張云雪

【摘 要】城市化是世界各國發(fā)展的必然選擇，實現(xiàn)城市化的過程是曲折的，在此過程中必不可少的征用農(nóng)民的土地，那么這就會涉及到失地農(nóng)民的生活生存問題。土地征收是城市化進(jìn)程中為了國家利益的需要而做出的制度安排，土地征收在世界各國進(jìn)行著。在我國，黨中央也出臺了相應(yīng)的政策文件來解決失地農(nóng)民的社會保障問題，在中央政策的指導(dǎo)下，各地政府因地制宜的出臺了相應(yīng)的解決失地農(nóng)民的社會保障措施，因此存在多種模式，各地的保障措施差異較大，在實際操作中產(chǎn)生了諸多問題。因此通過比較研究，建立和完善適合我國國情的失地農(nóng)民社會保障制度事關(guān)我國城市化發(fā)展的正常進(jìn)程，事關(guān)我國社會和諧穩(wěn)定。

【關(guān)鍵詞】失地農(nóng)民；土地征收；社會保障

城市化發(fā)展的過程從某種意義上說就是建設(shè)用地向農(nóng)用地和生態(tài)用地擴(kuò)張的過程農(nóng)村的城市化發(fā)展，都是以大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地為支撐，由此就產(chǎn)生了一個新的社會群體——失地農(nóng)民。[1]也就是說城市化的快速發(fā)展促使失地農(nóng)民的大量產(chǎn)生。如果農(nóng)民失去土地，社會保障措施又實施不到位，那么農(nóng)民就很容易成為三無人員，即“無地”“無崗”“無社?！?。造成失地農(nóng)民生活困難的一個重要原因就是，征地補(bǔ)償?shù)筒蛔阋跃S持其基本生活，加之相應(yīng)的社會保障措施不合理或者落實不到位。

一、國外的征地補(bǔ)償制度

1、美國。在美國，土地價格完全由市場決定，當(dāng)有土地轉(zhuǎn)化的需要時，農(nóng)民只要到土地交易市場進(jìn)行土地交易即可，只有為了公共利益才能進(jìn)行土地征收，并且要嚴(yán)格的按照法律程序進(jìn)行。發(fā)生征地補(bǔ)償時，不僅要補(bǔ)償農(nóng)民土地現(xiàn)有價值，還要補(bǔ)償其可預(yù)測價值，要補(bǔ)償土地所有者的損失，還要補(bǔ)償鄰地所有者因征地所受到的損失。土地補(bǔ)償款中包括搬遷補(bǔ)償費(fèi)以及搬遷幫助費(fèi)。美國的土地補(bǔ)償即屬于“合理補(bǔ)償”。

2、日本。日本的土地補(bǔ)償程度相對較高。根據(jù)日本《憲法》，日本實行“正當(dāng)補(bǔ)償”，其補(bǔ)償范圍主要包括：產(chǎn)權(quán)損失、財產(chǎn)損失、失業(yè)損失和其他損失等。補(bǔ)償中還包括因征地而不能生活在原居住地的情感補(bǔ)償。當(dāng)然日本也是以市場定價的方式確定土地價值，在補(bǔ)償費(fèi)的支付方式上，除了現(xiàn)金補(bǔ)償外還包括替代補(bǔ)償?shù)姆绞?，即通過土地征用委員會裁決，采用提供替代土地的方式進(jìn)行補(bǔ)償。具體采用何種補(bǔ)償方式，也可以協(xié)商解決。

3、德國。根據(jù)德國的法律規(guī)定，對土地征用實行“相當(dāng)補(bǔ)償”原則，其補(bǔ)償?shù)捻椖恐饕ǎ海?）土地或他物的搬遷價或市場價；（2）因征地造成的地上他物的全部連帶損失，如青苗、地面附著物的損失補(bǔ)償；由于地塊分割或工程障礙而使耕作不便的損失補(bǔ)償；由于地產(chǎn)主土地減少導(dǎo)致勞動力過剩以及設(shè)備利用率降低的補(bǔ)償；其他如車輛繞道行駛等有關(guān)損失補(bǔ)償。[2]

4、法國。在土地價格的確定上，法國參考土地征用日的被征土地周圍土地市場價格，但是還要以最終裁決日一年前的被征土地的用途為準(zhǔn)確定地價。[3]法國的這種做法實際上是相對凍結(jié)了土地的價格，同樣是為了防止投機(jī)買賣土地。

二、我國的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村征地補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，以產(chǎn)值倍數(shù)的方式計算補(bǔ)償額度。土地補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額一般為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)是按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算，每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍，但兩項之和不得超過土地被征用前三年平均年產(chǎn)值的30倍。以產(chǎn)值倍數(shù)的方式計算補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對偏低，不易確定，而處于弱勢地位的農(nóng)民只好被動的接受，使其利益受到無形的侵害。

《土地管理法》第47條規(guī)定，“被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”。根據(jù)此條規(guī)定我們可得知，在我國征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是由政府主導(dǎo)的，政府掌握著確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)利，而在發(fā)達(dá)國家，之地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由市場決定的。我國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定方式是明顯違反市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。此外，沒有上位法的約束，將補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的決定權(quán)直接下放給地方政府，那么他們制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的伸縮性較大。

在征地補(bǔ)償?shù)闹Ц渡希饕扇‖F(xiàn)金支付的方式，即一次性支付安置補(bǔ)償金。但是由于絕大多數(shù)農(nóng)民缺乏良好的生存技能，一旦失去土地，就意味著失去了就業(yè)機(jī)會，失去了生活經(jīng)濟(jì)來源，因此十分容易出現(xiàn)失地農(nóng)民領(lǐng)到補(bǔ)償金后很快用光，生活再次陷入困境。

三、國外征地補(bǔ)償制度對我國的啟發(fā)

1、在法律規(guī)定中明確征地補(bǔ)償原則，統(tǒng)一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)前在土地補(bǔ)償方面，世界各國的憲法中有的規(guī)定了“正當(dāng)補(bǔ)償原則”，有的規(guī)定了“合理補(bǔ)償原則”有的規(guī)定為“相當(dāng)補(bǔ)償原則”。我國在此方面也應(yīng)該借鑒國外的做法，在憲法中明確規(guī)定我國的征地補(bǔ)償原則，指導(dǎo)土地補(bǔ)償規(guī)范及具體的補(bǔ)償措施。如公平合理補(bǔ)償原則，即公平的權(quán)衡公共利益和私人利益，在此基礎(chǔ)上公平的決定補(bǔ)償數(shù)額和方式，又要借助于合理補(bǔ)償內(nèi)涵的不確定性，通過進(jìn)行實時的解釋，確保征地補(bǔ)償制度的與時俱進(jìn)。[4]在我國，被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由政府確定，而世界發(fā)達(dá)國家的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由市場決定的。由政府決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在實際操作中其伸縮性較大，因此在相關(guān)法律規(guī)定中應(yīng)明確被征土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)將政府的此項決定權(quán)限定在法律規(guī)定的相應(yīng)范圍之內(nèi)，政府可以根據(jù)本地區(qū)的具體情況確定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2、借鑒國外經(jīng)驗，豐富征地補(bǔ)償?shù)姆绞?。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口占較大比例，因此我們更加需要因地制宜，結(jié)合各地的具體情況制定不同的之地補(bǔ)償方式。單一的現(xiàn)金支付，對于缺乏勞動技能的失地農(nóng)民來說根本無法得到長期的生活保障。在不同的地區(qū)，土地對于農(nóng)民的意義也有所區(qū)別，例如北方人均耕地相對較多，土地是農(nóng)民的主要生存依靠，而在南方農(nóng)村人均耕地較少，大多數(shù)農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)支持不是來自土地，只有勞動能力較弱的人才依靠土地維持生計。因此在補(bǔ)償某一區(qū)域的農(nóng)民時，應(yīng)考慮具體情況，有必要有選擇的采用不同的補(bǔ)償方式，使農(nóng)民可以自由的選擇，這不僅可以使使農(nóng)民能夠從中獲益，還可以為土地征收提供方便。

3、完善征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計算，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在計算征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)考慮各種因素，如周邊環(huán)境，有良好周邊環(huán)境的土地的價值應(yīng)該越高。政府在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)考慮農(nóng)民的經(jīng)歷投入，應(yīng)該把農(nóng)民的付出計算在補(bǔ)償內(nèi)，這樣付出了較多的農(nóng)民會得到心理安慰，是他們覺得更加公平。像美國，日本，法國等發(fā)達(dá)國家土地價格都是通過市場決定的，符合市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律。在我國可以建立相應(yīng)的土地評估機(jī)構(gòu)，由此非營利性的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)評估確定土地的交易價格。在征地補(bǔ)償時除考慮土地的交易價格以外，還應(yīng)考慮失地農(nóng)民的實際損失、未來損失以及生活保障。此外，被征收的土地還存在增值可能，土地被征收后增值部分全部歸屬于土地的現(xiàn)行持有者不盡合理，應(yīng)該將該土地的增值額按照一定的比例支付給被征收土地的農(nóng)民。

土地是農(nóng)村家庭保障的核心，是農(nóng)民生存生活的最后一道保障，是其賴以生存的根本。因此完善農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度，維護(hù)好農(nóng)民的切身利益，按照市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，是構(gòu)建和諧社會的必然要求。

【參考文獻(xiàn)】

[1]翟悸靈.城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民的社會保障問題研究[J].社科縱橫，2005（5）.

[2]郭玲霞.農(nóng)地城市流轉(zhuǎn)對失地農(nóng)戶福利影響及征地補(bǔ)償研究[D].華中農(nóng)業(yè)大學(xué)，2012.

[3]劉麗，王正立.外國征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)簡介[J].比較法研究，2011（6）.

[4]殺春羽.土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的法律制度研究[J].長春理工大學(xué)學(xué)報，2013，26（1）.