劉邦凡　秦智穎

摘要：我國地方公共財(cái)政在預(yù)算編制、執(zhí)行及監(jiān)督過程中主要存在以下問題：公共財(cái)政預(yù)算年度缺乏連續(xù)性、預(yù)算編制時(shí)間不足、執(zhí)行不到位、監(jiān)督機(jī)制不夠完善及預(yù)算的公開透明程度不夠等。針對(duì)這些問題，需要引入財(cái)政編制的中長期計(jì)劃、延長預(yù)算編制的時(shí)間、加強(qiáng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督并完善監(jiān)督機(jī)制、增加財(cái)政預(yù)算的透明度等。

關(guān)鍵詞：地方；公共財(cái)政預(yù)算；公共財(cái)政；預(yù)算

一、地方公共財(cái)政預(yù)算的含義及其重要性

2012年國家財(cái)政部出臺(tái)的《2012年政府收支分類科目》規(guī)定將“財(cái)政一般預(yù)算”的提法調(diào)整為“公共財(cái)政預(yù)算”。公共財(cái)政預(yù)算是政府活動(dòng)計(jì)劃的一個(gè)反映，是政府針對(duì)未來一定時(shí)期內(nèi)的基本財(cái)政收支狀況做出安排的預(yù)測和計(jì)劃，是按照一定的標(biāo)準(zhǔn)將財(cái)政收入和財(cái)政支出有條理地、分門別類地列入特定的收支分類表格中，以清楚反映在未來一段時(shí)間內(nèi)政府財(cái)政收支的狀況。地方公共財(cái)政預(yù)算是指經(jīng)法定程序?qū)彶楹团鷾?zhǔn)的、反映各級(jí)地方政府財(cái)政收支活動(dòng)計(jì)劃的總稱。它是我國中央公共財(cái)政預(yù)算體系中的有機(jī)組成部分，是組織、管理中央財(cái)政預(yù)算的基本環(huán)節(jié)，由省、地、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政預(yù)算組成。我國中央公共財(cái)政預(yù)算的收入絕大部分來自地方公共財(cái)政預(yù)算，中央公共財(cái)政預(yù)算支出中，也有相當(dāng)一部分是通過地方公共總預(yù)算來實(shí)現(xiàn)的。

地方公共財(cái)政是國家公共財(cái)政的基礎(chǔ)，擔(dān)負(fù)著既為中央財(cái)政籌集資金又為地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展籌集資金的雙重任務(wù)。因此，良好的地方公共財(cái)政預(yù)算不僅能夠保證國家公共財(cái)政預(yù)算的順利進(jìn)行，還能夠?yàn)榈胤叫姓芾淼耐晟啤⒔?jīng)濟(jì)建設(shè)的實(shí)施、文化教育的發(fā)展、衛(wèi)生事業(yè)的壯大及撫恤優(yōu)待等支出做出貢獻(xiàn)，特別是對(duì)支援當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)地發(fā)展有著重大意義。

二、地方公共財(cái)政預(yù)算的現(xiàn)狀

近幾年，我國地方各級(jí)政府公共財(cái)政預(yù)算水平較以前有了很大的改善和提高，但在實(shí)際的具體操作中仍然存在著一些問題。了解并找出這些不足之處，有利于增強(qiáng)地方公共財(cái)政預(yù)算的管理水平，且對(duì)預(yù)算管理具有一定的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

（一）預(yù)算編制方面

1.公共財(cái)政預(yù)算年度之間缺乏連續(xù)性。一些地方政府在預(yù)算過程中實(shí)行的是年度預(yù)算，而沒有中長期預(yù)算，致使年度之間的財(cái)政預(yù)算缺乏聯(lián)系性。例如，河北省現(xiàn)在實(shí)行的財(cái)政預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)是以28個(gè)月為一周期，這種做法使得政府在公共財(cái)政前期編制和后期審計(jì)方面的時(shí)間相對(duì)充裕，能夠做到準(zhǔn)確、精細(xì)。然而，目前僅編制的是年度預(yù)算，并沒有財(cái)政的中長期預(yù)算，年度間的財(cái)政預(yù)算缺乏相應(yīng)的關(guān)聯(lián)性，這就造成了財(cái)政預(yù)算與實(shí)際的經(jīng)濟(jì)周期關(guān)聯(lián)度不緊密，這種做法不利于公共財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)反周期的調(diào)節(jié)，同時(shí)也會(huì)影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢的預(yù)測，不利于地方政府改善和加強(qiáng)宏觀調(diào)控。

2.公共財(cái)政預(yù)算編制的時(shí)間不夠充足。眾所周知，我國政府層級(jí)較多，擁有從中央到省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的五級(jí)政府，每一級(jí)政府都有獨(dú)自的財(cái)政預(yù)算權(quán)。按照這一原則，我國的預(yù)算體系就變得較為龐大了，因而編制我國公共財(cái)政預(yù)算也應(yīng)該是一項(xiàng)比較費(fèi)時(shí)、費(fèi)工的工程。根據(jù)目前的情況來看，大多數(shù)地方政府的公共財(cái)政都是從每年的第三季度開始籌備下一年度的財(cái)政預(yù)算編制，而從開始到下年預(yù)算的確定及預(yù)算批復(fù)，這期間大概需要四、五個(gè)月的時(shí)間，這樣長的時(shí)間容易使許多預(yù)算編制的基礎(chǔ)性工作雜而亂，難以按要求完成工作，而把工作做到規(guī)范、精細(xì)似乎就更難了。同時(shí)，這種情況還容易使預(yù)算的編制在實(shí)際執(zhí)行時(shí)產(chǎn)生較大偏離，大大削弱了預(yù)算的嚴(yán)肅性。

（二）預(yù)算執(zhí)行方面

在地方公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行方面，主要存在著預(yù)算執(zhí)行不到位和執(zhí)行不及時(shí)的問題。由于在財(cái)政預(yù)算編制中存在時(shí)差問題，預(yù)算可能達(dá)不到要求的精準(zhǔn)度，導(dǎo)致項(xiàng)目的前期論證中容易出現(xiàn)漏洞，這些問題就可能使得項(xiàng)目完成起來比較困難，不能按預(yù)期的時(shí)間完成或達(dá)不到預(yù)期的滿意度。所以，在預(yù)算執(zhí)行的過程中，雖然有時(shí)候?qū)?xiàng)目預(yù)算的追加或調(diào)整在程序上都做到了相對(duì)規(guī)范，但是在執(zhí)行過程中還是存在不少問題。例如，追加程序的調(diào)整量偏大、一些項(xiàng)目缺乏前期的精細(xì)論證而執(zhí)行不下去、預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度落后及到年底時(shí)資金結(jié)算的總數(shù)量要遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于預(yù)算數(shù)量等問題。這些問題不僅在一定程度上增加了預(yù)算的成本，還使得預(yù)算的執(zhí)行過程變得繁瑣，給財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督帶來許多不便。

（三）預(yù)算監(jiān)督方面

1.公共財(cái)政預(yù)算的外部監(jiān)督存在不深入的問題。這里的外部監(jiān)督主要是指人大對(duì)公共財(cái)政的監(jiān)督。為了解決財(cái)政預(yù)算工作的繁瑣問題，現(xiàn)在地方政府的公共財(cái)政在具體項(xiàng)目和部門上都做了細(xì)化。然而在面對(duì)外部監(jiān)督時(shí)，公共財(cái)政預(yù)算不會(huì)提供這些經(jīng)過預(yù)算的項(xiàng)目的具體資料或背景，只是把每個(gè)項(xiàng)目的所用資金數(shù)量以表格的形式呈現(xiàn)出來。這樣人大代表就只能從表上簡單地了解預(yù)算資金的去處，對(duì)于資金到底怎么用并不清楚，資金用的到底有沒有價(jià)值也無從知曉，更無法得知為什么要做這個(gè)項(xiàng)目，該項(xiàng)目是否切實(shí)可行，以及該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)后能帶來什么好處。因此，人大代表們很難根據(jù)問題提出寶貴意見和建議。

2.公共財(cái)政預(yù)算的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制有待進(jìn)一步完善。其實(shí)在一些地方，為了實(shí)現(xiàn)更好的監(jiān)督，公共財(cái)政實(shí)行了預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督相分離的公共財(cái)政預(yù)算管理機(jī)制，但是這種分離并不完善，它只是財(cái)政部門內(nèi)部實(shí)施的分離，不能夠避免內(nèi)部監(jiān)督的漏洞，即財(cái)政部門內(nèi)部之間相互監(jiān)督。這種監(jiān)督易出現(xiàn)講情面的現(xiàn)象，監(jiān)督力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

3.公共財(cái)政預(yù)算的透明度不夠。盡管我們一直在宣傳建設(shè)“透明政府”，但在實(shí)際中我國大部分地區(qū)政府目前財(cái)政公開程度仍然有限，號(hào)召公眾監(jiān)督的力度也不夠。大部分地區(qū)政府公共財(cái)政的使用只是公示結(jié)果，忽視了財(cái)政預(yù)算、執(zhí)行等中間細(xì)節(jié)的透明，編制完畢的財(cái)政預(yù)算只下發(fā)給有關(guān)部門，對(duì)公共保持不公開的態(tài)度，這種做法與其所倡導(dǎo)的公開透明相違背，可能會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政預(yù)算信息的披露不全面、不及時(shí)，不利于社會(huì)公眾對(duì)財(cái)政使用情況的監(jiān)督，也不利于“陽光政府”的建立。

三、完善地方政府財(cái)政預(yù)算的對(duì)策和建議

（一）預(yù)算編制方面

1.制訂公共財(cái)政的中長期預(yù)算計(jì)劃，增強(qiáng)預(yù)算的連續(xù)性。在進(jìn)行地方公共財(cái)政預(yù)算編制時(shí)，可以適當(dāng)采取中長期預(yù)算計(jì)劃，編制連續(xù)的預(yù)算體系。從我國現(xiàn)行的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行及體制來看，我們適合采取中長期預(yù)算計(jì)劃，即在做公共財(cái)政預(yù)算時(shí)，可以考慮未來幾年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃并把財(cái)政預(yù)算安排到未來具體的項(xiàng)目上。這樣考驗(yàn)財(cái)政預(yù)算的預(yù)測性和前瞻性，使財(cái)政預(yù)算的預(yù)測性和經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間更具關(guān)聯(lián)性。這種中長期的公共財(cái)政預(yù)算計(jì)劃可以明確年度間的財(cái)政收支情況，據(jù)此可以明確并建立一個(gè)相應(yīng)的財(cái)政預(yù)算框架，使各個(gè)部門對(duì)未來要進(jìn)行的公共財(cái)政的收支情況清楚明了。同時(shí)，還可以明確一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，不僅能夠在一定程度上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而且還能對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行檢測，及時(shí)發(fā)現(xiàn)不足。

2.適當(dāng)延長公共財(cái)政預(yù)算編制的時(shí)間。在做預(yù)算時(shí)，可以適當(dāng)?shù)匮娱L公共財(cái)政預(yù)算編制的時(shí)間。我們可以提前對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行編制，如提前半年或一年，這樣可以給正式編制和審批騰出更多的時(shí)間；還可以直接從整體上提前編制財(cái)政預(yù)算編，如有專家學(xué)者提出，可以在每年人民代表大會(huì)后開始組織編制。除此之外，還應(yīng)該適當(dāng)延長公共財(cái)政預(yù)算的審批時(shí)間，這樣做能夠確保人大在審批時(shí)做到精細(xì)、準(zhǔn)確，以保證預(yù)算審批結(jié)果的可靠性和嚴(yán)謹(jǐn)性。所以，為了確保人大及其他監(jiān)督部門有足夠的審批時(shí)間，地方各級(jí)政府應(yīng)提前向本級(jí)人大常委會(huì)有關(guān)部門匯報(bào)預(yù)算編制的情況，之后提交比較詳細(xì)的財(cái)政預(yù)算草案，同時(shí)在提交的草案中還要附上財(cái)政支出情況的基本資料，這樣能夠使人大有充足的時(shí)間對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行審查和質(zhì)詢。

（二）預(yù)算執(zhí)行方面

在地方公共財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行方面，預(yù)算執(zhí)行部門要和編制部門、監(jiān)督部門及時(shí)溝通、協(xié)調(diào)。在預(yù)算執(zhí)行中要嚴(yán)格，經(jīng)過確定和批復(fù)的預(yù)算一般來說是不能夠隨意變動(dòng)或零星追加的，對(duì)于那些確實(shí)需要調(diào)整和追加的項(xiàng)目要控制在政府財(cái)力允許的范圍內(nèi)。而只有那些不得不變動(dòng)的情況出現(xiàn)時(shí)，如由國家實(shí)施的重大政策措施調(diào)整、事業(yè)計(jì)劃較大變動(dòng)等，財(cái)政預(yù)算才可做出適當(dāng)調(diào)整。在預(yù)算調(diào)整和追加過程中要注重強(qiáng)調(diào)科學(xué)性、規(guī)范性和制度性，要始終堅(jiān)持法制觀念，摒棄人治，杜絕一些違反制度、違反規(guī)定的個(gè)人行為和不良社會(huì)風(fēng)氣。對(duì)項(xiàng)目前期可行性的論證要充分了解并按一定的程序及時(shí)落實(shí)。對(duì)于在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題，應(yīng)及時(shí)向相關(guān)部門反映，使問題能夠快速得到解決。同時(shí)，還應(yīng)該對(duì)預(yù)算的執(zhí)行加強(qiáng)監(jiān)督，使預(yù)算的執(zhí)行準(zhǔn)確到位，及時(shí)落實(shí)。

（三）預(yù)算監(jiān)督方面

1.加強(qiáng)公共財(cái)政預(yù)算的外部監(jiān)督。這里主要強(qiáng)調(diào)提高人大對(duì)財(cái)政預(yù)算報(bào)告的審查及監(jiān)督。財(cái)政部門在提交給人大財(cái)政預(yù)算草案時(shí)，需要對(duì)相應(yīng)的預(yù)算項(xiàng)目的具體預(yù)算事項(xiàng)進(jìn)行詳細(xì)設(shè)置，最好做到對(duì)不同的分類科目實(shí)行不同的預(yù)算體系，做到清晰明確。例如，為何實(shí)施這個(gè)項(xiàng)目，這個(gè)項(xiàng)目實(shí)施要花費(fèi)的錢是多少，這些錢怎樣分批運(yùn)用到實(shí)際的項(xiàng)目操作中等，這些都需要政府提供詳細(xì)的預(yù)算信息的資料，最好使人大代表能夠從這些資料中獲得明確的信息，做到真正提高人大預(yù)算審查的監(jiān)督實(shí)效。此外，還要提升人大代表的素質(zhì)，提高人大代表審查預(yù)算的專業(yè)性與權(quán)威；還可以建立預(yù)算審議專家咨詢機(jī)構(gòu)，使人大的監(jiān)督更具權(quán)威。

2.完善公共財(cái)政的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。把財(cái)政預(yù)算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力分別賦予不同的部門，這樣在出現(xiàn)問題時(shí)可以避免財(cái)政部門內(nèi)部出現(xiàn)講人情的問題。同時(shí)，各部門之間相互監(jiān)督能夠產(chǎn)生制約機(jī)制，避免財(cái)政部門內(nèi)部一家人相互監(jiān)督、注重以協(xié)調(diào)的方式解決問題的情況，大大增加了監(jiān)督力度。

3.提高公共財(cái)政預(yù)算的公開透明度。增強(qiáng)公共財(cái)政預(yù)算的透明度，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算相關(guān)信息的披露，對(duì)財(cái)政預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行公開、公示，主動(dòng)地接受社會(huì)大眾的監(jiān)督。 公共財(cái)政預(yù)算在前期編制時(shí)，應(yīng)該注重社會(huì)大眾的廣泛參與，這樣能夠使公眾獲得參與感并有利于集思廣益，能夠?yàn)檎?cái)政預(yù)算提供新的思路、新的意見，而且有利于完善公共財(cái)政預(yù)算體系，還能夠使政府預(yù)算更加科學(xué)和縝密，也使財(cái)政預(yù)算的結(jié)果獲得更多公眾的認(rèn)可和支持。

地方公共財(cái)政預(yù)算是地方政府和社會(huì)公眾共同關(guān)注的重要的資源配置機(jī)制，也是多方面利益關(guān)系的調(diào)整機(jī)制，所以在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中應(yīng)給予高度重視，發(fā)現(xiàn)并逐步采取有效措施解決地方公共財(cái)政預(yù)算過程中出現(xiàn)的各種各樣的問題，這不僅有利于完善我國政府公共財(cái)政預(yù)算體系，而且還能夠發(fā)揮財(cái)政預(yù)算在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展中的作用。

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*本文系國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“京津冀區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略與推進(jìn)河北沿海地區(qū)發(fā)展對(duì)策研究”（編號(hào)：12BJY005）的研究成果。

（作者單位：燕山大學(xué)公共管理學(xué)院）