摘要：德國是世界上第一個通過社會保障立法實行現(xiàn)代社會保障制度的國家，其項目齊全、內(nèi)容完備的社會保障法律體系對經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定起到了積極的作用。由于德國社會保障法律制度所確立的社會保障水平過高，導致社會保障支出壓力大、失業(yè)率長期居高不下等問題。借鑒德國經(jīng)驗，中國應建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障法律制度。在完善社會保障法律制度的過程中，應以立法為保障，尤其要加強農(nóng)村社會保障法律制度的建設；樹立社會保障權的理念；同時應注意社會保障法律制度與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。

關鍵詞：德國；社會保障法律制度；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌

中圖分類號：D9文獻標識碼：A文章編號：1008-7168（2014）02-0107-05

一、德國社會保障法律制度的特點

德國是世界上第一個通過社會保障立法實行現(xiàn)代社會保障制度的國家。20世紀初德國創(chuàng)建了由社會保險、求職者基本保障、就業(yè)促進、兒童和青少年救助、殘疾人康復與參與、社會救濟以及監(jiān)督和爭議調解機制等項目齊全、內(nèi)容完備的社會保障法律體系，形成了獨具特色的社會保障法律制度。

（一）社會保障法律制度體系完備。19世紀晚期德意志帝國通過立法推行強制性社會保險，俾斯麥政府相繼推出《醫(yī)療保險法》、《工傷事故保險法》、《傷殘和養(yǎng)老保險法》，1911年上述三部社會保險法被合并為《帝國保障制度》?！霸?0世紀的發(fā)展中，德國在養(yǎng)老保險法、事故保險法、失業(yè)保險法、醫(yī)療保險法等領域進行了十余次較大規(guī)模的根本性改革和調整，直至1995年社會護理保險法的頒布，形成了社會保險法律制度的五大支柱?！盵1]20世紀初以來，德國社會保障立法由多法并立向法典化方向發(fā)展。德國立法提案來源于政府、專家委員會和聯(lián)邦參議院，其社會保障立法增強了社會保障制度的規(guī)范性和穩(wěn)定性。

（二）公平基礎上的團結互助和自我負責成為社會保障立法的指導原則。德國的社會保障強調個人、企業(yè)和國家共同擔負社會保障責任。德國的自治性社會組織——社會保險機構負責社會保險事務，即通過董事會和行政管理委員會自治管理，該委員會由投保人和雇主組成，各種管理機構為獨立的法人機構。各項保險費由雇主和雇員各負擔50%，當保險費開支入不敷出時，由國家財政預算撥付，既強調社會互助，又強調個人責任。正如黑格爾所說：“社會有責任為個人提供保障，同樣，社會也有權利促使個人為自己提供生存保障?！盵2]艾哈德也認為：“如果社會政策的目的在于使每個人從一出生就得到全部保障，絕對沒有任何風險，那么我們就不可能希望他們的精力、才干、創(chuàng)業(yè)精神和其他優(yōu)秀品質得到充分的發(fā)揮。而這些品質對民族的生存和未來是至關重要的，而且還為創(chuàng)業(yè)精神的市場經(jīng)濟提供了先決條件?！盵3]（p.182）為了激勵勞動者充分發(fā)揮其精力和才干，德國社會保障法律規(guī)定，勞動者只有繳納保險費，在自身情況符合相應社會保障制度規(guī)定時才能有領取保險金的資格。另外，德國社會保障法律制度還強調互助精神，注重促進良好社會風氣的形成。法律的善惡與否，即是否符合社會發(fā)展規(guī)律，將影響到社會整體風氣、人的主觀能動性的發(fā)揮。正如布呂姆所說：“僅憑法律條款是不夠的。制度和機構固然重要，但是更重要的還是人，沒有樂于助人的人，再好的法律也不過是一副冰冷的外殼和一部空轉的機器?！盵4]（p.39）德國在社會保障立法方面很注重這一問題（如為應對人口老齡化，社會護理保險應運而生）。

（三）社會保障法律制度的價值目標是保障人權。德國社會保障權不僅是法律權利，而且還是憲法權利。德國社會保障法律制度為保障人權、維護人的尊嚴發(fā)揮了重要的作用，這體現(xiàn)在諸多具體制度的設置中。從保障水平來看，德國社會保障投入較多、覆蓋面廣，社會保障支出占GDP的30%以上，即使是在發(fā)達國家也屬于高水平。德國法定養(yǎng)老、醫(yī)療保險覆蓋約總人口的90%，且在醫(yī)療保險中，家屬也都享受免費附帶保險[1]。德國從保障人的尊嚴的高度來提供社會救助，其社會救助法律制度設計，不但保障被救助群體的生存權，而且也關注到了其精神生活方面的需要，為被救助者提供體面、有尊嚴的基本生活。

（四）農(nóng)村社會保障法律制度獨具特色。德國大力扶持和保護農(nóng)業(yè)，力圖在維持現(xiàn)有經(jīng)濟結構的條件下，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的收入。農(nóng)民以其農(nóng)業(yè)勞動者的身份獲得法律規(guī)定的相應權益。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性和風險性，收入因年份差異較大，因此，對農(nóng)村投保人實行“統(tǒng)一保險費”。同時，農(nóng)村養(yǎng)老保險作為促進農(nóng)業(yè)經(jīng)濟轉型的一種手段，政府的補貼力度也比城市高。雖然德國的農(nóng)村社會保障體系與城市相區(qū)別，但農(nóng)村投保人可隨著身份的轉變而被納入普通社會保障體系。

二、德國社會保障法律制度評析

德國社會保障法律制度可以說是成功的典范。對勞動者以及其他公民來說，社會保障法律制度的發(fā)展提高了勞動者的綜合素質和生活水平；同時，社會保障機構的發(fā)展也創(chuàng)造了一些就業(yè)機會。對經(jīng)濟發(fā)展而言，社會保障的推行刺激了社會消費需求，促進了產(chǎn)業(yè)結構調整。德國社會保障安全閥的作用也發(fā)揮得很好。社會保障在一定程度上縮小了貧富差距，緩和了社會矛盾。據(jù)統(tǒng)計，“2005年至2008年，德國每千人因罷工而損失的工作日分別為0.5、12.4、8.1和3.7天，而同期經(jīng)濟尚處于繁榮期的南歐最大的兩個經(jīng)濟體意大利和西班牙，該指標基本都超過了30天”[5]。由此可見，德國罷工時間比起意大利、西班牙等國相對較少，德國社會保障法律制度起到了保證社會的穩(wěn)定的作用。但是，德國的社會保障法律制度也存在一些不可忽視的問題，引發(fā)了一系列的社會問題。

（一）通過立法確立的社會保障支出水平過高，增速過快，導致國家社會保障支出壓力大。德國社會保障“支出水平經(jīng)過了50年代的起步、60-70年代的大發(fā)展以及此后的相對穩(wěn)定三個階段。50年代初德國社會保障支出約占GDP的10%，60年代超過20%，70年代已高于25%，而1975年已接近30%，此后的30余年，德國的社會保障支出占GDP的百分比大體徘徊在30%左右”[6]（p.66）。僅就醫(yī)療保險費用支出而言，“不考慮物價因素，德國在20世紀60-90年代初支出以年均14.4%的速度在增長，人均費用支出增加了5.8倍，在OECD國家中僅次于飽受詬病的美國”[7]。通過對1998年～2004年歐盟主要國家的社會保障支出進行比較發(fā)現(xiàn)，德國在歐盟國家中是社會保障支出相對較多的幾個國家之一[6]（p.68）。如此之高的社保支出，對德國的經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了一定的負面影響。德國社會保障的最大詬病是社會保障法律制度在一定程度上影響了經(jīng)濟的良性運行，使德國經(jīng)濟陷入了“低增長下的高福利-高稅收-高成本-低投資-低增長”的惡性循環(huán)中[8]（p.93）。endprint

（二）失業(yè)保險法律制度確立的失業(yè)保險水平過高，導致失業(yè)率長期居高不下。2005年之前，德國失業(yè)率一直呈上升趨勢。這主要是由于德國失業(yè)保障法律制度確立的失業(yè)保險水平過高造成的。例如，“按1996年7月1日的情況，三個子女的家庭一個月可以領取2346馬克的生活救濟金，作為5口之家他們還可以領取940馬克的住房補貼，共計3286馬克的凈收入，大大超過一般人的工資外收入。”[9]（p.168）2005年前，德國的失業(yè)保障包含失業(yè)保險、失業(yè)救濟和社會救助，失業(yè)救濟領取無期限限制，而且與失業(yè)前工資掛鉤。因此，德國于2005年對失業(yè)保障法律制度進行了改革，將失業(yè)救濟與社會救濟合并并與失業(yè)前工資脫鉤。通過改革，失業(yè)率有所下降，由2006年的12%降至2007年的10%、2008年的7.8%。

總的來說，德國社會保障法律制度經(jīng)過改革，社會保障支出壓力與失業(yè)率都有所下降，但是下降幅度非常有限，同時德國又面臨著人口老齡化的問題，德國的社會保障改革仍將繼續(xù)[10]。

三、德國社會保障立法發(fā)展對構建中國社會保障法律制度的借鑒

（一）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障法律制度。德國在社會保障制度建立之初，其保障范圍比較有限，也是先建立城市社會保障制度，待城鎮(zhèn)社會保障發(fā)展到一定程度時農(nóng)民才被納入整個社會保障體系中。二戰(zhàn)后，隨著德國社會保障制度發(fā)展程度逐漸提高，城鄉(xiāng)居民才享有了同等的社會保障權。中國的社會保障體系更傾向于城市社會保障，大多數(shù)法律法規(guī)都是針對城鎮(zhèn)社會保障而建立的。從保障類型來看，城鎮(zhèn)社會保障法律制度包括社會保險、社會救濟、社會福利、優(yōu)撫安置等類型。從保障層次來看，基本保障包括養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等，立法主要有《社會保險法》等；也有補充層次的《企業(yè)年金試行辦法》等。從法律淵源的角度來說，城鎮(zhèn)社會保障主要有《社會保險法》、《失業(yè)保險條例》、《工傷保險條例》、《城市最低生活保障條例》等法律、行政法規(guī)與部門規(guī)章。而作為二元社會保障法律制度中的另一元——農(nóng)村社會保障法律制度則明顯滯后，法律體系極不健全，層次較低。社會保障覆蓋面小，作為占人口總數(shù)一半的農(nóng)民，僅享有社會保障的極小部分。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障法律制度，是法的公平的目的價值在社會保障法律制度中的體現(xiàn)，社會保障立法應更注重公平。德國的社會保障法律制度完全是作為一種社會安全機制而存在的，其目標是保障人權，全體公民都平等地享有社會保障的權利。二戰(zhàn)后建立起來的德國社會保障制度的出發(fā)點與歸宿點都是實現(xiàn)“社會公平”，通過目標與結果公平的維護來實現(xiàn)制度的功能，通過保障公民的基本權利來緩和市場競爭帶來的諸多矛盾，維護社會秩序的穩(wěn)定與社會和諧。中國目前的社會保障制度更多的是強調社會保障的效率。因此，我們更應注重其公平的特性，要格外關注弱勢群體利益。從國際經(jīng)驗來看，人均國民總收入在1000美元～4000美元這一階段，是經(jīng)濟發(fā)展的黃金期，但同時又是社會矛盾的多發(fā)期，中國目前正處于這一階段。同時，中國的貧富差距日益擴大。據(jù)世界銀行測算，2010年中國的基尼系數(shù)為0.47，而國際公認的警戒線為0.4，而且仍在逐年攀升[11]。因此，社會保障立法應從公平的角度出發(fā)，更多地關注弱勢群體的利益，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障法律制度，以緩解貧富差距，維護社會穩(wěn)定。隨著中國國力的不斷提升，建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障體系并逐步達到城鄉(xiāng)一體化并非遙不可及。因此，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度是今后中國社會保障立法的重點。

（二）社會保障制度的建立和運行要以立法為保障。社會保障制度是一項復雜的社會經(jīng)濟制度，只有通過立法方式進行規(guī)范才能保證其相對穩(wěn)定地發(fā)揮積極作用。法制健全、立法完備是德國社會保障功能充分發(fā)揮的基礎。德國社會保障法律經(jīng)過幾十年的發(fā)展相對完善，每一項制度的實行都有相應的法律保障，通過明確規(guī)定各主體的權利和義務，有效地提高了社會保障制度執(zhí)行的效率。

立法先行是現(xiàn)代社會保障制度作為一種國家制度安排的特征的具體體現(xiàn)，也是世界各發(fā)達國家在發(fā)展社會保障制度中所采取的基本方式。德國在社會保障發(fā)展的過程中，采取了立法先行的方式，而且德國的社會保障制度從提案到頒布往往都要經(jīng)過復雜的社會保障立法程序。立法過程中有各層次的民主參與，“并且各國都設立了社會保障監(jiān)督機構，監(jiān)督的重點是資金運營過程和審核發(fā)放過程”[12]（p.8）。19世紀德國“三部大法安天下”，就是以法律的形式保障其社會保障制度的發(fā)展。

社會保障立法是一項復雜的系統(tǒng)工程，其制定與實施都需與其他社會政策、制度和法律相配套。中國憲法明確規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應的社會保障制度。”應通過立法的形式，建立健全社會保障制度，明確主體的權利和義務，為社會保障發(fā)展提供法律保障。目前，中國已經(jīng)制定了多部社會保障方面的法律法規(guī)，但只有2010年通過的《社會保險法》是由全國人大常委會審議通過的，其他法律法規(guī)主要是條例、辦法，立法層次較低，各個法規(guī)之間缺乏統(tǒng)一性。中國目前現(xiàn)有的社會保障法律調整范圍較窄，還沒有建立起統(tǒng)一的社會保障法律制度，立法滯后且分散。絕大多數(shù)的社會保障工作仍然靠政策來調整和推進，處于一種落后于現(xiàn)實需要的狀態(tài)。此外，《社會保險法》的規(guī)定比較籠統(tǒng)，具體的實施辦法少。這就需要配套法律規(guī)章，使該法更具可操作性。因此，中國應借鑒德國經(jīng)驗，認識到社會保障法律制度是市場經(jīng)濟法律體系中不可缺少的一部分，加快社會保障立法進度，盡快出臺《社會救助法》等社會保障基本法律，通過強制性立法建立起覆蓋城鄉(xiāng)的社會保障法律制度。特別是農(nóng)村社會保障制度面臨著完善立法的艱巨任務。僅以行政命令進行約束，權威性、強制性都很弱，一些濫用、挪用社保資金的現(xiàn)象時而發(fā)生，反映了社會保障資金監(jiān)管相關法律的缺失。中國應通過立法，適時發(fā)揮社會保障的積極作用。在社會保障立法過程中，應根據(jù)社會現(xiàn)實情況對社會保障立法適時進行調整、完善。

（三）樹立社會保障權的理念。先進的立法要以先進的立法理念為基礎。從國際法的角度來說，社會保障權屬于積極人權。所謂積極人權，就是需要國家采取手段積極干預，保障此項權利的實現(xiàn)，即要求國家積極主動地采取有效措施保證公民社會保障權利的實現(xiàn)。從經(jīng)濟學的視角看，社會保障是一種需要國家通過財政手段進行社會財富再分配的經(jīng)濟制度，政府承擔責任是社會保障法律制度順利運行的前提。中國在封建社會時期就有社會保障思想，但其根源于仁政觀和道義觀，把提供社會保障看成是對人民的施舍，這種思想影響至今。因此，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障立法的過程中，需要樹立社會保障權的思想，賦予居民平等的社會保障權。對公民而言，社會保障權是作為國家成員所天然享有的不可剝奪的權利；對于政府而言，實行社會保障制度是其不可推卸的責任。中國應借鑒德國社會保障法律制度中對國家責任的界定，積極地轉變身份，明確政府的社會保障責任。endprint

（四）社會保障法律制度應與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應。德國高水平的社會保障對經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生了不良影響，德國政府不得不對其進行改革。2005年以后，“德國政府開始大幅改革勞工市場，企業(yè)和工會協(xié)商設置工資上漲限度。另外，德國就業(yè)者的退休年齡也被提高，從65歲提高到67歲。德國政府還削減了部分社會福利保障。經(jīng)過種種改革，德國勞動力成本得到控制，其出口行業(yè)競爭力明顯。2010年6月份，德國出口同比增長28.5%”[1]。因此，中國在建立社會保障制度的過程中要注意避免西方國家出現(xiàn)的“福利病”，社會保障法律制度的建設不能過急、過快，而應從低水平、較少項目、較低規(guī)模起步逐步提高。

德國俾斯麥政府在社會保障立法時提出的一些原則被很多國家立法時加以吸收、借鑒，并根據(jù)本國國情進行了相應的調整。因此，從本國實際出發(fā)，將普遍性與特殊性結合起來，因地制宜，是我國立法應始終堅持的。其中，很重要的一點就是要考慮我國的經(jīng)濟狀況?！吧鐣Ｕ吓c經(jīng)濟發(fā)展之間，應該是一種相互影響和相互制約的關系。水平‘適度的社會保障體系是解決市場本身無法解決的收入分配和保障需求等問題的有效機制?；谏鐣纳鐣Ｕ鲜潜Ｕ虾吞岣呓?jīng)濟效率的必要條件?！盵13]由于歷史遺留問題和資金投入等的不足，中國現(xiàn)階段社會保障制度的基本功能還未能得到充分的發(fā)揮，這不利于經(jīng)濟效率的快速提升，已經(jīng)成為社會經(jīng)濟發(fā)展的障礙因素。因此，中國社會保障水平有待于與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應逐步加以提高。

（五）強化農(nóng)村社會保障法律制度建設中的政府責任。按照馬克斯·韋伯的解釋，“社會保障必須處理個人、社會團體及政治團體的關系，這是一種相互支持的關系，換句話說，是指任何一個個體在特定的情況下可以從社會中得到的社會保障的數(shù)量與質量。因此，當我們界定國家或政治團體的職能時，社會保障是核心要素之一”[3]（p.31）。由此可見，社會保障是政府的重要職責之一。社會保障的國家責任包括立法責任、財政責任、實施責任和管理監(jiān)督責任等，這是德國社會保障法律制度的基本原則。然而，中國在建國后相當長的一段時間內(nèi)是二元經(jīng)濟，依靠農(nóng)村幾十年的犧牲實現(xiàn)了工業(yè)的快速發(fā)展。農(nóng)業(yè)的發(fā)展對于我國來說至關重要。而農(nóng)村社會保障的現(xiàn)狀是社會保障覆蓋面窄、法律保障、資金不足，同時，由于缺乏法律保障，管理水平低下，社會保障資金被挪用、擠占的情況時有發(fā)生。相關研究表明，目前是中國可以利用的最后一段農(nóng)村人口供養(yǎng)結構正向變動階段，德國在相類似的階段利用供養(yǎng)比的變動間接地促進了經(jīng)濟發(fā)展?；谥袊鐣Ｕ系亩卣鳎袊鼞撏晟妻r(nóng)村社會保障法律制度，明確政府在社會保障中的作用和責任，運用財政稅收杠桿的作用，促進農(nóng)村社會保障的發(fā)展；同時，中央政府應注重社會保障立法與監(jiān)督，協(xié)調好地區(qū)差異。

誠然，中國作為世界第一人口大國，在建立社會保障法律制度的過程中不應忽視自身特殊的歷史背景和國情，城鄉(xiāng)二元的社會保障立法現(xiàn)狀在一定時期內(nèi)仍將存在。在建設統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障法律制度的過程中，應認識到城鄉(xiāng)之間在具體的法律制度和標準等方面還會有區(qū)別，地區(qū)之間也不可能完全統(tǒng)一，應逐步消除城鄉(xiāng)間差距，最終實現(xiàn)統(tǒng)一。

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