劉濤　吳洋

【摘 要】開發(fā)區(qū)是城市建設(shè)之中十分重要的組成部分，做好開發(fā)區(qū)土地利用管理可以對于推進(jìn)工業(yè)土地高效利用提供一定的理論依據(jù)，基于此，本文論述了我國開發(fā)區(qū)建設(shè)之中土地開發(fā)利用問題以及相關(guān)解決措施。

【關(guān)鍵詞】開發(fā)區(qū)建設(shè)；土地開發(fā)；問題；措施

引言

開發(fā)區(qū)是發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)以及推動地方經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展的特殊地段，其工業(yè)占地利用管理問題不僅關(guān)系到一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量與水平，而且會直接影響社會和經(jīng)濟(jì)以及生態(tài)等方面的綜合效益。所以，深入探究開發(fā)區(qū)工業(yè)土地利用管理的問題，能夠為開發(fā)區(qū)工業(yè)土地高效利用創(chuàng)造理論依據(jù)及決策參考。

1、目前我國經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)在土地利用方面存在的主要問題

目前和今后較長的一個時期，定會是資源供需矛盾突出的階段，資源利益矛盾與訴求的高發(fā)階段一些開發(fā)區(qū)在用地過程中產(chǎn)生了這樣那樣的問題，主要表現(xiàn)在如下幾個方面：開發(fā)建設(shè)同保護(hù)基本農(nóng)田的沖突激烈，耕地占補(bǔ)平衡工作很難實行開發(fā)區(qū)依賴的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)差，城市配套建設(shè)工作艱巨，工業(yè)項目建設(shè)用地所占比例不大；因較投資環(huán)境發(fā)達(dá)地區(qū)差距過大引入投入產(chǎn)出和附加值均高的工業(yè)項目建設(shè)比較困難，工業(yè)項目建設(shè)投資不充分單位投入產(chǎn)出比較少，一些開發(fā)區(qū)建設(shè)功能喪失，產(chǎn)業(yè)集聚能力較差，結(jié)構(gòu)不科學(xué)合理；征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不易確定，征用土地遭堵問題時有出現(xiàn)，依法用地管地環(huán)境依舊十分嚴(yán)峻；建設(shè)用地資源短缺，引入項目建設(shè)與用地需要不相適應(yīng)；用地空間拓展以及集體土地征用不易等問題在某種程度上直接影響了開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與整個社會的發(fā)展。

2、如何優(yōu)化管理開發(fā)區(qū)建設(shè)之中土地問題

2.1、需加強(qiáng)土地管理，有效減少對后備資源的開發(fā)。在土地資源管理及后備資源的開發(fā)上需做好進(jìn)一步完善工作，要積極主動地尋找合理方式與途徑就城鎮(zhèn)建設(shè)土地供需矛盾的問題進(jìn)行及時解決，在個縣市與城市占地情況基本平衡的情況下，不但需合理利用土地資源，有效保護(hù)耕地，還要做好土地的整理與開發(fā)工作。第一，要合理限定當(dāng)前的城市建設(shè)規(guī)模，使得土地資源能夠進(jìn)行有效的集中，節(jié)約使用，進(jìn)一步對土地利用率進(jìn)行整體上的提升；第二，按照土地利用規(guī)劃，大力開展土地整理工作，盡可能彌補(bǔ)用地指標(biāo)的不足問題；第三，要加大對居民點的整理工作力度，合理調(diào)整農(nóng)村的用地結(jié)構(gòu)。2.2、可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略必須堅持。確保土地資源利用規(guī)劃銜接工作的正常進(jìn)行可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略要持續(xù)堅持下去，必須對資源的合理開發(fā)與利用生態(tài)環(huán)境保護(hù)、人口增長以及社會經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的關(guān)系做出合理的協(xié)調(diào)，為土地資源規(guī)劃銜接工作提供堅實的基礎(chǔ)一旦出現(xiàn)嚴(yán)重的分歧，則進(jìn)一步的溝通與處理工作不能松懈，必須努力找尋到土地集約利用、有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展且符合實際需求的合理道路。2.3、容積率等指標(biāo)的靈活控制。傳統(tǒng)的工業(yè)區(qū)規(guī)劃對各個細(xì)分的地塊開發(fā)有定性、定量的控制，并不完全能適應(yīng)動態(tài)的市場需求。可采用容積率的靈活控制的方法，使容積率在各個地塊內(nèi)達(dá)到整體平衡。從成功的工業(yè)區(qū)開發(fā)的經(jīng)驗看，考慮到針對一個企業(yè)嚴(yán)格實施各項指標(biāo)，在實際中可能會對合理用地產(chǎn)出一些負(fù)面影響，如土地零亂、綠地分散等，不利于區(qū)內(nèi)的整體布局，因此，開發(fā)區(qū)采取了在一個街坊內(nèi)整體控制的辦法，如單個企業(yè)不建花園，而集中在街坊內(nèi)統(tǒng)一建設(shè)，對企業(yè)容積率的控制可以從一個街坊的整體考慮，不是每個企業(yè)必須嚴(yán)格執(zhí)行所規(guī)定的容積率指標(biāo)，而是從整個街坊的總體水平來控制，從而不僅適應(yīng)了不同企業(yè)的用地需要，也防止了土地資源的浪費。2.4、控制合理的規(guī)模。中國的工業(yè)開發(fā)區(qū)并非自然形成的，其區(qū)位選擇、產(chǎn)業(yè)形式再到管理形式等。等都滲透著開發(fā)者的主觀意志。一方面由于開發(fā)區(qū)的創(chuàng)建往往經(jīng)過了科學(xué)的論證和規(guī)劃，并有國家和地方相應(yīng)的資金投入做保證，開發(fā)區(qū)往往成為現(xiàn)代化的城區(qū)，代表著城市發(fā)展的先進(jìn)方向另一方面由于人的有限理性，導(dǎo)致部分工業(yè)開發(fā)區(qū)或規(guī)模過大，或項目選擇不當(dāng)，經(jīng)濟(jì)效益低下，未進(jìn)入成熟期即處于衰退狀況，所謂土地集約程度不高的工業(yè)開發(fā)區(qū)，既不能帶動周邊地區(qū)的城市化，自身也成為缺乏人氣的低密度城市化地區(qū)，浪費了大量的土地和資金。因此，建設(shè)工業(yè)開發(fā)區(qū)的規(guī)模過大，數(shù)量過多，必然造成投資的分散與浪費，形成開發(fā)區(qū)建設(shè)本身的遲遲不能招商引資。這與建立開發(fā)區(qū)，藉以“筑巢引鳳”，聚集建設(shè)資金的初衷大相徑庭，相反得到的只是大量土地的閑置。我國城市開發(fā)區(qū)規(guī)模到底合理與否，不同的學(xué)者有不同的看法。陳建明通過研究認(rèn)為，與國際上的開發(fā)區(qū)比較，國內(nèi)開發(fā)區(qū)普遍規(guī)模偏大。陳建明通過比較分析，認(rèn)為開發(fā)面積與投資效益并不成正比，開發(fā)區(qū)規(guī)模過大，不僅增加政府的財政負(fù)擔(dān)，而且在己經(jīng)開發(fā)的區(qū)域內(nèi)只有少數(shù)企業(yè)，經(jīng)濟(jì)效益肯定不高因此，在開發(fā)區(qū)以后的發(fā)展中，主要精力不應(yīng)該放在繼續(xù)擴(kuò)大開發(fā)面積上，而是應(yīng)該放在提高投資密度和出口密度上，提高投入產(chǎn)出率。但也有學(xué)者和官員認(rèn)為開發(fā)區(qū)作為一種新型制度的擴(kuò)散源，應(yīng)該通過擴(kuò)大其行政管理范圍或者向區(qū)外關(guān)聯(lián)配套的分區(qū)及其所在行政區(qū)域擴(kuò)散，把開發(fā)區(qū)的新型制度擴(kuò)散出去。有的學(xué)者則認(rèn)為“大規(guī)劃、小開發(fā)”是開發(fā)區(qū)處理規(guī)劃與開發(fā)關(guān)系的普遍成功模式，首批建立的十幾家國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，首期工程面積僅占規(guī)劃面積的，起步區(qū)只有首期工程面積的，有效地保證了建區(qū)初期有限財力的集中使用，為后期的滾動發(fā)展打下堅實的基礎(chǔ)。2.5、建立法律機(jī)制方面。必須做好互相協(xié)調(diào)工作對于城市建設(shè)的規(guī)劃與土地資源規(guī)劃利用之間的關(guān)系必須有一個明確的認(rèn)知，將其完全厘清，并通過立法的方式，進(jìn)一步加強(qiáng)其法律地位，針對土地資源的利用規(guī)劃進(jìn)行相應(yīng)辦法的制定，建立規(guī)章制度與其相配套。另外，在具體的規(guī)劃實施過程中必須加強(qiáng)規(guī)劃管理，有效查糾這一過程中的違法違規(guī)現(xiàn)象。2.6、大力推進(jìn)節(jié)約集約利用地，為開發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)升級奠定基礎(chǔ)。開發(fā)區(qū)以大企業(yè)為龍頭，以小企業(yè)為依托鼓勵發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，重點保證大項目用地，盡量滿足小企業(yè)用地，努力走節(jié)約集約用地之路，對續(xù)建和擴(kuò)建的重點項目用地，積極指導(dǎo)企業(yè)充分利用原有空地進(jìn)行建設(shè)，不斷提高土地利用率。嚴(yán)格按照國有土地使用權(quán)審批要求審批土地使用權(quán)，積極引導(dǎo)和推動工業(yè)項目向工業(yè)園區(qū)集中，商業(yè)、住宅、辦公向賀蘭區(qū)集中，大力推進(jìn)土地節(jié)約集約利用。加強(qiáng)開發(fā)區(qū)用地管理，促進(jìn)節(jié)約集約用地，為開發(fā)區(qū)擴(kuò)區(qū)升級提供科學(xué)依據(jù)。2.7、優(yōu)化利用閑置土地。創(chuàng)新開發(fā)區(qū)供地和用地機(jī)制，減少閑置土地來源控制開發(fā)區(qū)建設(shè)用地總量和建設(shè)速度，強(qiáng)化開發(fā)區(qū)入駐企業(yè)條件審核，消除閑置土地得以形成的空間載體基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是閑置土地治理的釜底抽薪之舉科學(xué)編制開發(fā)區(qū)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃。以開發(fā)區(qū)內(nèi)涵發(fā)展為目標(biāo)科學(xué)核定開發(fā)區(qū)建設(shè)規(guī)模，編制開發(fā)區(qū)土地利用規(guī)劃，并與城市規(guī)劃充分銜接，將其作為開發(fā)區(qū)土地供應(yīng)審批的依據(jù)，從根本上避免開發(fā)區(qū)面積過大、重復(fù)建設(shè)浪費土地資源的弊端。新增征收土地不納入政府儲備。開發(fā)區(qū)一般位于城郊結(jié)合部，開發(fā)建設(shè)用地主要來源于征收今后，有必要縮小土地儲備范圍，將新征收而來的土地排除在政府土地儲備范圍之外促使地方政府少征地、快供地且僅儲備存量土地，減少儲備土地的閑置現(xiàn)象允許通過集體土地流轉(zhuǎn)方式獲得工業(yè)用地使用權(quán)。在符合規(guī)劃的前提下，以集體土地出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租等方式供應(yīng)工業(yè)用地既是縮小土地征收范圍的要求，也是對新增征地不納入儲備的有益補(bǔ)充。

3、結(jié)語

總之，在我國全面建設(shè)小康社會的過程中，開發(fā)區(qū)建設(shè)應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家的統(tǒng)一規(guī)定，依法強(qiáng)化和轉(zhuǎn)變開發(fā)區(qū)發(fā)展利用土地管理工作，堅持用科學(xué)發(fā)展觀引領(lǐng)開發(fā)區(qū)發(fā)展用地規(guī)劃，切實提升開發(fā)區(qū)發(fā)展利用土地的工作成效與管理水平，促進(jìn)開發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)社會實現(xiàn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

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