【摘 要】本文探尋內(nèi)生于中國土地流轉(zhuǎn)政策的治道之變。當(dāng)前，農(nóng)民尚未對(duì)土地流轉(zhuǎn)形成穩(wěn)定的收益預(yù)期，導(dǎo)致他們對(duì)土地流轉(zhuǎn)多有顧慮。在類似經(jīng)濟(jì)人的地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)改制的主導(dǎo)下，土地流轉(zhuǎn)尋租博弈在很多方面走向善治的對(duì)立面，與中國在推行土地流轉(zhuǎn)政策中未能改變治理模式是分不開的。因此，中國應(yīng)該采取提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益水平和相關(guān)措施來在推行土地流轉(zhuǎn)政策中建立適宜的治理模式。

【關(guān)鍵詞】善治；土地流轉(zhuǎn)；治理模式

一、前言

近年來，中國耕地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)變引發(fā)一場空前的淘金熱。盡管中國初步建立經(jīng)營性土地招標(biāo)，拍賣和掛牌制度，但是這沒有避免地方政府和開發(fā)商從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中抽租，以致征地糾紛成為首要農(nóng)村信訪和行政訴訟案件。根據(jù)國家審計(jì)署發(fā)布的2010年第六號(hào)公告，40個(gè)地市州和56個(gè)縣區(qū)市中有11個(gè)市以招商引資之類的名目減免土地出讓金近20億元，有3個(gè)市以基準(zhǔn)地價(jià)30%的價(jià)格轉(zhuǎn)讓近萬畝土地，有3個(gè)市提高一千余畝土地容積率和未征近11億元土地出讓金。農(nóng)村土地成為中國基層腐敗的一片沃土由此可見一斑。

地方政府和開發(fā)商試圖在土地流轉(zhuǎn)中謀取暴利，反映中國現(xiàn)行土地制度對(duì)于其受益者存在大量可尋之租。國土資源部先后在11號(hào)令和21號(hào)令中將經(jīng)營性用地轉(zhuǎn)讓的主要方式限定為招標(biāo)，拍賣和掛牌。不過，各地在征地中依然主要以協(xié)議的形式讓渡土地使用權(quán)，與協(xié)議可以充當(dāng)?shù)胤秸烷_發(fā)商在土地流轉(zhuǎn)中暗箱操作的工具是分不開的。地方政府和開發(fā)商分別希望從土地流轉(zhuǎn)中獲得預(yù)算外收入和低地價(jià)，促使它們訂立具有明顯不完備性的協(xié)議。即使中國早在1997年修訂的刑法中增設(shè)關(guān)于破壞耕地罪，非法批地罪和非法轉(zhuǎn)讓土地罪的司法解釋，這未能阻止中國現(xiàn)行土地制度受益者為獨(dú)占土地收益而鋌而走險(xiǎn)。

在中國將土地流轉(zhuǎn)提上議事日程后，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于中國土地尋租研究重點(diǎn)有待從對(duì)土地尋租揭丑走向探尋亟需的治道之變。目前，許多學(xué)者運(yùn)用公共選擇理論分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的尋租表現(xiàn)，成因和解決措施。周其仁（2004）和劉平（2008）迪將土地尋租當(dāng)作一種制度性腐敗，進(jìn)而提出實(shí)施農(nóng)村土地私有化改革的主張。張換兆（2008）和倪英（2006）在未區(qū)分國有土地和集體土地的情況下計(jì)算中國土地尋租金額。亦有一些學(xué)者就農(nóng)村土地私有化改革對(duì)于解決土地尋租的功效展開討論，進(jìn)而形成土地私有化改革漸進(jìn)派，激進(jìn)派和維持派等派別。不過，將土地尋租與基層治理相聯(lián)系的研究依然不多見，與基層選舉研究取得突破性進(jìn)展形成鮮明對(duì)比。

本文認(rèn)為研究推行土地流轉(zhuǎn)政策必需的治道之變對(duì)于中國加快廉政建設(shè)具有重要意義。隨著廉政建設(shè)成為一項(xiàng)中國基層制度創(chuàng)新熱點(diǎn)，土地流轉(zhuǎn)將成為中國發(fā)展治理理論一個(gè)重要試驗(yàn)場。相應(yīng)地，中國治理土地尋租的一個(gè)重要方向?qū)⑹窃谕恋亓鬓D(zhuǎn)中建成有限政府。只是在中國土地市場依然存在雙邊壟斷的情況下，中國近年來出現(xiàn)的以嘉興模式為代表的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式并非沒有土地尋租空間。倘若將土地尋租研究局限于分析土地流轉(zhuǎn)相關(guān)改制必要性和可行性，成本和收益，那么中國在土地流轉(zhuǎn)上增強(qiáng)政府信用將依然無從談起。

二、農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的有限理性決策

改革開放以來，中國借助家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解放農(nóng)村生產(chǎn)力，從而為農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)市場發(fā)展奠定基礎(chǔ)。然而，農(nóng)民在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下尚未像不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家預(yù)期的那樣成為活躍的土地市場主體，使行政手段依然在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓中發(fā)揮主要作用。在農(nóng)地加快向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)化的同時(shí)，農(nóng)民依然缺乏流轉(zhuǎn)土地的意愿，反映他們遠(yuǎn)未像土地革命中那樣對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)形成理性預(yù)期。

經(jīng)濟(jì)學(xué)界和社會(huì)學(xué)界關(guān)于農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)決策影響因素的探討并不少見。不少學(xué)者運(yùn)用產(chǎn)權(quán)理論解釋農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地涉及的法律問題：他們強(qiáng)調(diào)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性妨礙農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)，以及改革戶籍制度有助于鼓勵(lì)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)。亦有一些學(xué)者看到非農(nóng)就業(yè)率，家庭最高教育水平，單位面積農(nóng)業(yè)純收益等經(jīng)濟(jì)因素對(duì)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)具有重要影響。此外，一些學(xué)者認(rèn)為國家保持土地承包關(guān)系長久不變會(huì)帶來越來越多的無地農(nóng)民，因而構(gòu)成農(nóng)村土地分配起點(diǎn)不公。遺憾的是，這些研究大多由于假設(shè)農(nóng)民屬于具有完全理性的個(gè)體，而無法說明農(nóng)民在進(jìn)入非農(nóng)部門后依然以兼業(yè)代替流轉(zhuǎn)土地的動(dòng)因。

在工具理性與價(jià)值理性雙重指導(dǎo)下，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的利益計(jì)算具有高度不確定性，正如他們年復(fù)一年地在城市與鄉(xiāng)村之間遷徙。根據(jù)前景理論，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)決策可以被分為兩個(gè)階段：農(nóng)民在編輯階段利用某個(gè)中性參照點(diǎn)將土地流轉(zhuǎn)結(jié)果分為收益和損失；他們在評(píng)價(jià)階段以價(jià)值函數(shù)v（x）和決策權(quán)重函數(shù)w（y）乘積為標(biāo)準(zhǔn)在參與和放棄土地流轉(zhuǎn)之間抉擇。價(jià)值函數(shù)單調(diào)性與農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)偏好息息相關(guān)，而決策權(quán)重函數(shù)是概率的遞增函數(shù)。設(shè)pi和qi分別為農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)和放棄土地流轉(zhuǎn)所得出現(xiàn)各種情況的概率，d為預(yù)期收益相對(duì)于中性參照點(diǎn)的偏離值，則可知農(nóng)民不再以兼業(yè)代替流轉(zhuǎn)土地必須滿足以下條件。

∑v（pi）w（d）< ∑v（qi）w（d）

農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)決策中會(huì)以當(dāng)前財(cái)富水平為中性參照點(diǎn)衡量參與和放棄土地流轉(zhuǎn)的得失。在農(nóng)業(yè)比較收益相對(duì)于非農(nóng)部門走低的當(dāng)代，流入非農(nóng)部門的農(nóng)民不再將土地當(dāng)做財(cái)富之母，而只將其作為失業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)村青壯年在勞動(dòng)能力上優(yōu)于老人，婦女和其他弱者，從而不會(huì)像后者那樣在淪為勞動(dòng)力市場的棄兒后成為留守群體。加上農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高降低單位產(chǎn)出必須的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者數(shù)量和質(zhì)量，農(nóng)村老人，婦女和其他弱者可以將在自家土地上勞作作為其就業(yè)方式。為了降低務(wù)農(nóng)的機(jī)會(huì)成本，農(nóng)戶會(huì)允許青壯年進(jìn)城務(wù)工來獲得逐年增長的非農(nóng)收入；它們允許其他成員在保有土地上勞作的目的是防范非農(nóng)收入減少。

農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)決策中亦會(huì)形成關(guān)于收入若干可能情況的主觀概率。一般地，農(nóng)民會(huì)高估這些可能情況中小概率事件出現(xiàn)的概率，而低估其他事件出現(xiàn)的概率。農(nóng)戶以兼業(yè)的方式取得的收入可以不低于某一水平，促使他們對(duì)兼業(yè)收益的權(quán)重賦值接近1。相反，農(nóng)戶在轉(zhuǎn)讓土地后只能取得非農(nóng)收入，且其中相當(dāng)部分會(huì)被城鄉(xiāng)生活成本差額沖銷，導(dǎo)致他們對(duì)轉(zhuǎn)讓土地收益的權(quán)重賦值接近0。對(duì)于具有閑置土地的農(nóng)戶，他們出于方便收回土地的考慮，大多會(huì)將土地交由熟人耕作，而不是將其投向市場來獲得風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)中微小的部分。

三、作為善治反面的土地流轉(zhuǎn)尋租博弈

農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地上形成的適應(yīng)性預(yù)期并非土地流轉(zhuǎn)有利可圖，決定土地流轉(zhuǎn)政策過程總體上屬于強(qiáng)制性制度變遷。宅基地?fù)Q房，兩分兩換和地票交易無不是地方政府利用中央政府設(shè)定的建設(shè)用地指標(biāo)設(shè)計(jì)的加快土地流轉(zhuǎn)的新政。由于土地在流轉(zhuǎn)后可以占用國家發(fā)給各地的建設(shè)用地指標(biāo)，所以地方政府很難不設(shè)法要求農(nóng)戶參加土地流轉(zhuǎn)。地方政府會(huì)將上級(jí)指令變成一些迫使農(nóng)戶以低價(jià)交出土地的土政策，和一無所有的自由人被迫向資本家出賣勞動(dòng)力相比有過之而無不及。利益相關(guān)者會(huì)土地流轉(zhuǎn)中進(jìn)行尋租博弈是不難相見的。

1.中央政府與地方政府的土地流轉(zhuǎn)尋租博弈

中央政府和地方政府的土地流轉(zhuǎn)尋租博弈不可避免地在實(shí)行趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中的有所表現(xiàn)。如果說中央政府的土地流轉(zhuǎn)效用函數(shù)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，那么地方政府的土地流轉(zhuǎn)效用函數(shù)是最大限度地獲得本轄區(qū)預(yù)算內(nèi)外收入。無論將農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建筑用地后用于興建大學(xué)城和住宅區(qū)，還是將這些土地用于建設(shè)工業(yè)園地，地方政府都會(huì)借此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長來換來官員升遷。地方政府可以利用對(duì)本地土地市場的信息優(yōu)勢選擇性執(zhí)行中央政府關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)章，如購買其他地區(qū)征地指標(biāo)和將本應(yīng)由國務(wù)院審批的征地方案在交給縣級(jí)人大常委會(huì)審批。這使中央政府保護(hù)耕地，增加農(nóng)民收入和其他目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

不僅如此，各級(jí)政府之間的土地流轉(zhuǎn)尋租博弈會(huì)表現(xiàn)為地方政府就實(shí)行趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略展開角逐。作為具有征地權(quán)的省政府，市政府和縣政府和不具備征地權(quán)的鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)府會(huì)就建成超級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行明爭暗斗。《征地辦法》賦予市政府在配置農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)上的主體地位，使市政府壟斷土地市場成為可能。在固定任期制下，市政府及其下屬政府在提升區(qū)域競爭力上具有巨大的共同利益。它們對(duì)土地市場的規(guī)制往往是將集體土地當(dāng)作招商引資一大工具。不顧《征地條例》對(duì)國有土地交易有限例外情況的規(guī)定，地方政府以未批先建，以租代征的方式從農(nóng)地出租和入股中攫取豐厚租金。

2.地方政府與農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)尋租博弈

毫無疑問，地方政府和農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)尋租博弈中分別處于強(qiáng)勢地位和弱勢地位。不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期扮演總體性社會(huì)代理人角色的地方政府，改革開放后地方政府在掀起三輪圈地高潮中成為名副其實(shí)的企業(yè)家政府?？释麖耐恋亟灰字蝎@得快錢的地方政府以經(jīng)營城市之名，行征地?cái)控?cái)之實(shí)，由此催生土地財(cái)政。作為級(jí)差地租的合法擁有者，地方政府可以獲得幾百倍于農(nóng)地價(jià)格的土地買賣差價(jià)。潛在失地農(nóng)民只有在征地補(bǔ)償不少于務(wù)農(nóng)收入時(shí)，才會(huì)參與土地流轉(zhuǎn)。在征地公告發(fā)布前后，農(nóng)民會(huì)進(jìn)行房屋裝修和補(bǔ)種苗木來增加征地補(bǔ)償。一旦失地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償不足以維持其正常生活，他們很難不選擇聚眾鬧事。

考慮到中國土地市場法規(guī)多有漏洞，地方政府和失地農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中尋租博弈很難說不會(huì)出現(xiàn)多重均衡。設(shè)地方政府在土地流轉(zhuǎn)中以p的概率獲得尋租收益Bg，并付出成本Cg，則地方政府土地尋租期望收益E（B）=pBg-Cg。設(shè)n個(gè)失地農(nóng)民以q的概率獲得高額補(bǔ)償Ph和以1-q的概率每人獲得低額補(bǔ)償Pl，并付出成本Cp，則失地農(nóng)民土地索賠期望收益E（P）=qnPh+n（1-q）Pl-Cp。對(duì)失地農(nóng)民土地索賠期望收益函數(shù)求一階導(dǎo)數(shù)，可以發(fā)現(xiàn)這種索賠具有正外部性。地方政府在土地流轉(zhuǎn)中成功尋租恰好是失地農(nóng)民索取賠償?shù)氖?，使p+q=1成立，即地方政府和失地農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的尋租博弈存在兩個(gè)納什均衡。

3.村委會(huì)與農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)尋租博弈

村委會(huì)一向在農(nóng)民和地方政府之間溝通中起到橋梁作用，構(gòu)成農(nóng)民和村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中展開尋租博弈的根據(jù)。《村委會(huì)組織法》將村委會(huì)定義為村民自治組織不等于應(yīng)然村委會(huì)和實(shí)然村委會(huì)是無差別的。村委會(huì)不僅是地方政府一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，而且充當(dāng)集體地權(quán)行使者和農(nóng)村社區(qū)管理者，注定村委會(huì)在履行職責(zé)中出現(xiàn)角色失敗。倘若村委會(huì)在協(xié)助地方政府流轉(zhuǎn)土地后提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)績效，那么它可以從土地增值中獲得一杯羹。倘若失地農(nóng)民對(duì)村委會(huì)協(xié)助地方政府流轉(zhuǎn)土地提出異議，那么它在地方政治合法性危機(jī)中將首當(dāng)其沖。這樣，身為基層雙重代理人的村委會(huì)兼顧維護(hù)官員和農(nóng)民的土地權(quán)益無疑是天方夜譚。

村委會(huì)在與農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)尋租博弈中不會(huì)只與村民進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。村委會(huì)作為農(nóng)民代表會(huì)與地方政府和開發(fā)商就征地面積，賠償標(biāo)準(zhǔn)和就業(yè)安置地進(jìn)行協(xié)商。農(nóng)民在得知自己土地將流入市場后，未嘗不會(huì)以現(xiàn)金或?qū)嵨锏男问綄?duì)村委會(huì)行賄來爭取高額補(bǔ)償。農(nóng)民無法預(yù)見村委會(huì)與地方政府和開發(fā)商土地流轉(zhuǎn)協(xié)商結(jié)果，為村委會(huì)與前者土地流轉(zhuǎn)博弈中見風(fēng)使舵埋下隱患。村委會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償事項(xiàng)會(huì)利用其關(guān)系網(wǎng)在土地流轉(zhuǎn)協(xié)商中為村民據(jù)理力爭，卻因農(nóng)民傾向于在這種協(xié)商中搭便車，而會(huì)一起與地方政府和開發(fā)商隱瞞土地收益的留成情況。因此，農(nóng)民獲得獲得土地收益比例低于其他土地市場主體是不難理解的。

4.農(nóng)民與中央政府的土地流轉(zhuǎn)尋租博弈

農(nóng)民和中央政府進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)尋租博弈不以它們之間存在直接利害關(guān)系為前提。地方政府及其小集團(tuán)侵犯失地農(nóng)民權(quán)利為建設(shè)和諧社會(huì)增添阻力，要求中央政府對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處分。在信訪制度下，處理土地流轉(zhuǎn)糾紛的慣例是由隸屬于地方政府的仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)失地農(nóng)民和地方政府和開發(fā)商之間的爭議進(jìn)行調(diào)停。加上上訪量是地方官員政績評(píng)價(jià)指標(biāo)之一，地方政府不可能不阻撓失地農(nóng)民檢舉其土地流轉(zhuǎn)罪狀。這非但不能提高征地信訪的立案率，反而會(huì)帶來大量重復(fù)征地信訪。急于消除土地流轉(zhuǎn)尋租博弈中的話語缺失，失地農(nóng)民恐怕只能采取圍堵地方政府辦公樓，破壞施工現(xiàn)場和其他非制度化措施向中央政府申訴。

地方政府在失地農(nóng)民向中央政府申訴中作梗，為農(nóng)民和中央政府的土地流轉(zhuǎn)尋租博弈帶來變數(shù)。在失地農(nóng)民日漸將群體事件當(dāng)作救命稻草的同時(shí)，地方政府以失地農(nóng)民中的積極分子犯有擾亂治安罪為由將其拘留，并派出說客說服中央政府不對(duì)違法征地調(diào)查。中央政府在查處強(qiáng)行征地的地方政府的收益包括罰沒收入和由政府公信力提高減少的社會(huì)成本。只要這種收益大于查處強(qiáng)行征地的成本，中央政府就會(huì)選擇查處強(qiáng)行征地的地方政府。不過，失地農(nóng)民具有高昂的上訪成本，難免使其坐等中央政府追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。

四、土地流轉(zhuǎn)政策推行中未變的治道

中國現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)政策尚未在實(shí)現(xiàn)基層善治中發(fā)揮應(yīng)有的作用，使審視土地制度變遷的路徑依賴具有迫切性。土地流轉(zhuǎn)尋租博弈分析告訴我們土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐無法在一夜間消除土地市場規(guī)制失靈。由土地流轉(zhuǎn)政策支持聯(lián)盟掌握相關(guān)政策議程設(shè)置的主動(dòng)權(quán)，從而可以再度掀起圈地旋風(fēng)。這種社會(huì)設(shè)置變化的滯后性印證奧爾森將分利集團(tuán)比作闖入瓷器店強(qiáng)盜的說法。地方政府主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)政策議程表面上源于土地市場發(fā)展緩慢，實(shí)則反映主要為以地方政府為首的利益集團(tuán)占有的地租構(gòu)成土地流轉(zhuǎn)政策支持聯(lián)盟強(qiáng)大的選擇性激勵(lì)。

1.土地制度對(duì)公權(quán)力約束不足

從新中國建立以來頒布的關(guān)于土地管理的法規(guī)來看，中國土地制度對(duì)政府行使征地權(quán)約束的有待強(qiáng)化。中國法律對(duì)被征用集體土地上附著物的補(bǔ)償無不是作價(jià)補(bǔ)償。同時(shí)，中國法律對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的規(guī)定從建國初期土地年產(chǎn)值的3-5倍變成土地三年平均產(chǎn)值的6-10倍，且其中每人安置補(bǔ)助費(fèi)相對(duì)于土地年產(chǎn)值的倍數(shù)從0增加至最高為15倍。此外，省政府和縣政府審批的征用耕地面積上限分別從建國初期的333.33和66.67平方公頃降至如今不足6.67和0.20平方公頃，而國務(wù)院審批的征用耕地面積沒有上限。即便如此，各級(jí)政府將征用土地投向任何產(chǎn)業(yè)都可以打著維護(hù)公共利益的旗號(hào)對(duì)農(nóng)戶伸出掠奪之手。

2.國家-社會(huì)關(guān)系類型尚未改變

中國土地制度對(duì)政府行使征地權(quán)約束不足說明中國國家-社會(huì)關(guān)系依然為強(qiáng)政府-弱社會(huì)型。在兩千多年的封建時(shí)代，中國未曾像資本主義國家那樣承認(rèn)任何勢力不得侵犯私人財(cái)產(chǎn)。新中國成立后，中國將土地制度納入社會(huì)主義公有制，使不少人深信土地流轉(zhuǎn)只是集體土地向國有土地的轉(zhuǎn)化。同時(shí)，中國土地制度創(chuàng)新的規(guī)模經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)在土地制度創(chuàng)新需要巨大初始投資和逐漸減少的追加投資。長期以來，中國土地制度和社會(huì)保障制度隨城鄉(xiāng)非一體化發(fā)展而形成高度的協(xié)調(diào)性，何況地方政府在被國有，民營和三資企業(yè)俘獲后會(huì)給予后者廉價(jià)土地和其他政策優(yōu)惠。在這種情況下，中國土地制度變遷必然具有鎖定效應(yīng)。

3.行政主導(dǎo)的發(fā)展模式得到保留

不應(yīng)忽視的是，中國土地制度在與行政制度相互作用中維持各地以地生財(cái)?shù)陌l(fā)展模式。中國在啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)市場化改革后在中央政府和基層政府之間形成五級(jí)委托-代理鏈。在這條代理鏈中，每級(jí)政權(quán)均配備形形色色的掌門人：他們就像唐斯筆下的官僚那樣具有媚上欺下的作風(fēng)，以致中央政府很難查清地方政府在土地流轉(zhuǎn)中獲得的灰色收入和造成的環(huán)境成本。既然地方官員升遷取決于上級(jí)政府對(duì)其政績評(píng)價(jià)，那么很難想象地方政府在土地流轉(zhuǎn)上會(huì)首先考慮讓失地農(nóng)民安居樂業(yè)?？v使地方政府在土地流轉(zhuǎn)中能勉強(qiáng)通過將農(nóng)民被上樓，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，確保地方政府不在土地流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)上與農(nóng)民爭利依然困難重重。

由此觀之，中國現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)政策在建設(shè)基層良治社會(huì)中失效并非偶然。中國土地制度，行政制度乃至整個(gè)社會(huì)制度組成土地流轉(zhuǎn)尋租博弈的制度舞臺(tái)。孟德斯鳩認(rèn)為一切當(dāng)權(quán)者都傾向于濫用權(quán)力，直到權(quán)力遇到界限為止。面對(duì)中央政府對(duì)土地市場日益趨緊的社會(huì)性規(guī)制，不乏地方政府在挖坑理論的指導(dǎo)下開始以填湖造地的方式作為利用征用土地獲得抵押貸款的輔助生財(cái)之道，如西安市政府和武漢市政府分別推出挖湖和治湖方案。在中國完成憲政建設(shè)之前，農(nóng)民和地方政府及其小集團(tuán)在土地流轉(zhuǎn)中平起平坐依然是一種奢望。

五、土地流轉(zhuǎn)政策推行中應(yīng)變的治道

認(rèn)清中國現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)政策尚不具有對(duì)土地市場資源配置實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)的實(shí)情不是說土地流轉(zhuǎn)政策在消除基層弊政上永遠(yuǎn)是無能為力的。推行土地流轉(zhuǎn)政策只有建立在農(nóng)民和地方政府均能獲得可觀租金的基礎(chǔ)之上，才會(huì)激勵(lì)農(nóng)民取代地方政府成為今后中國土地制度變遷的初級(jí)行動(dòng)者。現(xiàn)階段中國農(nóng)民和地方政府在分別猶如土地流轉(zhuǎn)尋租博弈中的小豬和大豬：它們相互脅迫對(duì)方踩踏食槽踏板的結(jié)果是雙雙餓死。只有當(dāng)?shù)胤秸馗挥诿竦孬@取土地收益時(shí)，土地流轉(zhuǎn)尋租博弈從囚徒困境博弈變成智豬博弈才不會(huì)是遙不可及的。

1.提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益水平

增加農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民從被動(dòng)向主動(dòng)參與土地流轉(zhuǎn)的必由之路。在鄉(xiāng)村社會(huì)從溫飽社會(huì)向小康社會(huì)轉(zhuǎn)型中，國家對(duì)失地農(nóng)民的土地附著物補(bǔ)償，土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)均應(yīng)該提高。提高土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的意義不僅包括增加農(nóng)民收入，而且包括內(nèi)部化保護(hù)耕地的正外部性，如涵養(yǎng)水源和防風(fēng)固沙。中國不妨將土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償費(fèi)分為土地原用途價(jià)格，社會(huì)保障費(fèi)和環(huán)境治理費(fèi)，從而合理地將土地具有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能折算為一定貨幣價(jià)值。中國亦應(yīng)該將土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償費(fèi)設(shè)為一種專項(xiàng)基金來確保其像其他國有資產(chǎn)那樣保值增值。這既能防止地方官員將相關(guān)經(jīng)費(fèi)中飽私囊，也能讓農(nóng)民分得入股紅利。

2.強(qiáng)化關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)監(jiān)督

建立社會(huì)各界對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督機(jī)制有助于限制地方政府在土地市場上的機(jī)會(huì)主義行為。僅僅將征地權(quán)上繳不足以確保地方政府在獲得中央政府的征地許可后與開發(fā)商聯(lián)合投機(jī)倒把，導(dǎo)致人民主權(quán)原則在土地流轉(zhuǎn)上無法得到貫徹。中國應(yīng)該在土地市場規(guī)制上實(shí)施行政首長責(zé)任制，以便上級(jí)政府檢查下級(jí)政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策的制定和執(zhí)行。對(duì)于強(qiáng)迫農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)甚至從中獲得非法所得的個(gè)人和組織，它們在被群眾舉報(bào)后應(yīng)當(dāng)被移交公安局，法院和檢察院審查。工商局，稅務(wù)局和農(nóng)業(yè)局應(yīng)當(dāng)配合司法機(jī)關(guān)從違法土地流轉(zhuǎn)立案到結(jié)案的調(diào)查。同時(shí)，中國應(yīng)該就土地流轉(zhuǎn)完善聽證制度，以便群眾參與相關(guān)政策辯論。

3.增強(qiáng)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的談判力

加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)對(duì)于保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的話語權(quán)是不可缺少的。因?yàn)榧w作為農(nóng)地所有者是中國計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期運(yùn)動(dòng)式治理的一個(gè)產(chǎn)物，所以中國財(cái)產(chǎn)法律中數(shù)次提到的集體從來不是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆▽W(xué)術(shù)語：集體作為一種行政相對(duì)人在土地流轉(zhuǎn)中的知情權(quán)和救濟(jì)權(quán)都不是明確的。地方政府逐步從競爭性領(lǐng)域退出將使土地市場規(guī)制范圍被限定在公益性征地。相應(yīng)地，農(nóng)民將越來越多地與開發(fā)商直接訂立土地買賣合同。將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建成像工會(huì)那樣的團(tuán)體可以提高農(nóng)民與開發(fā)商在土地流轉(zhuǎn)上的議價(jià)能力。通過提高集體經(jīng)濟(jì)組織的凝聚力，中國可以改變農(nóng)民作為地權(quán)主體在土地流轉(zhuǎn)中虛置的局面。

4.理順各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系

重新安排各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)是地方政府在土地流轉(zhuǎn)中向農(nóng)民伸出扶持之手的應(yīng)有之義。賦予地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配性不只需要中央政府借助財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度為地方政府填補(bǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和其他事項(xiàng)資金缺口。中國應(yīng)該將由地方政府開征的各項(xiàng)土地交易稅費(fèi)合并為國家稅務(wù)局征收，由土地財(cái)產(chǎn)稅由土地交易稅，保有稅和占用稅組成的土地財(cái)產(chǎn)稅。這些稅由中央政府返還地方政府作為其轉(zhuǎn)移性支出。在獲得充足的發(fā)展資金后，地方政府有望在土地流轉(zhuǎn)上從投資型政府變成服務(wù)型政府，特別是致力于建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障制度。

六、結(jié)語

發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)政策在提升基層治理水平中的作用不是否認(rèn)地方政府在實(shí)現(xiàn)土地制度創(chuàng)新中的能動(dòng)性，而是避免地方政府在這項(xiàng)改制中越俎代庖。畢竟，行政權(quán)過度膨脹是地方政府在土地流轉(zhuǎn)中以權(quán)謀私的根源。正義論首創(chuàng)者羅爾斯認(rèn)為法律的首要價(jià)值莫過于正義。土地流轉(zhuǎn)規(guī)章只有具備實(shí)體正義和程序正義，才會(huì)讓農(nóng)民自愿出讓土地。廣大農(nóng)民在千百年耕作中形成的土地情結(jié)在短期內(nèi)消除是不切實(shí)際的。地方政府同時(shí)在土地流轉(zhuǎn)中扮演裁判和運(yùn)動(dòng)員的角色與土地流轉(zhuǎn)政策目標(biāo)——工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村是不相容的。

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作者簡介：

賈征宇，男，德克薩斯大學(xué)奧斯汀分校，政府學(xué)專業(yè)碩士，研究方向?yàn)檎谓?jīng)濟(jì)學(xué)。