在國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)7月14日主持召開的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)座談會(huì)上，格力電器董事長(zhǎng)董明珠直言“我們不需要國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策扶持”，“只要有公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，企業(yè)自己就可以做好”。李克強(qiáng)稱贊這一建議“很有啟發(fā)”。

近期展開的全國(guó)范圍稅收優(yōu)惠清理工作，正是為企業(yè)“不要扶持要公平”這一訴求創(chuàng)造更為合理的稅收環(huán)境。

財(cái)政部科學(xué)研究所副所長(zhǎng)蘇明對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，過去多年，區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃與區(qū)域稅收優(yōu)惠在吸引投資、降低企業(yè)負(fù)擔(dān)方面，確實(shí)發(fā)揮了積極作用。但是過多過濫就會(huì)帶來很多問題。對(duì)統(tǒng)一公平市場(chǎng)環(huán)境的破壞、地區(qū)之間惡性競(jìng)爭(zhēng)帶來的政府尋租和產(chǎn)能過剩加劇，以及在低稅刺激下對(duì)資源的過度利用和環(huán)境污染，都是其負(fù)面效應(yīng)。

然而，清理盤查畢竟只是短期舉措，能否靠其長(zhǎng)久解決區(qū)域稅收優(yōu)惠亂象？答案并不樂觀，要為企業(yè)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的稅收環(huán)境，更為深層次的改革勢(shì)在必行。

分類處理

蘇明對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，未來稅收優(yōu)惠政策將向行業(yè)優(yōu)惠為主、區(qū)域優(yōu)惠為輔的方向調(diào)整。

稅收優(yōu)惠雖遍布全國(guó)，但有的地區(qū)確實(shí)需要，有的地區(qū)流于泛濫。本次清理將對(duì)不同地區(qū)分類處理，根據(jù)清理重點(diǎn)主要分為四類。

“區(qū)域性稅收優(yōu)惠政策最大的區(qū)域，應(yīng)該是西部地區(qū)，其中包括一些民族地區(qū)。他們享受優(yōu)惠幅度較大是合理的，在這次清理中應(yīng)該保留?！碧K明表示。

另外，貧困地區(qū)的發(fā)展相對(duì)滯后，正是稅收優(yōu)惠政策需要扶持的對(duì)象，因此保留對(duì)他們的稅收優(yōu)惠“也是有必要的”。

而對(duì)于遍布在東、中、西部的各類高新技術(shù)開發(fā)區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“高新區(qū)”），蘇明認(rèn)為，國(guó)家設(shè)立高新區(qū)的目的不只是為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，而是要將那些技術(shù)領(lǐng)先的、附加值高的產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品、設(shè)備放在這些區(qū)域產(chǎn)生集聚效應(yīng)?！耙虼?，對(duì)高新區(qū)安排稅收優(yōu)惠政策，也是有必要的?！?/p>

蘇明同時(shí)強(qiáng)調(diào)，高新區(qū)的稅收優(yōu)惠不應(yīng)是普惠式的，并非只要進(jìn)駐高新區(qū)，就等同于拿到稅收優(yōu)惠，“優(yōu)惠應(yīng)針對(duì)企業(yè)，一家企業(yè)的產(chǎn)品、技術(shù)水平符合要求的才能優(yōu)惠?！?/p>

2008年4月由科技部、財(cái)政部和國(guó)稅總局聯(lián)合發(fā)布的《高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理辦法》中指出，各地由科技行政管理部門同本級(jí)財(cái)政、稅務(wù)部門，共同組成本地區(qū)高新技術(shù)企業(yè)認(rèn)定管理機(jī)構(gòu)。

中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院稅收研究室主任張斌對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，實(shí)際操作中，高新技術(shù)企業(yè)的認(rèn)定主要由科技部門來做，“一些地區(qū)的科技部門存在尋租，該認(rèn)定的企業(yè)沒有認(rèn)定，不符合條件的花錢去買認(rèn)定?！?/p>

2009年6月，國(guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義在向全國(guó)人大常委會(huì)提交的審計(jì)報(bào)告中披露了虛假高新企業(yè)逃稅情況。在審計(jì)署抽查的享受高新技術(shù)企業(yè)稅收優(yōu)惠的116戶企業(yè)中，有85戶不符合條件，這些企業(yè)享受的稅收優(yōu)惠達(dá)到36.31億元。蘇明表示，下一步高新區(qū)稅收優(yōu)惠的調(diào)整，主要集中在嚴(yán)格優(yōu)惠對(duì)象認(rèn)定上。

此外，在數(shù)量眾多的區(qū)域規(guī)劃或各類開發(fā)區(qū)、園區(qū)、新區(qū)中，一些地區(qū)已經(jīng)安排了稅收優(yōu)惠政策，并設(shè)定了優(yōu)惠時(shí)間。對(duì)于這些優(yōu)惠政策，“執(zhí)行到期的不再延續(xù)，未到期的將明確政策終止時(shí)間”。

區(qū)域優(yōu)惠難控

雖然思路清晰，但本輪稅收清理將達(dá)到何種效果，目前還難以預(yù)判。

此前曾出臺(tái)過一些法律法規(guī)，對(duì)區(qū)域稅收優(yōu)惠以及地方政府的“土政策”予以規(guī)范，但從目前來看，收效并不明顯。

例如，2000年國(guó)務(wù)院就發(fā)布過《關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》，明確各地區(qū)自行制定的稅收先征后返政策，從2000年1月1日起一律停止執(zhí)行。2008年新《企業(yè)所得稅法》開始實(shí)行，實(shí)質(zhì)上也是對(duì)區(qū)域性所得稅優(yōu)惠在法律層面的一個(gè)規(guī)范。按照新法，除了少數(shù)特別規(guī)定的區(qū)域，多地區(qū)域性所得稅優(yōu)惠都應(yīng)廢止，轉(zhuǎn)為以產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠來替代。

全國(guó)范圍的財(cái)稅系統(tǒng)清查也并非第一次。早在2004年，財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局就進(jìn)行過全國(guó)范圍內(nèi)的稅收優(yōu)惠政策清理。在那次清理中，國(guó)稅總局對(duì)全國(guó)2527個(gè)開發(fā)區(qū)稅收優(yōu)惠政策的適用及執(zhí)行情況進(jìn)行了清理檢查，其中包括218個(gè)國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)。

結(jié)果共查出區(qū)內(nèi)注冊(cè)、區(qū)外經(jīng)營(yíng)的企業(yè)1000多戶，查出一些不符合新辦企業(yè)條件而享受新辦企業(yè)稅收優(yōu)惠、擴(kuò)大稅收優(yōu)惠適用范圍、提高優(yōu)惠比例、延長(zhǎng)優(yōu)惠期限、違規(guī)減免稅收等問題，累計(jì)少繳稅款4.3億元，清理出不符合稅法規(guī)定的地方違規(guī)涉稅文件88份。

但此次清查成效似乎未能長(zhǎng)久維持。曾有媒體以深圳、青島、蘭州為東西部樣本考察稅收優(yōu)惠落實(shí)情況，數(shù)據(jù)顯示在過去10年間，不計(jì)出口退稅，深圳市國(guó)稅局落實(shí)各類稅收優(yōu)惠的總額從32.56億元增長(zhǎng)到243.99億元，青島市國(guó)稅局從24億元增長(zhǎng)到84.12億元；蘭州市國(guó)稅局從2.65億元增長(zhǎng)到8.81億元。

“如果這次清理只是原則性地提一提，地方根本不會(huì)動(dòng)。”武漢財(cái)稅系統(tǒng)一位人士對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示。

各地區(qū)域優(yōu)惠屢禁不止，背后有多項(xiàng)因素支撐。例如，“國(guó)字頭”區(qū)域稅收優(yōu)惠難控，是地方與中央以及各部委之間博弈的結(jié)果。

張斌表示，早在1994年分稅制改革時(shí)就明確了一個(gè)原則，即各部委不能直接出臺(tái)財(cái)稅政策，必須由財(cái)政部和國(guó)稅總局會(huì)簽?！暗牵撕蟾鞯丶娂娚陥?bào)各種示范區(qū)，一是為了要項(xiàng)目，二就是要稅收減免，這兩項(xiàng)是最實(shí)在的。所以財(cái)稅部門面臨很大壓力，大概50項(xiàng)的優(yōu)惠是長(zhǎng)時(shí)間積累起來的?！?/p>

各地優(yōu)惠土方層出不窮，除了招商沖動(dòng)之外，還有一個(gè)更為深層的原因，即企業(yè)確實(shí)面臨較高稅負(fù)。

林江對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，中國(guó)企業(yè)稅率設(shè)定在較高水平，是從1994年分稅制改革時(shí)延留下來的?！澳菚r(shí)我國(guó)稅收征管水平不高，應(yīng)收100塊錢的稅，實(shí)際只能收上48塊，所以要通過提高稅率保證稅收總水平?！绷纸f，“但是現(xiàn)在征管能力明顯提高了，應(yīng)收100塊錢的稅能實(shí)際收上將近85塊，而稅率還是在較高水平，企業(yè)就普遍感到稅負(fù)重?！?/p>

在這一背景下，為保企業(yè)活力，一些地區(qū)企業(yè)避稅逃稅和地方政府放松征管之間形成了微妙的默契。

治本之策

要根除區(qū)域性稅收優(yōu)惠亂象，需要根本上的改革措施。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，這次清理無論從廣度和深度來看都遠(yuǎn)大于過去。在全面深化改革的大背景下，財(cái)政定位于國(guó)家治理的基礎(chǔ)，這為區(qū)域稅收優(yōu)惠的規(guī)范化提供了契機(jī)。

2013年底發(fā)布的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，要按照統(tǒng)一稅制、公平稅負(fù)、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，加強(qiáng)對(duì)稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理。稅收優(yōu)惠政策統(tǒng)一由專門稅收法律法規(guī)規(guī)定，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策。完善國(guó)稅、地稅征管體制。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉在2014年7月初接受包括《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者在內(nèi)的媒體采訪，在談到清理區(qū)域稅收優(yōu)惠時(shí)，他幾次提到“稅收法定”，促進(jìn)各地稅制統(tǒng)一。

所謂稅收法定是指稅收基本內(nèi)容和核心要素通過法律形式加以確定。國(guó)稅總局稅收科學(xué)研究所所長(zhǎng)李萬甫表示，“稅收法定”原則在中國(guó)2000年頒布實(shí)施的《立法法》中得到了確認(rèn)，財(cái)政、稅收等的基本制度只能制定法律，屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)的專屬立法事項(xiàng)。但這一規(guī)定在實(shí)踐中沒有完全“落地”。

財(cái)政部科學(xué)研究所一位研究員對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，區(qū)域稅收優(yōu)惠亂象背后的一個(gè)根本問題便在于此，稅收政策無法完全脫離行政部門主導(dǎo)。

他認(rèn)為，加快稅收優(yōu)惠政策法制化可以考慮從兩個(gè)方面推動(dòng)，一是清理整合現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策，由國(guó)務(wù)院制定統(tǒng)一法規(guī)，對(duì)稅收優(yōu)惠的具體項(xiàng)目、審批辦法、稅收優(yōu)惠權(quán)責(zé)等作出規(guī)定；二是規(guī)范稅收優(yōu)惠的管理權(quán)限，采取中央授權(quán)的方式賦予地方政府一定的管理權(quán)限。

此外，各地普遍實(shí)行的稅收先征后返，返還的稅收實(shí)際上屬于“財(cái)政支出”范疇，稱為“稅式支出”。在新一輪財(cái)稅體制改革中，“全面規(guī)范稅收優(yōu)惠政策”被列為“改進(jìn)預(yù)算管理制度”七項(xiàng)任務(wù)之一。

有多位專家對(duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者表示，應(yīng)借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，逐步將稅式支出納入預(yù)算編制，通過建立稅收優(yōu)惠的財(cái)政預(yù)算制度，更好地核算和控制稅收優(yōu)惠導(dǎo)致的稅款損失，并由此對(duì)地方政府構(gòu)成約束。