麻寶斌　杜平

摘要：近年來(lái)中國(guó)大規(guī)模出現(xiàn)“飛地經(jīng)濟(jì)”，這種合作對(duì)于實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、促進(jìn)區(qū)域之間的均衡發(fā)展具有重要作用。盡管目前“飛地經(jīng)濟(jì)”已經(jīng)逐漸成為中國(guó)地方政府積極倡導(dǎo)的一種經(jīng)濟(jì)合作形式，但其發(fā)展還不是十分成熟，仍面臨總體規(guī)劃缺失、利益劃分機(jī)制不足等多治理困境，這些問(wèn)題影響了全方位的深度合作。有效克服“飛地經(jīng)濟(jì)”合作困境必須完善相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)一步理順“經(jīng)濟(jì)飛地”的管理體制，建立健全市場(chǎng)化的開(kāi)發(fā)運(yùn)作方式，確定穩(wěn)定的利益分配機(jī)制，提升地方政府治理能力。

關(guān)鍵詞：區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作；“飛地經(jīng)濟(jì)”；“經(jīng)濟(jì)飛地”；治理

中圖分類(lèi)號(hào)：F207文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1008-7168（2014）02-0071-09

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的不斷深入，地方政府之間的經(jīng)濟(jì)合作形式日益呈現(xiàn)多元化的趨勢(shì)。近幾年，以經(jīng)濟(jì)事務(wù)管轄權(quán)讓渡和合作收益分享為突出特征的“飛地經(jīng)濟(jì)”逐漸成為許多地方政府青睞的一種新型經(jīng)濟(jì)合作形式，“飛地經(jīng)濟(jì)”的快速發(fā)展推動(dòng)了相關(guān)理論研究的繁榮。綜合來(lái)看，已有對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”的研究主要集中在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，以增長(zhǎng)極理論、不平衡發(fā)展理論以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)梯度轉(zhuǎn)移理論等為指導(dǎo)，對(duì)其出現(xiàn)及合作成功所需條件進(jìn)行解讀[1]。由于中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程始終伴隨著地方保護(hù)主義的阻礙，因而任何區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的研究都不能忽視對(duì)于地方政府這一重要影響因素的關(guān)注，對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”的研究同樣如此。我們可以看到，因“飛地經(jīng)濟(jì)”而出現(xiàn)的“經(jīng)濟(jì)飛地”“給地方政府的治理轉(zhuǎn)型帶來(lái)了新的課題”[2]，“經(jīng)濟(jì)飛地”管理機(jī)構(gòu)的權(quán)能定位、合作收益劃分等問(wèn)題都對(duì)地方政府提出了新的挑戰(zhàn)。這就意味著，對(duì)于“飛地經(jīng)濟(jì)”來(lái)說(shuō)，合作雙方發(fā)展水平的落差或互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)只是合作能否成功的必要而非充分條件，解決好雙方利益劃分問(wèn)題則是促進(jìn)合作順利進(jìn)行的關(guān)鍵?；谶@種認(rèn)識(shí)，本文擬從公共管理學(xué)視角，借助區(qū)域治理的相關(guān)理論，深入分析中國(guó)“飛地經(jīng)濟(jì)”合作中存在的困境，并嘗試提出有針對(duì)性的對(duì)策建議。

一、“飛地經(jīng)濟(jì)”及其興起

（一）“飛地經(jīng)濟(jì)”的概念

“飛地”最初是作為一個(gè)地理概念出現(xiàn)的，指屬于一個(gè)國(guó)家管轄但又不與本土毗連的土地，就像“從其本國(guó)‘飛出去的一塊土地”[3]（p.227），例如美國(guó)的阿拉斯加州。之后，“飛地”在行政區(qū)劃上得到了應(yīng)用，指地方行政區(qū)域中與“其他部分并不連成一片”[3]（p.227）的那一部分，例如位于黑龍江省的北京雙河農(nóng)場(chǎng)。從“飛地”的概念可以看出，無(wú)論是在地理上還是在行政區(qū)劃上，它都與管轄權(quán)緊密聯(lián)系在一起。

本文所說(shuō)的“飛地經(jīng)濟(jì)”是從經(jīng)濟(jì)與行政區(qū)劃結(jié)合的意義上說(shuō)的，指兩個(gè)沒(méi)有行政隸屬關(guān)系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在落差或具有互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)的地方政府，打破行政區(qū)劃以及屬地化管理原則的限制，通過(guò)跨行政區(qū)域經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理開(kāi)發(fā)以及收益分享進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)合作方式。具體來(lái)看，就是甲乙兩個(gè)地方政府打破行政區(qū)劃和屬地化管理原則的限制，把甲的項(xiàng)目放到行政上隸屬于乙的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，由乙向甲讓渡產(chǎn)業(yè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管轄權(quán)，雙方通過(guò)平等協(xié)商的方式確定權(quán)責(zé)劃分、收益分配等一系列機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合作，其中甲所擁有經(jīng)濟(jì)事務(wù)管轄權(quán)的產(chǎn)業(yè)園區(qū)就如同其飛到乙行政區(qū)劃中的“經(jīng)濟(jì)飛地”。因此，甲、乙也往往被形象地稱(chēng)為“飛出地”和“飛入地”（參見(jiàn)圖1）。圖1“飛地經(jīng)濟(jì)”合作示意圖（二）“飛地經(jīng)濟(jì)”興起的背景

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的日益完善，市場(chǎng)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的基礎(chǔ)性作用越來(lái)越突出。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的特性必然要求資本以及生產(chǎn)要素能夠在不同行政區(qū)域之間自由流動(dòng)，從而跨越行政區(qū)劃實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作。相應(yīng)地，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展不斷對(duì)行政體制改革提出新的要求。三十多年來(lái)，中國(guó)已經(jīng)先后進(jìn)行了七次政府機(jī)構(gòu)改革。這些改革的重要結(jié)果之一就是地方政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面有了很大的自主權(quán)。同時(shí)，受分稅制以及“晉升錦標(biāo)賽”[4]等因素影響，地方政府具有較強(qiáng)的參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)機(jī)，使得“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”現(xiàn)象越來(lái)越突出，在很大程度上導(dǎo)致了市場(chǎng)的分割，制約了區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的深入，這反映出中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的過(guò)程始終伴隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)與行政區(qū)劃之間的張力。在這個(gè)意義上，深入推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的過(guò)程也是探索有效化解區(qū)域經(jīng)濟(jì)與行政區(qū)劃之間張力的新機(jī)制的過(guò)程。

由于行政區(qū)劃所具有的穩(wěn)定性特征，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作不可能較為頻繁地調(diào)整行政區(qū)劃。相比而言，更為可行的方法是在盡可能不調(diào)整行政區(qū)劃的前提下，建立起有效的地方政府間合作機(jī)制。近年來(lái)，一些區(qū)位臨近的地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制上進(jìn)行了積極的探索，形成了一些具有代表性的模式（參見(jiàn)圖2）：通過(guò)跨區(qū)域的聯(lián)圖2區(qū)域一體化、城市群以及同城化等模式的共同特征席會(huì)議或合作協(xié)議來(lái)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，例如“長(zhǎng)三角”和“珠三角”一體化；通過(guò)城市群模式促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，例如京津冀城市群、山東半島城市群；按照“規(guī)劃統(tǒng)一、財(cái)政統(tǒng)一、市場(chǎng)統(tǒng)一”[5]的原則實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，例如烏昌一體化；通過(guò)同城化模式促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，例如廣（州）佛（山）同城化、沈（陽(yáng)）撫（順）同城化。

以上幾種區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作模式盡管在一定程度上緩和了區(qū)域經(jīng)濟(jì)與行政區(qū)劃之間的張力，但也存在一些無(wú)法克服的局限：一是此類(lèi)合作主要發(fā)生在地域相近的地方政府之間，尚未出現(xiàn)適合沿海地區(qū)與中西部地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)合作的機(jī)制，因而不能有效回應(yīng)促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求；二是這些合作機(jī)制只是籠統(tǒng)地強(qiáng)調(diào)各參與主體能從合作中受益，但沒(méi)有細(xì)化收益如何劃分的問(wèn)題，這就有可能影響參與主體的積極性；三是這些合作在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的情況下，沒(méi)有解決如何充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)在項(xiàng)目與管理等方面的優(yōu)勢(shì)以及帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題；四是由于行政區(qū)經(jīng)濟(jì)等因素的影響，在地方政府合作的過(guò)程中，如果“不通過(guò)行政管轄權(quán)的讓渡，地方政府之間難以實(shí)現(xiàn)合作”[6]。由此來(lái)看，已有的合作機(jī)制尚未深入突破行政區(qū)劃和屬地化管理原則的限制，實(shí)現(xiàn)由一方向另一方讓渡經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管轄權(quán)。endprint

為了有效克服已有區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制存在的不足，深入推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，就需要探索新的機(jī)制，以更好地釋放區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的紅利。近年來(lái)，“飛地經(jīng)濟(jì)”開(kāi)始逐步成為中國(guó)地方政府突破行政區(qū)劃限制、推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的一種新嘗試。與以往的合作方式比，這種方式是以突破行政區(qū)劃限制，由一方向另一方讓渡“經(jīng)濟(jì)飛地”的經(jīng)濟(jì)事務(wù)管轄權(quán)、雙方分享合作收益為核心特征的，是一種相對(duì)更為深入的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作形式（參見(jiàn)圖3）。尤其是從2008年金融危機(jī)以來(lái)，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的持續(xù)變化使得沿海發(fā)達(dá)地區(qū)由于產(chǎn)業(yè)升級(jí)、勞動(dòng)力短缺以及土地緊張等壓力，開(kāi)始更多地向中西部地區(qū)尋求合作機(jī)會(huì)。同時(shí)，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，中西部地區(qū)也具有強(qiáng)烈的與沿海發(fā)達(dá)地區(qū)“牽手”的意愿。在這種背景下，2010年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見(jiàn)》。以此為依據(jù)，許多地方政府都出臺(tái)了類(lèi)似的規(guī)定、設(shè)立了產(chǎn)業(yè)園區(qū)，積極承接沿海發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移出來(lái)的產(chǎn)業(yè)。由于上述因素的共同作用，使得“飛地經(jīng)濟(jì)”合作方式大規(guī)模出現(xiàn)。圖3“飛地經(jīng)濟(jì)”合作模式的一般特征二、“飛地經(jīng)濟(jì)”的主要類(lèi)型及實(shí)施效果

（一）“飛地經(jīng)濟(jì)”的主要類(lèi)型

實(shí)質(zhì)上，“飛地經(jīng)濟(jì)”屬于地方政府之間的經(jīng)濟(jì)合作。因此，對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”的類(lèi)型進(jìn)行探討需要深入了解影響地方政府合作的關(guān)鍵因素。從目的上看，地方政府之間的經(jīng)濟(jì)合作“是主體間通過(guò)建立相互作用關(guān)系實(shí)現(xiàn)合作收益的過(guò)程”[7]。為此，可以把推動(dòng)力量及收益劃分作為分析地方政府合作的關(guān)鍵維度。從推動(dòng)力量上看，地方政府合作主要包括地方政府的自發(fā)力量和上級(jí)政府的引導(dǎo)兩類(lèi)[7]。從收益分配上看，地方政府合作主要包括一方獨(dú)享收益和雙方共享收益兩類(lèi)。根據(jù)地方政府合作的推動(dòng)力量以及利益分享機(jī)制兩個(gè)維度形成的不同組合，“飛地經(jīng)濟(jì)”合作可以劃分為四種類(lèi)型（參見(jiàn)表1）。表1“飛地經(jīng)濟(jì)”的主要類(lèi)型

推動(dòng)力量收益劃分一方獨(dú)享雙方共享上級(jí)政府上級(jí)政府推動(dòng)

一方獨(dú)享合作收益上級(jí)政府推動(dòng)

雙方共享合作收益地方政府同級(jí)地方政府推動(dòng)一方獨(dú)享合作收益同級(jí)地方政府推動(dòng)雙方共享合作收益

第一種類(lèi)型主要是上級(jí)政府推動(dòng)的由其中一方獨(dú)享收益的合作形式。這種形式的合作主要體現(xiàn)為，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)較高的一方按照上級(jí)政府的統(tǒng)一要求和部署幫助另一方發(fā)展經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而推動(dòng)區(qū)域的協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展，其典型代表是江蘇省蘇南與蘇北共建的產(chǎn)業(yè)園區(qū)。在推動(dòng)力量上，這些合作主要是江蘇省出于促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展的考慮而提出的；在收益分享上，江蘇省明確要求十年不分紅，主要受益留給所在地和園區(qū)。但從2009年以來(lái)，相關(guān)政策有了松動(dòng)，增加了利益共享?xiàng)l款，并且規(guī)定對(duì)于重大產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，可由雙方商定利益分成辦法[8]。同樣，為了實(shí)現(xiàn)區(qū)域的均衡發(fā)展，廣東省也出臺(tái)了類(lèi)似的規(guī)定，鼓勵(lì)和支持經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

第二種類(lèi)型是上級(jí)政府推動(dòng)的具有明確的收益分配機(jī)制的合作形式。在推動(dòng)力量上，這種形式的合作是由上級(jí)政府推動(dòng)的，同時(shí)為了增強(qiáng)合作雙方參與的積極性，上級(jí)政府還確定了雙方的合作收益分享機(jī)制。例如，2013年甘肅省政府通過(guò)的《市州引入蘭州新區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目管理辦法》。從推進(jìn)力量上看，該辦法是由甘肅省政府主導(dǎo)的，旨在加強(qiáng)區(qū)域合作、整合省市兩級(jí)招商資源，以蘭州新區(qū)工業(yè)園為“經(jīng)濟(jì)飛地”進(jìn)行的合作。從收益劃分上看，該辦法確定了合作參與主體在稅收以及GDP等方面的分配機(jī)制，即雙方按照7∶3的比例進(jìn)行分成[9]。此外，2012年黑龍江省牡丹江市出臺(tái)了《牡丹江市飛地經(jīng)濟(jì)管理辦法》，積極鼓勵(lì)轄區(qū)內(nèi)各縣（市）、區(qū)打破行政區(qū)劃限制，發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，同時(shí)該辦法也規(guī)定了合作雙方之間的利益劃分機(jī)制[10]。

第三種類(lèi)型是同級(jí)地方政府推動(dòng)的雙方共同分享合作收益的一種合作形式。這種形式的“飛地經(jīng)濟(jì)”，一般是由于地方政府面臨土地資源等限制時(shí)主動(dòng)尋求的合作，雙方在上級(jí)政府的協(xié)調(diào)下共同商定合作的形式以及收益分成比例。例如，2002年福州市平潭縣由于土地資源的限制而向上級(jí)政府申請(qǐng)?jiān)诮鹕焦I(yè)區(qū)設(shè)立“經(jīng)濟(jì)飛地”，在上級(jí)政府的支持和指導(dǎo)下，雙方明確了合作收益的分配機(jī)制。與之類(lèi)似，2010年廣東省佛山市順德區(qū)與清遠(yuǎn)英德市簽訂合作協(xié)議，設(shè)立了“經(jīng)濟(jì)飛地”——廣東順德清遠(yuǎn)（英德）工業(yè)園，雙方對(duì)于園區(qū)的稅收和GDP實(shí)行五五分成[11]。2011年廣東省批復(fù)了雙方的合作方案，為了更好地促進(jìn)雙方合作，轉(zhuǎn)年又通過(guò)了《廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)管理服務(wù)規(guī)定》。

第四種類(lèi)型是同級(jí)地方政府推動(dòng)的，其中一方獨(dú)享合作收益的合作形式。這種形式的合作主要發(fā)生在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在差異的兩個(gè)地方政府之間，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較落后一方快速發(fā)展而由地方政府推動(dòng)形成的合作。但在實(shí)踐中，該類(lèi)型的合作尚未見(jiàn)到。這或許說(shuō)明，利益乃是促成地方政府合作的核心因素。

從以上“飛地經(jīng)濟(jì)”四種類(lèi)型的分析看，在實(shí)踐中，由上級(jí)政府推動(dòng)、具有明確收益分配機(jī)制的合作，以及由同級(jí)地方政府推動(dòng)、雙方共同分享合作收益的合作是“飛地經(jīng)濟(jì)”最可行的形式。此外，從推動(dòng)力量上看，無(wú)論“飛地經(jīng)濟(jì)”合作最初是由上級(jí)政府還是由本級(jí)地方政府推動(dòng)的，上級(jí)政府最終都會(huì)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作過(guò)程中發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。

（二）“飛地經(jīng)濟(jì)”的實(shí)施效果

實(shí)踐表明，“飛地經(jīng)濟(jì)”在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面具有明顯的作用?！帮w地經(jīng)濟(jì)”不僅能促進(jìn)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，還能為欠發(fā)達(dá)地區(qū)帶來(lái)先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)管理經(jīng)驗(yàn)，提升政府治理能力。此外，相比以往政府與企業(yè)之間進(jìn)行的招商引資模式，“飛地經(jīng)濟(jì)”合作是在地方政府之間進(jìn)行的，政府的引導(dǎo)作用能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)于多個(gè)企業(yè)的“打包”整體轉(zhuǎn)移，這顯然更有利于在“飛入地”有效培育產(chǎn)業(yè)鏈。

從20世紀(jì)70年代開(kāi)始，新加坡就已經(jīng)在周邊國(guó)家和地區(qū)發(fā)展“飛地經(jīng)濟(jì)”，迄今“經(jīng)濟(jì)飛地”的規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)超國(guó)土面積[12]，有力地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在中國(guó)，較早的“飛地經(jīng)濟(jì)”主要是與境外合作形成的，例如中國(guó)和新加坡兩國(guó)政府合作建立的蘇州工業(yè)園。蘇州工業(yè)園區(qū)于1994年2月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立，并于同年5月實(shí)施啟動(dòng)。目前，蘇州工業(yè)園區(qū)“行政區(qū)劃面積288平方公里，其中中新合作區(qū)80平方公里，下轄四個(gè)街道，常住人口約76.2萬(wàn)”，“以占蘇州市3.4%的土地、5.2%的人口創(chuàng)造了15%左右的經(jīng)濟(jì)總量，并連續(xù)多年名列‘中國(guó)城市最具競(jìng)爭(zhēng)力開(kāi)發(fā)區(qū)排序榜首，綜合發(fā)展指數(shù)位居國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)第二，在國(guó)家級(jí)高新區(qū)排名居全省第一位”[13]。endprint

近幾年，廣東省和江蘇省在通過(guò)“飛地經(jīng)濟(jì)”合作促進(jìn)區(qū)域均衡發(fā)展方面取得了顯著成績(jī)。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，粵東西北地區(qū)以及蘇北地區(qū)的發(fā)展速度明顯超過(guò)廣東、江蘇全省的平均速度。到2010年底，廣東省34個(gè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工業(yè)園入園項(xiàng)目數(shù)（含意向）2423個(gè)、投資額5447億元，其中已簽訂正式投資協(xié)議的項(xiàng)目2044個(gè)，協(xié)議投資額達(dá)4684.8億元。2010年廣東省“飛地”工業(yè)園入園企業(yè)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值1953.6億元、稅收108.85億元，生產(chǎn)規(guī)模排在廣東省21個(gè)地市中間偏上的位置。從2006年開(kāi)始，江蘇省蘇北地區(qū)的GDP、投資、財(cái)政收入、進(jìn)出口等主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速均高于蘇南、全省、全國(guó)，其中2010年蘇北實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值8644.3億元，是2005年的2.4倍，占全省比重的21.1%[11]。

三、“飛地經(jīng)濟(jì)”合作中存在的治理困境

盡管中國(guó)的“飛地經(jīng)濟(jì)”有“遍地開(kāi)花”之勢(shì)，但仍處于起步階段。到目前為止，“飛地經(jīng)濟(jì)”合作成功的范例并不是很多，甚至有些合作動(dòng)議僅停滯在醞釀階段。綜合來(lái)看，這主要是由“飛地經(jīng)濟(jì)”合作中形成的“經(jīng)濟(jì)飛地”管理機(jī)構(gòu)權(quán)能定位不清晰、利益劃分機(jī)制不穩(wěn)定、頂層設(shè)計(jì)不完善等治理困境導(dǎo)致的。

（一）“飛地經(jīng)濟(jì)”合作缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)

客觀來(lái)說(shuō)，在當(dāng)前沿海地區(qū)與中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平存在較大差距的情況下，“飛地經(jīng)濟(jì)”在沿海地區(qū)與中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作的過(guò)程中具有廣闊空間。但實(shí)踐中由沿海地區(qū)與中西部地區(qū)合作形成的“經(jīng)濟(jì)飛地”并不多見(jiàn)，即使跨省的合作也不多，成功的案例主要是省級(jí)及其以下行政區(qū)域內(nèi)進(jìn)行的合作，例如廣東、江蘇兩省省內(nèi)的合作。從廣東和江蘇兩省的經(jīng)驗(yàn)看，無(wú)論合作在一開(kāi)始是由上級(jí)政府還是地方政府推動(dòng)的，上級(jí)政府最終都會(huì)在區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作過(guò)程中發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用。這在一定程度上說(shuō)明，在更大范圍內(nèi)促進(jìn)沿海地區(qū)與中西部地區(qū)的“飛地經(jīng)濟(jì)”合作，還需要系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)。盡管《關(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)于中西部地區(qū)設(shè)立產(chǎn)業(yè)園區(qū)承接沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移做出了一些規(guī)定，但總體上這些規(guī)定只是粗線條的，不夠具體，尚未對(duì)區(qū)域合作的組織協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、“經(jīng)濟(jì)飛地”管理機(jī)構(gòu)的權(quán)能定位、合作雙方的權(quán)責(zé)劃分、合作過(guò)程中爭(zhēng)議的解決機(jī)制以及合作雙方的收益劃分等方面做出詳細(xì)規(guī)定。由于缺乏統(tǒng)一的頂層設(shè)計(jì)，地方政府間的經(jīng)濟(jì)合作還相對(duì)無(wú)序，這是目前中國(guó)“飛地經(jīng)濟(jì)”合作中面臨的一個(gè)突出困境。

（二）“經(jīng)濟(jì)飛地”管理機(jī)構(gòu)的權(quán)能定位不清晰

從理論上看，“經(jīng)濟(jì)飛地”經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理與開(kāi)發(fā)是由“飛入地”政府讓渡給“飛出地”政府來(lái)負(fù)責(zé)的，而“經(jīng)濟(jì)飛地”的社會(huì)管理等其他事務(wù)還是要遵循屬地化管理的原則，由“飛入地”政府來(lái)負(fù)責(zé)（參見(jiàn)圖4）。但從目前一些“飛出地”在“經(jīng)濟(jì)飛地”上的實(shí)際管轄權(quán)看，其內(nèi)容相對(duì)比較豐圖4“經(jīng)濟(jì)飛地”的開(kāi)發(fā)管理體制富。例如，蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限主要集中在規(guī)劃建設(shè)、土地管理、經(jīng)濟(jì)管理、環(huán)境保護(hù)、招商、財(cái)政、外事、組織人事等方面[14]；而江蘇江陰——靖江工業(yè)園區(qū)管理機(jī)構(gòu)的權(quán)限主要包括園區(qū)規(guī)劃、組織人事、勞動(dòng)社會(huì)保障、招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等多個(gè)方面[15]。在“飛地經(jīng)濟(jì)”的合作中，“飛入地”之所以將“經(jīng)濟(jì)飛地”部分或全部的經(jīng)濟(jì)事務(wù)管轄與開(kāi)發(fā)權(quán)讓渡給“飛出地”，主要是要通過(guò)“飛出地”的先進(jìn)管理理念和方法，加快本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如果“經(jīng)濟(jì)飛地”管理機(jī)構(gòu)承載了過(guò)多與經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理不相關(guān)的職能，就可能影響從事經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理與開(kāi)發(fā)的時(shí)間和精力，也就會(huì)影響經(jīng)濟(jì)合作的順利實(shí)施。此外，“經(jīng)濟(jì)飛地”管理機(jī)構(gòu)與“飛入地”以及“飛出地”政府之間的關(guān)系也需要更為清晰明確的定位。

（三）主要由地方政府主導(dǎo)，市場(chǎng)化運(yùn)作特征不明顯

“飛地經(jīng)濟(jì)”的合作要按照市場(chǎng)化的原則進(jìn)行?！蛾P(guān)于中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的指導(dǎo)意見(jiàn)》指出：“遵循市場(chǎng)規(guī)律，尊重各類(lèi)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的主體地位，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用；注重規(guī)劃和政策引導(dǎo)，改善投資環(huán)境，完善公共服務(wù)，規(guī)范招商引資行為?！钡谕七M(jìn)方式的選擇上，當(dāng)前“飛地經(jīng)濟(jì)”合作主要是地方政府主導(dǎo)的，企業(yè)的主體作用并沒(méi)有得到充分發(fā)揮。盡管“飛地經(jīng)濟(jì)”“脫胎于‘行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，并突破‘行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的局限”，但“在諸多方面仍擺脫不了原有行政體制的束縛”[16]。從一些成功的“飛地經(jīng)濟(jì)”案例看，其中一個(gè)重要經(jīng)驗(yàn)是建立由“雙方政府聯(lián)席會(huì)議——園區(qū)管委會(huì)——投資開(kāi)發(fā)公司”等組成的開(kāi)發(fā)管理體制，實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作。蘇州宿遷工業(yè)園區(qū)設(shè)立了由聯(lián)合協(xié)調(diào)理事會(huì)、雙邊工作委員會(huì)以及黨工委和管理委員會(huì)等組成的組織機(jī)構(gòu)，受管委會(huì)的委托，具體的開(kāi)發(fā)工作由江蘇省、蘇州市、宿遷市和蘇州工業(yè)園區(qū)按照1∶0.5∶0.5∶4共同出資組建的江蘇省蘇宿工業(yè)園區(qū)開(kāi)發(fā)有限公司負(fù)責(zé)[14]。廣東順德清遠(yuǎn)（英德）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)的開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)則由廣東順德控股集團(tuán)有限公司在英德注冊(cè)成立的廣東宏德投資有限公司負(fù)責(zé)[17]。地方政府的過(guò)多介入會(huì)引發(fā)一系列問(wèn)題：一是在地方政府進(jìn)行合作與協(xié)商的過(guò)程中，往往會(huì)要求相互之間行政級(jí)別的對(duì)等，否則合作很難進(jìn)行；二是這種合作往往會(huì)由于地方政府負(fù)責(zé)人的變化而缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性；三是這種合作往往不能突破省級(jí)行政區(qū)劃，實(shí)現(xiàn)跨省的合作，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和協(xié)調(diào)發(fā)展。研究表明，廣東省實(shí)施的“雙轉(zhuǎn)移”戰(zhàn)略在促進(jìn)省內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移上的效果明顯，但在一定程度上減緩了廣東省向周邊省份的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移[18]。

（四）合作雙方之間缺乏較為穩(wěn)定的利益分配機(jī)制

從動(dòng)因看，目前中國(guó)地方政府之間的合作主要是依靠利益驅(qū)動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加財(cái)政收入是地方政府之間合作的主導(dǎo)動(dòng)因。有學(xué)者針對(duì)138份地方政府間合作協(xié)議的研究發(fā)現(xiàn)，有76份約定了雙方應(yīng)當(dāng)遵守的原則，在這些原則中互惠互利原則居于首位的有53份，互補(bǔ)原則位居第二位的有45份[19]（p.97）?？梢?jiàn)，通過(guò)互補(bǔ)實(shí)現(xiàn)共贏是地方政府合作的主題。在地方政府合作的過(guò)程中，能否對(duì)合作收益進(jìn)行合理劃分就成為合作能否順利開(kāi)展的一個(gè)至關(guān)重要的影響變量。但到目前為止，中國(guó)地方政府合作中的一個(gè)突出問(wèn)題是尚未形成相對(duì)穩(wěn)定的利益分配機(jī)制，在權(quán)責(zé)劃分以及收益分成等問(wèn)題上大多是“一事一議，沒(méi)有固定的分配機(jī)制。所以地方合作也常常因?yàn)樵诤献魇找娣峙鋯?wèn)題上發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)而中斷”[20]。推動(dòng)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加政府財(cái)政收入同樣是“飛地經(jīng)濟(jì)”合作逐漸大規(guī)模興起的主要?jiǎng)右?。利益是“飛地經(jīng)濟(jì)”合作能否取得成功的關(guān)鍵影響因素，既是“飛地經(jīng)濟(jì)”合作的動(dòng)力，又有可能成為合作的阻力。目前中國(guó)“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展中存在一個(gè)重要問(wèn)題是雙方?jīng)]有穩(wěn)定的利益分配機(jī)制，僅有個(gè)別合作項(xiàng)目具有明確的分配方案。這主要是由于稅收與GDP統(tǒng)計(jì)中屬地原則的影響導(dǎo)致的。由于稅收與GDP主要是按照屬地化原則進(jìn)行統(tǒng)計(jì)的，合作是否會(huì)造成當(dāng)?shù)囟愂张cGDP的流失就成為地方政府在合作過(guò)程中優(yōu)先考慮的問(wèn)題。當(dāng)前恰恰由于缺乏利益分配機(jī)制，使得合作雙方無(wú)法有效解決稅收與GDP的分成問(wèn)題，這些問(wèn)題會(huì)導(dǎo)致一些醞釀中的“飛地經(jīng)濟(jì)”合作夭折。endprint

（五）合作雙方的“硬環(huán)境”與“軟環(huán)境”不能有效對(duì)接

“飛地經(jīng)濟(jì)”的成功需要多方面的條件作為基礎(chǔ)，其中合作雙方在自然資源、勞動(dòng)力以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的互補(bǔ)只是合作成功的必要條件。除此之外，合作的順利開(kāi)展還需要雙方相關(guān)“硬環(huán)境”以及“軟環(huán)境”的有力支撐?！坝箔h(huán)境”指“飛入地”已有的與所引入相關(guān)產(chǎn)業(yè)配套的基礎(chǔ)設(shè)施；“軟環(huán)境”指“飛入地”政府以及企業(yè)所具有的與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相聯(lián)系的公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、效率意識(shí)和法治意識(shí)等。在“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展中，由于“飛出地”大多屬于沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平較高，電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施較之中西部地區(qū)更為完善，因而能夠有效為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航。此外，經(jīng)過(guò)多年市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)浪潮的洗禮，“飛出地”政府、企業(yè)的市場(chǎng)意識(shí)以及法治意識(shí)也比中西部地區(qū)強(qiáng)。研究發(fā)現(xiàn)，從政府行政管理、法制環(huán)境、金融服務(wù)、人力資源供應(yīng)、基礎(chǔ)設(shè)施條件、中介組織和技術(shù)服務(wù)、社會(huì)環(huán)境等方面看，中國(guó)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)環(huán)境大致存在東部?jī)?yōu)于中部和東北，中部以及東北優(yōu)于西部的格局[21]（p.51）。這就意味著，無(wú)論“飛地經(jīng)濟(jì)”雙方采取何種合作形式，都無(wú)法回避雙方在“硬件”以及“軟件”之間的碰撞。如果雙方因在“軟件”與“硬件”上存在很大的差距而不能有效形成無(wú)縫對(duì)接，就會(huì)為合作增加無(wú)形的交易成本，甚至還可能導(dǎo)致一些動(dòng)議無(wú)法順利實(shí)施。

四、克服“飛地經(jīng)濟(jì)”合作困境的途徑從作用上看，“飛地經(jīng)濟(jì)”的效應(yīng)是雙面的：一方面，它在一定程度上能夠突破行政區(qū)經(jīng)濟(jì)的影響，帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，給欠發(fā)達(dá)地區(qū)帶來(lái)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)；另一方面，它也可能會(huì)帶來(lái)一些負(fù)面效應(yīng)。在性質(zhì)上，“飛地經(jīng)濟(jì)”是在“區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)并不均衡的情況下，為促進(jìn)資源要素的流動(dòng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展而出現(xiàn)的創(chuàng)新形式”，“將會(huì)被更加科學(xué)、先進(jìn)的生產(chǎn)關(guān)系所取代”[16]，并且一些“飛地經(jīng)濟(jì)”合作方案也規(guī)定了雙方經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的合作后，“飛出地”將“經(jīng)濟(jì)飛地”的管理整體移交給“飛入地”。立足當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，“飛地經(jīng)濟(jì)”是一種值得提倡的合作模式，在此過(guò)程中越來(lái)越多的“經(jīng)濟(jì)飛地”開(kāi)始設(shè)立，由此所引發(fā)的合作問(wèn)題也越來(lái)越突出，其關(guān)鍵是通過(guò)制度的創(chuàng)新來(lái)有效克服合作的困境。

（一）完善“飛地經(jīng)濟(jì)”合作的頂層設(shè)計(jì)

從以上分析可以看出，目前“飛地經(jīng)濟(jì)”合作中的一個(gè)突出問(wèn)題是缺乏系統(tǒng)化的頂層設(shè)計(jì)，從而導(dǎo)致其發(fā)展處于相對(duì)無(wú)序狀態(tài)。因此，促使“飛地經(jīng)濟(jì)”走出現(xiàn)有困境的一個(gè)重要工作，就是國(guó)家出臺(tái)一系列的方針和政策，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，做好統(tǒng)籌規(guī)劃。從內(nèi)容上看，“飛地經(jīng)濟(jì)”合作的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)主要包括合作雙方政府之間的權(quán)責(zé)劃分、“經(jīng)濟(jì)飛地”的管理體制、合作雙方的利益劃分機(jī)制、雙方合作過(guò)程中產(chǎn)生糾紛的解決機(jī)制以及上級(jí)政府在合作過(guò)程中的協(xié)調(diào)作用等多個(gè)方面。同時(shí)，“飛地經(jīng)濟(jì)”合作頂層設(shè)計(jì)的完善要注意積極地吸收廣東、江蘇等省份“飛地經(jīng)濟(jì)”合作的成功經(jīng)驗(yàn)。概言之，就是通過(guò)上述工作，最終形成對(duì)于“飛地經(jīng)濟(jì)”合作的指導(dǎo)性文件，為統(tǒng)籌“飛地經(jīng)濟(jì)”的合作提供較為詳細(xì)的指導(dǎo)和參考。

（二）進(jìn)一步理順“經(jīng)濟(jì)飛地”的管理體制

“經(jīng)濟(jì)飛地”既是“飛地經(jīng)濟(jì)”合作形成的結(jié)果，同時(shí)也是“飛地經(jīng)濟(jì)”的支撐。由于“經(jīng)濟(jì)飛地”經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管轄權(quán)是“飛入地”讓渡給“飛出地”，由“飛出地”負(fù)責(zé)管理和開(kāi)發(fā)，這就導(dǎo)致“經(jīng)濟(jì)飛地”管理體制的復(fù)雜。例如，江蘇江陰——靖江工業(yè)園區(qū)管委會(huì)接受靖江的委托行使管轄權(quán)，但其主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)以及人員編制等要由江陰市機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)辦公室負(fù)責(zé)解釋和調(diào)整[15]。在“經(jīng)濟(jì)飛地”的管理體制中，由于“飛出地”政府的職能部門(mén)“嵌入”到了“飛入地”政府的行政管理體制中，這就需要理順“經(jīng)濟(jì)飛地”的管理體制，處理好雙方政府之間、園區(qū)管委會(huì)與“飛入地”政府和相關(guān)職能部門(mén)之間、“飛出地”政府及職能部門(mén)與園區(qū)管委會(huì)之間、園區(qū)管委會(huì)與投資開(kāi)發(fā)公司之間的關(guān)系。具體來(lái)看，進(jìn)一步理順“經(jīng)濟(jì)飛地”的管理體制需要確立雙方政府之間的定期聯(lián)系機(jī)制、規(guī)定雙方政府之間的權(quán)責(zé)、清晰定位“經(jīng)濟(jì)飛地”管理機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)事務(wù)管理權(quán)能、明確雙方共同的上級(jí)政府的協(xié)調(diào)職能等。

（三）建立健全市場(chǎng)化的開(kāi)發(fā)運(yùn)作方式

“飛地經(jīng)濟(jì)”的成功需要相關(guān)主體各司其職、互相配合，最終形成一個(gè)權(quán)責(zé)對(duì)等的網(wǎng)絡(luò)化合作體系。具體來(lái)看，在“飛地經(jīng)濟(jì)”的合作過(guò)程中，政府的職責(zé)主要是“搭臺(tái)”，即提供財(cái)政、制度以及政策上的支持，積極完善相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施；而企業(yè)的職責(zé)主要是“唱戲”，即負(fù)責(zé)合作的具體實(shí)施。從一些成功的范例來(lái)看，其中的一個(gè)重要原因就是妥善地處理了雙方政府以及其他主體之間的關(guān)系，建立起了由“雙方政府聯(lián)席會(huì)議-園區(qū)管委會(huì)-園區(qū)投資開(kāi)發(fā)公司”組成的多層次管理體制，由管委會(huì)負(fù)責(zé)管理、投資開(kāi)發(fā)公司負(fù)責(zé)具體的開(kāi)發(fā)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)化的運(yùn)作方式。但是，在區(qū)域合作的過(guò)程中，地方政府往往會(huì)過(guò)分干預(yù)合作，從而能“形成新的‘政企不分態(tài)勢(shì)，致使合作‘主角大中小企業(yè)和其他非政府組織不能完全參與進(jìn)來(lái)”[22]（p.51）。針對(duì)目前中國(guó)“飛地經(jīng)濟(jì)”合作中主體多元化特征不明顯、地方政府“大包大攬”、行業(yè)協(xié)會(huì)以及企業(yè)等主體的作用發(fā)揮不夠充分的問(wèn)題，地方政府要按照“市場(chǎng)主導(dǎo)、政府推進(jìn)”[23]的原則，進(jìn)一步加大職能轉(zhuǎn)變力度，積極實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)，通過(guò)創(chuàng)造良好的外部條件來(lái)更好地發(fā)揮企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)以及社會(huì)組織等主體的作用。

（四）確定穩(wěn)定的利益分配機(jī)制

“飛地經(jīng)濟(jì)”涉及多個(gè)主體之間的合作，因而必須建立健全包括權(quán)責(zé)劃分、合作收益分配、平等協(xié)商以及爭(zhēng)議解決等內(nèi)容在內(nèi)的治理機(jī)制，進(jìn)而將各個(gè)主體有效連接成為一個(gè)有機(jī)的整體，其中最關(guān)鍵的是建立較穩(wěn)定的利益劃分機(jī)制。從目前一些地區(qū)“飛地經(jīng)濟(jì)”成功的經(jīng)驗(yàn)看，具有明確的利益分配機(jī)制是其中存在的共性因素。雖然“飛地經(jīng)濟(jì)”能夠克服“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”中存在的一些問(wèn)題，但還沒(méi)有完全擺脫相關(guān)因素的影響。這表明，有效促進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展，必須合理制定對(duì)合作收益進(jìn)行有效分配的機(jī)制?？傮w看，已有較為成功的合作主要是按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則，在多個(gè)主體之間對(duì)于合作的收益進(jìn)行劃分。建立健全穩(wěn)定的利益劃分機(jī)制，需要從以下三方面入手：一是要求合作雙方根據(jù)貢獻(xiàn)大小的原則，事先制定好合作收益的分配方案；二是對(duì)GDP和稅收統(tǒng)計(jì)中的屬地原則進(jìn)行改革，使GDP和稅收的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)能夠在合作雙方之間進(jìn)行分解；三是建立爭(zhēng)議和糾紛的裁決機(jī)制，由合作雙方共同的上級(jí)政府來(lái)負(fù)責(zé)對(duì)于合作過(guò)程中的糾紛和爭(zhēng)議進(jìn)行裁決。endprint

（五）提升地方政府治理能力，創(chuàng)造良好的“軟環(huán)境”和“硬環(huán)境”

如果說(shuō)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平上的差距或優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)是“飛地經(jīng)濟(jì)”合作成功的必要條件，那么雙方“軟環(huán)境”和“硬環(huán)境”之間的匹配則是“飛地經(jīng)濟(jì)”合作成功的催化劑。為了更好地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)合作，雙方政府必須立足自身實(shí)際，不斷提升自身的治理能力。從“飛出地”一方看，政府要充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，做好“傳幫帶”等工作；從“飛入地”一方看，政府要不斷提升治理能力，積極創(chuàng)造良好的“軟環(huán)境”和“硬環(huán)境”，全面實(shí)現(xiàn)與“飛出地”的無(wú)縫對(duì)接。具體來(lái)看，“飛入地”政府要做好兩方面關(guān)鍵工作：一是不斷提升與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、符合“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展要求的合作意識(shí)、服務(wù)意識(shí)、法治意識(shí)以及效率意識(shí)；二是要進(jìn)一步加大財(cái)政投入力度，加快交通、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的步伐。

五、結(jié)語(yǔ)

在市場(chǎng)化、全球化等浪潮的沖擊下，隨著市場(chǎng)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用越來(lái)越突出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化趨勢(shì)的日益明顯，區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作成為一種必然的趨勢(shì)。近年來(lái)中國(guó)大規(guī)模出現(xiàn)的“飛地經(jīng)濟(jì)”是區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的一種新型模式，具有其他幾種區(qū)域合作機(jī)制所不具備的優(yōu)勢(shì)，能夠進(jìn)一步突破行政區(qū)劃對(duì)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的限制，促進(jìn)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。本文從公共管理學(xué)的視角，以區(qū)域治理理論為指導(dǎo)，從頂層設(shè)計(jì)、管理體制、利益分配機(jī)制等方面對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”合作中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，并且提出了一些推進(jìn)“飛地經(jīng)濟(jì)”快速發(fā)展的政策建議。由于“飛地經(jīng)濟(jì)”是一個(gè)新生事物，涵蓋多個(gè)方面的內(nèi)容，其合作形式還處于不斷完善中。因而本文對(duì)“飛地經(jīng)濟(jì)”的探討還是初步的，還需要后期開(kāi)展大量系統(tǒng)的實(shí)證研究工作。

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