陳鵬 李紅巖

[摘 要] 我國(guó)行政事業(yè)單位占有大量的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，相對(duì)于經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)而言，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的管理更加復(fù)雜，評(píng)價(jià)更加困難，相關(guān)理論的研究也相對(duì)滯后。隨著政府改革的不斷深入，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理方面的研究正逐漸成為新時(shí)期的重大課題，其中尤以建立一套科學(xué)的績(jī)效指標(biāo)體系最具實(shí)踐性和開(kāi)拓性。本文對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)績(jī)效指標(biāo)的設(shè)定、分類(lèi)和應(yīng)用進(jìn)行了深入探討，構(gòu)想了行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的三維績(jī)效指標(biāo)體系。旨在通過(guò)建立全面客觀的非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，強(qiáng)化行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的科學(xué)管理，促進(jìn)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理效率和效益的進(jìn)一步提高。

[關(guān)鍵詞] 行政事業(yè)單位；國(guó)有資產(chǎn)；績(jī)效指標(biāo)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 08. 012

[中圖分類(lèi)號(hào)] F123.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2014）08- 0024- 02

行政事業(yè)單位在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中扮演著極其重要的角色，是政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的主要載體。其國(guó)有資產(chǎn)管理水平的高低對(duì)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和人民生活水平的穩(wěn)步提高具有重要影響。

1 行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的概述

1.1 行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的概念

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)是指在法律上確立為國(guó)家所有，由行政事業(yè)單位占有及使用的，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱(chēng)。包括財(cái)政預(yù)算撥款形成的資產(chǎn)、國(guó)家劃撥給行政事業(yè)單位的資產(chǎn)、行政事業(yè)單位按照國(guó)家政策規(guī)定運(yùn)用國(guó)有資產(chǎn)組織收入形成的資產(chǎn)，以及接受捐贈(zèng)和其他由法律確認(rèn)為國(guó)家所有的資產(chǎn)。[1]

1.2 行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的特征

行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)使用的目的是為了保證行政事業(yè)單位有效地行使職能和完成任務(wù)，而非盈利。其主要特征可以概括為：①不直接從事生產(chǎn)領(lǐng)域或流通領(lǐng)域的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。②其使用是資產(chǎn)的純消耗過(guò)程，不直接帶來(lái)貨幣化的收益。③主要是由國(guó)家財(cái)政撥款形成的，由占有單位或公眾無(wú)償使用。④數(shù)量和規(guī)模應(yīng)適度，以能為社會(huì)公眾提供適時(shí)、恰當(dāng)?shù)墓伯a(chǎn)品和公共服務(wù)為限。[2]

2 行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理理論研究的現(xiàn)狀

在近幾年政府職能轉(zhuǎn)變和事業(yè)單位改革的大背景下，我國(guó)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的管理問(wèn)題成為各級(jí)政府和理論界關(guān)注的重點(diǎn)。當(dāng)前針對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理的理論研究有很多，或側(cè)重于國(guó)內(nèi)地方實(shí)踐，如：“統(tǒng)一政策分級(jí)監(jiān)管”的福建模式，“產(chǎn)權(quán)集中統(tǒng)一管理”的南寧模式，“分級(jí)授權(quán)管理”的深圳模式，“委托授權(quán)管理”的上海模式等等，或借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，分級(jí)所有的管理體制、嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)控制、專(zhuān)設(shè)的管理機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)化的運(yùn)作方式等都是討論的重點(diǎn)。

然而，眾多的理論探索多集中在資產(chǎn)管理體制和管理模式上，宏觀性過(guò)強(qiáng)，對(duì)具體實(shí)務(wù)部門(mén)現(xiàn)實(shí)操作的指導(dǎo)作用十分有限。越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)為對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理實(shí)施全面的績(jī)效考核，發(fā)揮其評(píng)價(jià)和導(dǎo)向作用將會(huì)是一條切實(shí)有效的路徑。

針對(duì)績(jī)效考核方向的研究目前尚處于分散和探索狀態(tài)，不過(guò)還是有許多學(xué)者取得了一定的成果：如陳當(dāng)陽(yáng) 等提出了使用BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)對(duì)資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估；[3]王湘 等構(gòu)建了多指標(biāo)多因素的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；[4]李道國(guó) 等將雷達(dá)圖分析法應(yīng)用到資產(chǎn)管理中；[5]霍江林 等從經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、社會(huì)3個(gè)方面建立了資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)模型；[6]趙振智 等設(shè)計(jì)了基于平衡計(jì)分卡的資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)方法[7]等等。

3 行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)三維績(jī)效指標(biāo)體系的構(gòu)想

我國(guó)政府規(guī)模的逐漸擴(kuò)大使行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)成倍增長(zhǎng)，非經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)管理的復(fù)雜性也越來(lái)越強(qiáng)。在這種情況下，要建立一套科學(xué)、合理、客觀、公正的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)績(jī)效指標(biāo)體系，就必須解決評(píng)價(jià)的內(nèi)容既要考慮行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的共性，又要兼顧行業(yè)特點(diǎn)和具體行政事業(yè)單位個(gè)性的問(wèn)題。基于這種思想，并參考了績(jī)效考核研究方向部分學(xué)者的研究成果，設(shè)立三維績(jī)效評(píng)價(jià)體系如下。

3.1 評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)定原則

適應(yīng)性原則。績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)符合行政事業(yè)單位的預(yù)算和國(guó)有資產(chǎn)的性質(zhì)、特征、關(guān)系和使用過(guò)程，做到量體裁衣。

前瞻性原則。應(yīng)對(duì)資產(chǎn)管理工作未來(lái)應(yīng)考慮的內(nèi)容以及預(yù)期效果作出合理的預(yù)測(cè)，并在績(jī)效指標(biāo)中予以體現(xiàn)，從而加強(qiáng)績(jī)效指標(biāo)對(duì)資產(chǎn)管理實(shí)踐工作的指導(dǎo)作用。

可操作性原則。構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系過(guò)程中要充分考慮其實(shí)施時(shí)的可行性。在滿(mǎn)足績(jī)效評(píng)價(jià)目的需要的前提下，評(píng)價(jià)指標(biāo)概念要清晰，表達(dá)方式要簡(jiǎn)單易懂，數(shù)據(jù)采集和因素收集要易行，績(jī)效評(píng)價(jià)的方式和方法便于實(shí)際操作。

可比性原則。兼顧績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)普遍的統(tǒng)計(jì)意義，使績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果能實(shí)現(xiàn)不同維度的比較分析。

3.2 評(píng)價(jià)指標(biāo)的分類(lèi)

績(jī)效指標(biāo)采集設(shè)立完畢后，為了滿(mǎn)足不同維度的管理要求，需要對(duì)被采集的績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行系統(tǒng)歸類(lèi)，分屬性、分項(xiàng)目、分應(yīng)用層級(jí)地建立績(jī)效指標(biāo)系統(tǒng)目錄。

在屬性劃分上，可以借鑒英國(guó)在20世紀(jì)80年代發(fā)展出的“3E”標(biāo)準(zhǔn)體系，即經(jīng)濟(jì)（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness），并將其運(yùn)用到資產(chǎn)管理績(jī)效指標(biāo)整理中。同時(shí)，考慮到政府、行業(yè)和組織內(nèi)部都需要對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的管理情況進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，所以還需要將績(jī)效考核指標(biāo)按應(yīng)用層級(jí)劃分為：綜合指標(biāo)、行業(yè)指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)?；谝陨暇C合考慮，設(shè)計(jì)出參考績(jī)效指標(biāo)列表，見(jiàn)表1。

3.3 三維績(jī)效指標(biāo)體系的建立

三維績(jī)效指標(biāo)體系的關(guān)鍵特點(diǎn)就是劃分了績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的應(yīng)用層次，即由誰(shuí)來(lái)使用它。共涉及3種角色：宏觀管理者、行業(yè)管理者和組織管理者?？?jī)效指標(biāo)相應(yīng)被劃分為綜合指標(biāo)、行業(yè)指標(biāo)和個(gè)體指標(biāo)3個(gè)應(yīng)用層次。綜合指標(biāo)體系是跨行業(yè)的，跨地域的，覆蓋面最寬，綜合了所有行政事業(yè)單位的國(guó)有資產(chǎn)管理的共性特點(diǎn)。行業(yè)指標(biāo)針對(duì)特定的專(zhuān)業(yè)的服務(wù)領(lǐng)域，如教育文化系統(tǒng)、醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、交通運(yùn)輸系統(tǒng)、農(nóng)業(yè)服務(wù)系統(tǒng)等等，根據(jù)每個(gè)行業(yè)獨(dú)有的特點(diǎn)，形成特有的考核指標(biāo)。個(gè)體指標(biāo)則是就某個(gè)具體行政事業(yè)單位而言的，每個(gè)組織內(nèi)部都有自己管理要求，作為前兩個(gè)指標(biāo)體系的個(gè)性補(bǔ)充，個(gè)體指標(biāo)的設(shè)立可以做到真正的量體裁衣。

績(jī)效指標(biāo)依據(jù)其應(yīng)用層次，形成按地區(qū)縱向收集綜合指標(biāo)的宏觀資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系、按行業(yè)橫向收集行業(yè)指標(biāo)的行業(yè)資產(chǎn)管理績(jī)效評(píng)價(jià)體系和組織內(nèi)部深度個(gè)性化管理的績(jī)效評(píng)價(jià)體系，即所謂的三維績(jī)效考核指標(biāo)體系（見(jiàn)圖1）。各系統(tǒng)可以被相應(yīng)的信息使用者分別使用，從而得到各自需要的信息。同時(shí)，三者又相輔相成，按照科學(xué)的方法有機(jī)結(jié)合在一起，實(shí)現(xiàn)利用一套數(shù)據(jù)對(duì)行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理多層次、多角度的綜合績(jī)效評(píng)價(jià)。

4 結(jié) 論

綜上所述，要建立起行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)全方位、多層次的有效監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮各個(gè)監(jiān)督機(jī)制的作用，一套科學(xué)、合理、客觀、公正的行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是必不可少的。如果能同時(shí)加強(qiáng)相關(guān)人員的工作責(zé)任心教育，再加之越來(lái)越嚴(yán)格、越來(lái)越規(guī)范化的政府行為約束，行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理效率的提高將日漸顯現(xiàn)。

當(dāng)然我們也應(yīng)該意識(shí)到，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理績(jī)效考核指標(biāo)體系的建立是一項(xiàng)涉及范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)工程，績(jī)效指標(biāo)體系的完善還需要相當(dāng)長(zhǎng)的一個(gè)過(guò)程，不能一蹴而就，要合理規(guī)劃和統(tǒng)籌，扎實(shí)推進(jìn)。

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