郭琦

摘 要：“村宅社區(qū)化治理”是近年來(lái)對(duì)處于城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域的城中村（宅）進(jìn)行綜合治理的有益嘗試。對(duì)于寶山區(qū)“星星村”這樣的典型區(qū)域?yàn)槭裁匆獙?shí)施“村宅社區(qū)化治理”政策？其中，有關(guān)政策問(wèn)題是如何產(chǎn)生的？問(wèn)題怎樣引起政策制定者的關(guān)注？如何啟動(dòng)政策議程設(shè)立的程序等方面的思考，金登的多源流模型提供了重要的理論分析支撐。

關(guān)鍵詞：村宅社區(qū)化治理；政策議程設(shè)立；多源流模型

一、多源流模型的理論闡釋

多源流模型是由美國(guó)密歇根大學(xué)教授約翰·金登在其代表作《議程、備選方案與公共政策》一書(shū)中提出的。其核心是將對(duì)公共政策的分析主要集中在問(wèn)題界定、議程提出以及方案選擇這三個(gè)階段上。他認(rèn)為在政策制定中存在三個(gè)主要的過(guò)程源流：即問(wèn)題源流、政策源流和政治源流。一個(gè)問(wèn)題要成為公共問(wèn)題，最后提上政策議程，一些偶然性的事件和因素發(fā)揮著重要的作用，這也是問(wèn)題、政策和政治三大源流共同作用的結(jié)果。而且，這三條源流的發(fā)展和運(yùn)作都是相互獨(dú)立的，并具有自身的動(dòng)力機(jī)制與特點(diǎn)，當(dāng)這些源流在關(guān)鍵的匯合處結(jié)合起來(lái)時(shí)就常常會(huì)發(fā)生重大的議程變化，一個(gè)問(wèn)題進(jìn)入決策議程的可能性就會(huì)明顯增強(qiáng)。這個(gè)匯合處被稱之為“政策之窗”。

二、村宅社區(qū)化治理的問(wèn)題導(dǎo)入

（一） 大環(huán)境的影響。隨著近年來(lái)城市化的快速推進(jìn)，加上便利交通條件，寶山城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域吸引了大量來(lái)滬人員進(jìn)入，以“星星村”為例，主要帶來(lái)了四大問(wèn)題，一是來(lái)滬人員的無(wú)序流動(dòng)，人員基礎(chǔ)信息登記比較難；二是治安管理的壓力比較大，刑事和治安案件較多；三是村容村貌環(huán)境受到影響，臟、亂、差點(diǎn)比較多；四是場(chǎng)所整治、無(wú)證無(wú)照地下加工場(chǎng)點(diǎn)管理的難度比較大。這是來(lái)滬人員多的共性的突出問(wèn)題，治理起來(lái)反復(fù)性很大，效果不明顯或不理想。

（二） 治理前的星星村實(shí)況。（1）治安管理情況復(fù)雜。自

2008年以來(lái)，星星村出現(xiàn)了大量違章搭建和違規(guī)出租的現(xiàn)象，并且衍生出諸多小菜場(chǎng)、小浴室，甚至還有黑診所、黑網(wǎng)吧和黑游戲機(jī)房等非法場(chǎng)所。此外，高危人群大量聚集，管理難度極大。在全市抓獲的違法犯罪人員中，暫住星星村的就達(dá)101人。這些高危群體聚焦在村宅內(nèi)，長(zhǎng)期從事扒竊拎包、盜竊“三車”、吸食毒品等違法犯罪活動(dòng)。而這部分人群滯留時(shí)間及居住地點(diǎn)具有不確定性，給實(shí)有人口管理和高危人群管控帶來(lái)較大難度，群眾安全感受到嚴(yán)重影響。（2）環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題突出。星星村屬典型的人口倒掛區(qū)域，峰值時(shí)達(dá)到6：1，大量的外來(lái)人員涌入，超出了星星村的實(shí)際環(huán)境承載能力。一是，村民肆意違章搭建，使得村宅內(nèi)建筑、道路、設(shè)施等破壞嚴(yán)重；二是租住在星星村的來(lái)滬人員大多屬于低教育程度、低勞動(dòng)技能人員，從事的也大多是低技術(shù)含量的工作，甚至有些人員直接從事黑作坊、黑工廠經(jīng)營(yíng)，環(huán)境衛(wèi)生意識(shí)差，生活和生產(chǎn)污水直接向自然河道甚至道路上排放，臟、亂、差是這一階段的典型特征。三是從根本上說(shuō)還是因?yàn)槌墙冀Y(jié)合部區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施不完善和政府公共服務(wù)能力不足問(wèn)題，導(dǎo)致了星星村環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題十分突出。（3）基層組織難有作為。星星村長(zhǎng)期處于無(wú)序開(kāi)放狀態(tài)，村民隨意出租房屋，大量來(lái)滬人員頻繁流動(dòng)，沒(méi)有有制約措施，村委會(huì)受職能限制，缺乏抓手來(lái)加強(qiáng)社會(huì)管理，靠傳統(tǒng)“敲門登記”的方法不足以控制掌握實(shí)際人員情況，“兩個(gè)實(shí)有”管理工作難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（三）問(wèn)題的導(dǎo)入。星星村的情況引起了包括政府、基層自治組織、村民以及來(lái)滬人員的多方關(guān)注。主要表現(xiàn)在：一是政府對(duì)于星星村的治安、管理和環(huán)境衛(wèi)生問(wèn)題十分重視，多次表示要努力解決星星村存在的實(shí)際問(wèn)題；二是基層自治組織（主要是村民委員會(huì)）也在努力尋求自身在社區(qū)管理中的作用體現(xiàn)；三是本地村民在追求經(jīng)濟(jì)利益的同時(shí)，也對(duì)混亂、無(wú)序的村宅狀況產(chǎn)生了不滿，有著強(qiáng)烈的改變?cè)竿凰氖嵌鄶?shù)來(lái)滬人員也期盼能有一個(gè)和諧、穩(wěn)定、安全的生活環(huán)境，然而種種愿望卻缺乏了合適的訴求表達(dá)渠道。鑒于此類情況，迫切需要采取有效的治理手段和政策措施來(lái)加強(qiáng)對(duì)星星村的管理。

三、多源流視角下的村宅社區(qū)化治理政策議程設(shè)立

在城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，制訂村宅社區(qū)化治理政策涉及到眾多的政策活動(dòng)者，他們共同構(gòu)成了治理政策的主體，簡(jiǎn)稱政策共同體。而政策的制定通常都是系統(tǒng)內(nèi)外部一系列因素共同作用的結(jié)果，在這一過(guò)程中，政策共同體之間的互動(dòng)和運(yùn)作機(jī)制，促成了問(wèn)題源流、政策源流和政治源流的匯集、融合，引發(fā)了政策之窗的開(kāi)啟，從而進(jìn)入了政策議程設(shè)立的程序。

（一） 問(wèn)題源流的分析。從引起社會(huì)關(guān)注的現(xiàn)象到社會(huì)公共問(wèn)題，再到進(jìn)入政策議程的公共政策問(wèn)題，這是一個(gè)多種因素疊加的過(guò)程。星星村之所以實(shí)行村宅社區(qū)化治理政策，其根源在于治理前該村宅所屬區(qū)域在社會(huì)管理中暴露出來(lái)的種種問(wèn)題，而這些問(wèn)題逐漸發(fā)酵，從而構(gòu)成了該政策形成過(guò)程中的問(wèn)題源流。主要經(jīng)歷了三個(gè)階段：

第一階段：符號(hào)的出現(xiàn)。這里主要指一些社會(huì)現(xiàn)象的出現(xiàn)。自2008年開(kāi)始，星星村人口最密集的幾個(gè)村宅開(kāi)始出現(xiàn)大量違章搭建和違規(guī)出租的現(xiàn)象，一些來(lái)滬人員以此為點(diǎn)開(kāi)設(shè)了大量無(wú)證無(wú)照商店、發(fā)廊、浴室以及黑診所、黑網(wǎng)吧和黑游戲機(jī)房等非法場(chǎng)所。隨后，高危人群開(kāi)始集中，黃、賭、毒等違法行為屢見(jiàn)不鮮。居民生活環(huán)境越來(lái)越糟，衛(wèi)生條件日趨惡劣。實(shí)有人口管理難有作為，基層自治組織形同虛設(shè)。第二階段：指標(biāo)的變化。來(lái)滬人員與本地人口倒掛明顯，比例最高時(shí)來(lái)滬人員3226人，而本地戶籍人口只有525人，達(dá)到6：1；而通過(guò)暫住登記倒查，50%以上來(lái)滬人員未做暫停登記；“110”警情逐年上升。自

2008年以來(lái)，星星村共接處110報(bào)警2393起，其中報(bào)警類案件

1233起，主要為偷盜類、黃賭毒類、尋釁滋事打架斗毆類以及交通管理類和糾紛類警情，群眾反饋其安全感受到了嚴(yán)重影響。 第三階段：重要事件的影響。2011年，寶山公安分局開(kāi)展“寶劍六號(hào)”行動(dòng)，共出動(dòng)警力247人，社保隊(duì)員及社區(qū)綜合協(xié)管員等

120人，清查各類場(chǎng)所41家，出租房屋545間，清查來(lái)滬人員endprint

1615人。行動(dòng)共破獲刑事案件12起、治安案件9起，抓獲違法犯罪嫌疑人23人，審查可疑人員86人。行動(dòng)的結(jié)果一方面顯示了突擊執(zhí)法行動(dòng)的成效，但另一方面，也反映了星星村治安環(huán)境的惡劣和問(wèn)題的復(fù)雜性。

因此，種種問(wèn)題的出現(xiàn)，已不僅僅是一種簡(jiǎn)單的社會(huì)現(xiàn)象，而是已經(jīng)發(fā)展到了影響了群眾工作、生活和居住的各個(gè)方面。群眾的需求被放大。顯現(xiàn)出來(lái)的這些問(wèn)題，迫切需要政府和有關(guān)方面制訂和出臺(tái)相應(yīng)政策，來(lái)應(yīng)對(duì)和解決治理中出現(xiàn)的失靈現(xiàn)象。

（二） 政策源流的分析。政策備選方案的設(shè)計(jì)和選擇是政策制定過(guò)程的最重要環(huán)節(jié)，它直接關(guān)系到政策制定后的執(zhí)行及效果。在星星村“村宅社區(qū)化治理”政策議程設(shè)立的過(guò)程中，多方面的因素相互運(yùn)作，彼此觸動(dòng)、碰撞、妥協(xié)直至互相影響，最終達(dá)成相對(duì)的平衡和融合。

主要的政策源流因素包括：一是政策制訂者的主張。從地方上來(lái)講，政策制訂者主要是指黨委和政府。以星星村為例，地方黨委和政府的主張是按照中央精神“重視黨委領(lǐng)導(dǎo)作用，強(qiáng)化政府社會(huì)管理職能”，具體來(lái)說(shuō)就是以基層黨的建設(shè)帶動(dòng)社區(qū)建設(shè)，把制度建設(shè)與信息化、智能化科技手段結(jié)合起來(lái)。究其實(shí)質(zhì)就是因地制宜的加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理體制。二是基層自治組織的主張。在星星村，像村民委員會(huì)這類基層自治組織由于長(zhǎng)時(shí)期的不作為或難作為，使得基層自治管理的聲音相當(dāng)薄弱。而事實(shí)上，基層自治組織并不滿足于當(dāng)前的“失聲”狀態(tài)，而期待建立一整套自治管理機(jī)制。三是公眾的參與。公眾是政策執(zhí)行的直接受眾，他們對(duì)于政策問(wèn)題的感觸最深、最直接也最現(xiàn)實(shí)。在星星村，公眾的類型有兩類。一類是本地戶籍人口；一類是來(lái)滬人員。就本地戶籍人口而言，他們對(duì)政策方案的提出往往是階段性的和極端性的。例如，在利益面前，本地村民往往不配合政策方案的提出，認(rèn)為方案提出后會(huì)影響到他們的收入；在困境面前，本地村民又開(kāi)始怨聲載道，認(rèn)為困境的出現(xiàn)都是來(lái)滬人員造成的，甚至有些人極端地叫嚷要把外地人趕出去。而就來(lái)滬人員而言，他們也有著不少的苦衷。他們認(rèn)為并不是所有的來(lái)滬人員都是困擾和問(wèn)題產(chǎn)生的要素，事實(shí)上大多數(shù)人還是遵守一定的規(guī)則和秩序的。在困境面前，自身的生產(chǎn)、生活和工作同樣也得不到有益的保障，再加上本地村民的誤解和埋怨，使得這些來(lái)滬人員也希望有一個(gè)正常的意見(jiàn)表達(dá)和溝通渠道。

不同的政策源流因素交織在一些，也并不是一上來(lái)就能找到最佳融合路徑的。因此，政策源流因素需要在各自觀點(diǎn)、思想和方案間進(jìn)行碰撞、影響、軟化和游說(shuō)。例如，從政策制訂者角度來(lái)看政策方案一定是以最低的成本投入來(lái)取得最大的政策效果。然而，這種方案也必然是以犧牲或影響某一對(duì)象的利益來(lái)取得的。因此，從這個(gè)意義上說(shuō)政策方案的提出就需要與利益相對(duì)方取得妥協(xié)，或者通過(guò)游說(shuō)軟化利益相對(duì)方的利益訴求，以取得雙方都能接受的認(rèn)同，從而形成具有技術(shù)可行性和價(jià)值可接受性的政策。

（三） 政治源流的分析。在星星村“村宅社區(qū)化治理”政策議程的設(shè)立過(guò)程中，“公眾的情緒”起到了重要的推動(dòng)作用。例如，當(dāng)星星村的村民面對(duì)著治安形勢(shì)的復(fù)雜、環(huán)境衛(wèi)生的惡化，自己的生活環(huán)境和質(zhì)量得不到保障的時(shí)候，他們的情緒會(huì)產(chǎn)生極大的刺激和波動(dòng)。于是，除了傳統(tǒng)的情況反映渠道（如信訪）以外，村民還通過(guò)信息化傳送渠道（如微博、微信等）來(lái)擴(kuò)大情緒的影響面。而這種公眾情緒的變化，自然會(huì)引起政策制訂者的重視。因此，為了疏導(dǎo)公眾的情緒，同時(shí)也為了擴(kuò)展政策的觸角，相關(guān)的政策方案就會(huì)被提上議事程序。

此外，政府的變化，執(zhí)政黨的意識(shí)形態(tài)，甚至是政府關(guān)鍵人員的調(diào)整變動(dòng)都有可能引起政治源流的動(dòng)蕩。例如，中央提出“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理”、“提高社會(huì)管理科學(xué)化水平”等精神，必然會(huì)加速類似的政策問(wèn)題進(jìn)入政策制訂者的視野范圍。因此，當(dāng)某個(gè)合適的時(shí)機(jī)來(lái)臨時(shí)，政策之窗便開(kāi)啟了。

（四）政策議程的設(shè)立。第一，從星星村的實(shí)踐來(lái)看，政策之窗的開(kāi)啟有多個(gè)明顯的特征。例如，中央、市、區(qū)三級(jí)政府對(duì)“社會(huì)管理”領(lǐng)域的重視和關(guān)注；媒體的宣傳；群體的需求等方面，都使得政策之窗開(kāi)啟有了可能。另外，2011年的“寶劍六號(hào)”執(zhí)法行動(dòng)，再一次捅破了政策之窗的“玻璃”，使政府、社會(huì)、公眾都把目光集中到了星星村。因此，星星村的治理刻不容緩。第二，“村宅社區(qū)化治理”政策的提出也不是偶然。從多源流模型的分析可以看出，星星村的治理問(wèn)題主要表現(xiàn)為治安、環(huán)境衛(wèi)生、人口管理、基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)等方面。其中人口管理和治安問(wèn)題更是重中之重。因此，將星星村人口最集中的四個(gè)村（宅）組合起來(lái)，進(jìn)行“封閉”式、社區(qū)化的治理，通過(guò)信息化和智能化的“硬”手段，能夠最有效地解決人口管理與治安管理的困境。此外，星星村還可以充分強(qiáng)調(diào)“軟”手段②，從社區(qū)治理的人員配備、服務(wù)功能、運(yùn)作機(jī)制等方面加以鞏固，最大化地發(fā)揮“村宅社區(qū)化治理”效用。至此，將“村宅社區(qū)化治理”政策引入政策議程設(shè)立的程序便水到渠成了。

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