也更加切合民眾多元價值的需要。與此同時，在美國等西方國家的政策分析職業(yè)隊伍中，還充實了許多在現(xiàn)實的政策活動中處于活躍狀態(tài)的政治精英、司法精英、外交精英、技術(shù)精英、商界精英、文化藝術(shù)界精英，他們?yōu)閲覍嶋H治理中的政策分析提供了許多實用的經(jīng)驗。

自20世紀50年代開始，美國一步步走向世界超級大國，并且在另外一個超級大國解體后登上了全球霸主的位置，讓20世紀成為美國世紀的美國夢得以成真。在美國的發(fā)展和美國夢的實現(xiàn)過程中，有許多因素起了作用，但以多元主體為特征的公共政策分析肯定是功不可沒的。當然，從整個人類歷史的發(fā)展和全世界人民的普遍追求來看，美國大資產(chǎn)階級引以為榮的美國夢，未必是美國人民所盼望的，也絕不是世界愛好和平、追求民主的人民所贊同的。但這不是政策分析的錯，而是有用的政策分析被用錯了地方。正如市場經(jīng)濟一樣，用在大資本家占統(tǒng)治地位的國家和制度中，它會產(chǎn)生出大量的負能量。

與美國大資產(chǎn)階級的美國夢不同，通過持續(xù)的改革開放，全面建成小康社會，進而建成富強民主文明和諧的社會主義現(xiàn)代化國家，最終實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，則是十三億中國人民和全世界愛好和平與發(fā)展的人民所贊同和追尋的尊嚴之夢、幸福之夢。我們要讓中國夢夢想成真，就需要更努力地創(chuàng)新公共政策分析，特別是有序地擴展政策分析的主體。發(fā)展多元主體的新型政策分析的必要性是由中國目前攻堅階段改革的特點決定的。在改革的初始階段，最重要的策略是集中力量在舊的計劃經(jīng)濟體制上打開缺口，所以經(jīng)濟體制改革必須一馬當先。當經(jīng)濟體制改革進展到一定程度時，如果仍然只讓經(jīng)濟體制改革單兵獨進，而其他領(lǐng)域的改革或者按兵不動，或者行動遲緩，改革就會出現(xiàn)相互間不平衡、不銜接、不配合的狀況。要將改革進行到底，要實現(xiàn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就需要統(tǒng)籌兼顧政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)各個領(lǐng)域的改革，提升改革的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性。公共政策分析要能適應(yīng)并體現(xiàn)攻堅階段改革的這些新特點、新要求，就需要改變目前政策分析主體的構(gòu)成，形成多種專業(yè)知識互聯(lián)、理論與實踐互補的多元分析主體的結(jié)構(gòu)。

首先，要努力實現(xiàn)政策分析團隊中不同專業(yè)知識的結(jié)合。要改變目前政策分析主體隊伍中經(jīng)濟學家和有經(jīng)濟學知識背景的人員過多的狀況，結(jié)合公共機構(gòu)公務(wù)員考錄和特殊崗位人員的招聘程序，有計劃地吸收更多的來自社會科學、人文科學、自然科學和工程科學的專門人才，保證在穩(wěn)定的政策分析隊伍中經(jīng)濟學、政治學、文化學、社會學、生態(tài)學方面的人才類別齊全。也可以將現(xiàn)有的政策分析人員有計劃地送到高等院校、各級行政學院接受不同類別專業(yè)知識的培訓，從而保證在現(xiàn)實的政策分析中通過不同專業(yè)知識的互聯(lián)、互補，促進不同領(lǐng)域政策的整合與協(xié)調(diào)。

其次，要努力實現(xiàn)政策分析團隊中理論與實踐的結(jié)合。政策分析是一項應(yīng)用性極強但又需要運用專業(yè)知識的活動。在攻堅階段的政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)五位一體改革中，政策分析要科學、民主、有效，固然離不開多種專業(yè)知識的指引，但也需要吸納政黨和政府、社會和企業(yè)的有實踐經(jīng)驗的人才參與。這樣才能保證具體的政策分析既符合科學的原則，又有實際經(jīng)驗的支持。

政策分析主體的多元化不僅能在建構(gòu)和解決政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等領(lǐng)域中政策問題時實現(xiàn)多種專業(yè)知識互聯(lián)、理論與實踐互補，而且可以結(jié)成多種政策分析的網(wǎng)絡(luò)與聯(lián)盟，形成基于平等的不同政策主張、政策行動建議的競爭與合作，并保證政策分析的科學、合理和有效。

四、推進政策分析職業(yè)化創(chuàng)建立于20世紀50年代的西方公共政策學發(fā)展到20世紀60年代～70年代，不僅分化出公共政策研究和公共政策分析的分支學科，而且后者還演變?yōu)橐环N服務(wù)于國家管理和治理的重要職業(yè)。這種學科的演化與擴張是與國家治理的發(fā)展緊密相連的。

早在20世紀初，美國在取得獨立并完成建立新國家的任務(wù)后，就把重心轉(zhuǎn)移到國家建設(shè)與公共治理方面。一些美國思想家從美國社會的內(nèi)在機制出發(fā)，深度挖掘這個科研、商業(yè)發(fā)達的大國的內(nèi)在動力之源，提出了振興國家的美國夢。市場的社會契約使中產(chǎn)階級得以形成，不同種族的身份認同豐富了美國社會的多元文化，而重視實踐的美國科研體系則推動了美國的進步，特別是在社會調(diào)查運動、對社會知識的探索以及對國家治理的認知中得到開發(fā)的社科智能，不斷地轉(zhuǎn)變?yōu)橹卫韲业恼咧贫ê驼叻治鯷8]（pp.5257）。

公共政策學科之父拉斯韋爾對這一學科的發(fā)展和實際作用抱有很大希望。他強調(diào)，政策科學應(yīng)具備的是跨學科的廣泛的知識，應(yīng)當提供的是改善民主實踐所需要的政治知識。要建設(shè)的政策科學應(yīng)當是民主的政策科學，其中已經(jīng)包含分析的要求。在20世紀60年代特別活躍的以色列政策學家德洛爾在美國《公共行政評論》上發(fā)表“政策分析：政府服務(wù)中的新專業(yè)角色（Policy Analysts：A New Professional Role in Government Service）”的研究文章，把政策分析家的特點定義為政府的幕僚官員，認為政策分析是“在政府服務(wù)中，一個重要的新專業(yè)角色”。他認為，在政策分析中，“更先進的專業(yè)知識形態(tài)，可以用于為公共決策制定的改善，具有意義重大的利益”，“政策分析由于有更具系統(tǒng)的工具的幫助，容許更充分的考慮較廣泛的一套選擇”。政策學家林恩在20世紀80年代末指出：“25年前，自覺的結(jié)合政策分析與政策分析家似乎是新的事物，就像龐大、復雜的政府組織的主要方向是一原則問題。新的幕僚官員團體——政策分析家——只能回應(yīng)組織的資源行政人員，被賦予接觸行政人員的特權(quán)，以及被授權(quán)以各種說法為行政人員發(fā)言立論。幾乎在一夜之間，年輕人的觀點、受過專業(yè)訓練的分析家成了重要問題，而在可見與斷然的問題上，成了全國的重要事情。”[9]（pp.373377）

美國在公共政策分析職業(yè)化過程中有一些值得借鑒的經(jīng)驗。

第一，教育機構(gòu)強化了對政策分析人員的培養(yǎng)。20世紀70年代是美國政策分析進一步發(fā)展的時期。70年代初，由于私人基金會的支持，哈佛大學、加州大學帕克萊分校、卡內(nèi)基美隆、蘭德研究中心、密西根大學、賓州大學、明尼蘇達大學、奧斯汀的德克薩斯大學，都實施了公共政策研究方案，培養(yǎng)了大批碩士生，著重訓練了一批專業(yè)人員進入政策分析的職業(yè)領(lǐng)域。

第二，建立智庫是訓練和儲備職業(yè)型政策分析人才的重要途徑。至20世紀80年代，美國聯(lián)邦政府的政策分析的重心向由專業(yè)的政策分析人員組成、活動在政府之外的智囊團體轉(zhuǎn)移。在整個20世紀80年代～90年代，公共政策智庫在美國社會的影響力日益提高。美國人一直致力于政策智庫中將知識與權(quán)力結(jié)合起來，這一特征主要是受美國的分權(quán)制、非意識形態(tài)政治、文官服務(wù)的行政與政治文化的影響。同時，社會慈善人士群體的形成、基金會的發(fā)展、社會科學的繁榮、政策分析專業(yè)教育的發(fā)達也給政策智庫的發(fā)展準備了條件。據(jù)美國政策學者史密斯估計，美國至20世紀90年代至少有一千個以上的私人非營利性智庫，其中約有一百個智庫是在華盛頓地區(qū)環(huán)繞華盛頓特區(qū)運作。其中包括傳統(tǒng)的智庫，如布魯金斯研究中心和與都市研究機構(gòu)，更多的則是新興的智庫。其中許多是研究政策議程的[10]（pp.122145）。

第三，重視職業(yè)型政策分析人員的團隊作業(yè)。德洛爾詳細討論過作為政府中重要職業(yè)的政策分析團隊的構(gòu)成。他認為：政策幕僚應(yīng)該是有高深品質(zhì)的專業(yè)人員，政策分析幕僚的半衰期應(yīng)該是3至5年；政策分析的所有工作都應(yīng)該是嚴密的秘密，適宜在至少15人、最好在25至30人的團體中進行。但德洛爾主張將政策分析與行政改革截然分開，認為政策分析家不應(yīng)當介入諸如行政改革、執(zhí)行管理、組織建構(gòu)等問題之中。實踐表明，如果政策分析家們一旦介入這類問題，只會毀滅政策分析的本質(zhì)，畢竟政策分析主要還是著重于政策制定。

從中國目前情況看，專門從事政策研究的機構(gòu)和人員并不少。據(jù)一些研究資料估計，截至2009年，中國約有2500家政策研究機構(gòu)或智庫，總共擁有35000名左右的政策研究人員，這些數(shù)字遠超一些西方機構(gòu)的估測。一項旨在對各國公共政策研究機構(gòu)影響力進行排名的報告提出，中國的政策研究機構(gòu)僅74家，即使上述數(shù)字仍然可能低于中國政策研究群體的實際規(guī)模[11]（pp.103111）。但并不是所有的政策研究機構(gòu)和人員都能夠和有機會從事實證性和實用性極強的政策分析，即使有相當一部分專職的政策研究機構(gòu)和人員從事著政策分析，他們也未必將政策分析視為一種職業(yè)。因此，中國政策分析職業(yè)化的進程有待加強。

第一，要制定公共政策分析的職業(yè)標準，只有具備一定的理論素養(yǎng)、掌握一定的專業(yè)知識基礎(chǔ)和能夠運用一定的政策分析技術(shù)并且具有一定的政策分析實踐經(jīng)驗的人員才能從事專職的公共政策分析。國家可以設(shè)立專門的考試與評定制度，凡獲得國家有關(guān)權(quán)威機構(gòu)認可并取得從業(yè)資格證書的人員才能進入政府機構(gòu)從事專職的公共政策分析。公共政策分析的從業(yè)人員可依據(jù)其理論與實踐水平區(qū)分為初級政策分析師、中級政策分析師和高級政策分析師。

第二，要大力發(fā)展以從事職業(yè)性的政策分析為主的官方政策智庫。雖然中國目前從事公共政策研究的機構(gòu)并不少，從中央到地方、從國家黨政機關(guān)到大專院校都設(shè)立了各種類型的政策研究機構(gòu)和組織，但公共政策研究與公共政策分析還是有區(qū)別的。要選擇一些應(yīng)用性較強、具有政策分析經(jīng)驗的研究機構(gòu)發(fā)展為政策分析的智庫。這類由公共財政按照公共預算程序資助的從事政策分析的專職智庫不僅要承擔執(zhí)政黨和政府委托的重大政策分析任務(wù)，而且要培訓和儲備專職的政策分析人員。官辦的政策分析智庫之間應(yīng)當有所分工，并形成一定的競爭和合作關(guān)系。

第三，要鼓勵成立更多的民間性的政策分析智庫。據(jù)不少媒體報道，在黨的十八屆三中全會召開之前，有許多政策研究和分析的智庫將研究分析報告送達中央最高決策層，許多重要的方案和提議被接受采納。在這些積極從事政策分析的智庫中，有不少就是民間性的智庫[12]。民間專職的政策分析智庫可以聚集民間政策分析的力量，相對獨立地從事重大政策分析，并將分析的結(jié)論及時提交給政策決策者和政策利益相關(guān)者，供他們利用。這樣就能形成官方與民間的政策分析智慧的聚合。

注釋：

①溫家寶在十一屆全國人大五次會議答中外記者問時說：“我最近出于一種責任感，把從2003年開始的房地產(chǎn)調(diào)控認真地回顧了一下。其實我們在2003年已經(jīng)提出了6條調(diào)控措施，2005年又制定了國八條，2006年又制定了國六條。但是，為什么調(diào)控不見成效？群眾也在責怪我們，說房價越調(diào)越高，政策不出中南海。我聽到了感到十分痛心。我覺得房地產(chǎn)市場關(guān)系到財政、金融、土地等各項政策，涉及到中央和地方的利益關(guān)系，涉及到金融企業(yè)和房地產(chǎn)企業(yè)的利益，調(diào)控的阻力相當之大?！?/p>

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