孫衛(wèi)

摘要 以云南省臨滄市為例，分析了《村民委員會組織法》在邊境地區(qū)的實踐情況，指出要在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的背景中實現(xiàn)《村民委員會組織法》的立法意圖，必須進一步完善村民自治的法律制度，根據(jù)邊境特點建設(shè)農(nóng)村基層黨組織，在創(chuàng)新政府對邊境鄉(xiāng)村社會管理中為村民自治保持足夠的空間。

關(guān)鍵詞 快速城鎮(zhèn)化；村民自治；影響力；創(chuàng)新

中圖分類號 S-9 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）16-05320-04

收稿日期 2014.05.06 從廣西壯族自治區(qū)宜山縣三岔公社合寨大隊果作村組建我國第一個村委會到現(xiàn)在的30多年里，依照《村民委員會組織法》的村民自治制度已經(jīng)成為我國基層民主建設(shè)和憲政發(fā)展的重要組成部分。在邊境地區(qū)，隨著城鎮(zhèn)化速度的加快，該法的運行環(huán)境在深刻、持續(xù)地改變著，并導(dǎo)致該法的立法意圖實現(xiàn)的難度不斷增加。因此，必須與時俱進，進行各方面的相關(guān)創(chuàng)新，以便該法在邊境地區(qū)發(fā)揮保護村民權(quán)益、培養(yǎng)村民民主精神和民主習(xí)慣過程中的作用更好地得到發(fā)揮。筆者以云南省西南部與緬甸接壤處的臨滄市為例，在深度調(diào)研的基礎(chǔ)上，就我國邊境地區(qū)（指我國和外國在陸地上接壤地區(qū)、州、市）的這一問題及其解決提出一些思考。

1 城鎮(zhèn)化對《村民委員會組織法》實踐環(huán)境的重塑

村民自治指一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村居民，根據(jù)國家法律制度規(guī)定，在農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)級人民政府指導(dǎo)下，通過民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督4個主要行為實現(xiàn)自我服務(wù)、自我教育、自我管理的政治形式和制度，民主是自治的具體表現(xiàn)。它的根本目的是給予一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民相當(dāng)?shù)膭?chuàng)制自由，讓他們依托村組集體經(jīng)濟和一事一議獲得資源為本村創(chuàng)造公共產(chǎn)品和服務(wù)，并在此過程中逐漸積累起作為國家公民參與公共事務(wù)的意識、能力，學(xué)會在享受權(quán)利的同時自覺承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，推動整個國家民主發(fā)展。《村民委員會組織法》是規(guī)范村民自治的基本法，立法意圖就是通過法律的規(guī)范、指引、激勵、約束等，使村民自治的根本目的得以充分實現(xiàn)，使村民自治走在制度化的軌道上。1987年頒布《村民委員會組織法（試行）》，這個自治的范圍是原來的生產(chǎn)隊，1998年《村民委員會組織法》正式頒布時，擴大到了原來的生產(chǎn)大隊，國土面積一般15 km2左右，人口在2 000人以內(nèi)，2010年該法修改后繼承了這一點。根據(jù)該法，四個民主中每一個民主的實現(xiàn)緊密聯(lián)系又相對獨立，依托一些具體的條件，如民主選舉，就需要自治范圍內(nèi)有足夠的常住居民和對村中公共事務(wù)有一定獻身精神、能力、財力的村中精英。

隨著改革開放后國家經(jīng)濟高速、持續(xù)發(fā)展，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市提供了大量就業(yè)機會，越來越多的青壯年農(nóng)民源源不斷地離開比較效益較低的村莊和土地，到這些產(chǎn)業(yè)尋找機會，我國的城鎮(zhèn)化進入快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)居民于2011年占到總?cè)丝诒壤?1.7%，鄉(xiāng)村生活環(huán)境被深刻地改變著并對村民自治造成深刻影響。據(jù)統(tǒng)計，打工大軍中，18～45歲的青壯年占92%，而有初中以上文化程度的占70%，他們當(dāng)屬農(nóng)民中的精英人才，并且農(nóng)村中外出打工人員大多是文化程度較高的男性青年，男性比例高達79.2%[1]。這再加上三提留、五統(tǒng)籌的消失，農(nóng)業(yè)稅的停征，使村民自治處于動力弱化、參與水平下降、資源減少、人才匱缺窘境中。所以有人認為，城鎮(zhèn)化的發(fā)展使“村民自治只能制造矛盾和混亂！既不利于基層黨組織開展工作，也不利于農(nóng)村和諧社會的構(gòu)建”，“農(nóng)村的現(xiàn)實是村民不能自治也不愿自治[2]。”

2011年初，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于積極穩(wěn)妥推進戶籍管理制度改革的通知》，允許符合各地一些基本條件的農(nóng)民根據(jù)情況在不同城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)為城市戶口。根據(jù)此文件，全國各地都以促進人口城鎮(zhèn)化為重點，根據(jù)實際制定出自己的農(nóng)轉(zhuǎn)城計劃及配套措施。如云南，2011年底，省人民政府制定了《關(guān)于加大城鄉(xiāng)統(tǒng)籌力度促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民的意見》，提出“適度放寬昆明市主城區(qū)、進一步放寬州（市）人民政府所在地城市和縣級市（區(qū)）、全面放開縣城和建制鎮(zhèn)”的方針，希望到2020年的9年間把1 000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民。

這樣，長期處于落后地位、人口大規(guī)模凈輸出狀態(tài)的邊境地區(qū)，除男性人口流出外，大批發(fā)展水平較低地方的女性會利用從夫居的風(fēng)俗嫁到更好的地方去，國家將投入更多的資源強化對鄉(xiāng)村的管理以促進新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這些變化將使邊境地區(qū)一些城郊、建制鎮(zhèn)、鄉(xiāng)級政府所在地或工業(yè)區(qū)、經(jīng)濟園區(qū)所在地的農(nóng)村村委會、小組由于集體土地被征收完畢而失去載體，其他地方因為優(yōu)質(zhì)人口流走導(dǎo)致自治能力衰敗和光棍數(shù)目劇增。從城市化發(fā)展的一般規(guī)律和中國的實際看，“中國快速城市化的進程仍將持續(xù)30～50年才能趨于平穩(wěn)”，只有到那時，“農(nóng)村社區(qū)形態(tài)才能趨于穩(wěn)定，人們的社區(qū)意識才能逐步培育起來，那時的村民自治才有可能真正走向穩(wěn)定、和諧和成熟”[3]。因此，在今后幾十年內(nèi)，中國邊境農(nóng)村由城鎮(zhèn)化帶來的村民自治新課題仍將增加。必須根據(jù)已經(jīng)或正在發(fā)生的變化，努力創(chuàng)新村民自治制度，在仍然沒有城鎮(zhèn)化的地方和人口中貫徹相關(guān)精神，使其保護邊境地區(qū)村民合法權(quán)益、培養(yǎng)民主精神和習(xí)慣的功能在新的歷史條件下得以合理彰顯，實現(xiàn)村民自治制度的創(chuàng)制意圖。

2 快速城鎮(zhèn)化對《村民委員會組織法》的影響

臨滄市國土面積24 469 km2，下轄臨翔區(qū)、云縣、鳳慶、雙江、永德、耿馬、鎮(zhèn)康、滄源等縣區(qū)，1 003個村委會，其中耿馬、鎮(zhèn)康、滄源與緬甸接壤，居住著漢、彝、佤、傣、拉祜、布朗、白、回、傈僳、苗族等民族。2010年統(tǒng)計出的242萬人中，少數(shù)民族人口占37.28%，工業(yè)化、現(xiàn)代化水平不高，和緬甸接壤。根據(jù)市內(nèi)外發(fā)展條件和省里的布置，臨滄市提出到2020年，全市城鎮(zhèn)新增戶籍人口75萬人，城鎮(zhèn)總戶籍人口達95.3萬人。為更好地給快速城鎮(zhèn)化提供支撐，臨滄市制定并執(zhí)行了一系列促進經(jīng)濟社會發(fā)展和強化社會管理的措施，并給臨滄市貫徹《村民委員會組織法》的環(huán)境造成了深刻變化，使臨滄市農(nóng)村像幾年前一個專家說的，“許多并非村莊自身造成的矛盾沖突”被“引進到村莊內(nèi)部來”，并“成為村莊民主政治必須面對的難題”[4]。

2.1 圍繞城鎮(zhèn)化的工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化任務(wù)的影響 這些任務(wù)將對村民權(quán)益狀態(tài)產(chǎn)生較強沖擊，需要自治組織承擔(dān)的義務(wù)將逐漸增加。臨滄市積極參與橋頭堡戰(zhàn)略實施，決心把臨滄邊合區(qū)建成包括孟定核心園區(qū)、鎮(zhèn)康南傘園區(qū)、滄源永和園區(qū)，總規(guī)劃50 km2，規(guī)劃總投資2 263億元的非農(nóng)業(yè)大項目，以便為城鎮(zhèn)化提供載體。另外，為促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，臨滄市還積極支持農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、城鎮(zhèn)企業(yè)和個人在流轉(zhuǎn)中獲得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。這些項目和政策無論在多大程度上得到實施，都將對村民現(xiàn)有的權(quán)益狀態(tài)產(chǎn)生影響，并可能造成損傷，要求作為村民自治執(zhí)行主體和代表村組集體行使集體土地所有權(quán)的自治組織承擔(dān)更多的義務(wù)，在相關(guān)談判中使村民不吃或少吃虧并消化一些遺留問題。①政府在利益保護上對各類企業(yè)的偏袒。由于工業(yè)化和沿邊開發(fā)開放是硬指標(biāo)，與地方的稅收、干部的升遷、獎懲關(guān)系更為緊密，所以整個區(qū)域內(nèi)各級政府的相關(guān)官員的主要精力將投向開發(fā)區(qū)和相關(guān)建設(shè)中，甚至?xí)诶鎱f(xié)調(diào)中更傾向于區(qū)內(nèi)企業(yè)。②開發(fā)區(qū)的污染將會使附近農(nóng)民利益受損。由于邊境地區(qū)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)配套性較差，不可能引進多少技術(shù)先進，產(chǎn)業(yè)鏈復(fù)雜，環(huán)保水平高的產(chǎn)業(yè)，造成不同程度的污染是必然的，因此，村民自治組織新添了一項保護相關(guān)農(nóng)民環(huán)境利益的內(nèi)容。③相當(dāng)多的農(nóng)民集體土地將會作為項目用地被低價征收。邊境地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平低，財政不能自給，拿不出足夠的錢給被征地農(nóng)民及時合理補償，一些人甚至希望通過轉(zhuǎn)讓征收來的土地彌補參政收入不足或撈取個人好處，從而最終損害農(nóng)民土地權(quán)益。④其他社會力量投資農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營使談判能力不足的村民存在利益受損的危險。非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、特別是工業(yè)化的發(fā)展將會擴大本地農(nóng)產(chǎn)品的需求并因為為勞動力外出而使一些耕地閑置，一些擁有一定資本積累的社會人士（并非完全是本鄉(xiāng)本村人）將會在利益最大化的驅(qū)動下利用各種關(guān)系和資源來設(shè)法使農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)到自己手中。

2.2 城鄉(xiāng)一體化推進的影響 這種一體化推進會使村民和自治組織做主的能力受到某些削弱。臨滄市計劃到2020年，全市城鎮(zhèn)戶籍人口達100萬人，城鎮(zhèn)戶籍人口占總?cè)丝诒戎剡_40%左右，城鎮(zhèn)化率超過50%，這將對臨滄市的村民自治產(chǎn)生強力沖擊。①優(yōu)質(zhì)人口的進一步流出導(dǎo)致自治整體能力不斷下降。在國家政策的推動下，臨滄市農(nóng)轉(zhuǎn)城門檻很低，大量的基礎(chǔ)好一些的村民正迅速轉(zhuǎn)為城市人，其中2011年就轉(zhuǎn)了15.34萬人，2012年又轉(zhuǎn)了5萬多人。這會導(dǎo)致村干部的可選人才更加有限，能積極參與自我管理、服務(wù)的人進一步減少，發(fā)展黨員也很困難（由于優(yōu)質(zhì)人口流失、各種勢力內(nèi)耗等原因，黨員發(fā)展相當(dāng)緩慢，2007年雙江縣沙河鄉(xiāng)有農(nóng)民黨員677名，到2010年只有679名黨員，三年間增加了兩名黨員）。②村民和自治組織無法在村委會改居委會的過程中發(fā)揮自主作用。臨滄市正在實施城鎮(zhèn)上山項目147個，規(guī)劃新增城市建設(shè)用地32.44平方公里，涉及很多地方村民自治中最重大的事務(wù)。但目前這種改主要是通過政府發(fā)文實現(xiàn)，村民及其自治組織沒有發(fā)言權(quán)，利益受損無途徑尋求救濟。③以“公共利益最大化”為目標(biāo)的遷村并點使村民對村莊的命運無法做主。臨滄市已計劃通過村莊規(guī)劃的實施把全市的自然村減并掉2 895個，實現(xiàn)“城增村減”，撤村并鎮(zhèn)、遷村并點、散戶并成寨、小村并大村，“公共利益最大化”，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。這在理論上過于強調(diào)公共利益最大化本身就有問題（私人利益與公共利益應(yīng)該均衡），實踐中容易造成無民主決策、民主監(jiān)督、民主管理，村民更難對村莊的命運有所作為。④大量項目的強勢實施很大程度上改變了自治組織的角色。2010年以來，臨滄市以“和諧平安、宜居家園”為主題，強勢推進新家園行動計劃的實施，并在當(dāng)年把277個自然村（組）住房特色化等，現(xiàn)在這一工作還在繼續(xù)推進，其他很多項目也在強勢實施。這種強勢使自治組織雖然屬于村民選舉產(chǎn)生，但至少在項目實施期間，實實在在變成了政府實施項目的助手和下屬。這再加上臨滄市集體經(jīng)濟基本空殼化，村干部的所有津補貼都來自政府財政，自治組織更進一步附庸化。2010年，臨滄市雙江縣沙河鄉(xiāng)村黨總支書記、主任一肩挑的是850元/月，獲得過省級表彰的在此基礎(chǔ)上增加20%，不實行一肩挑的，村黨總支書記，村委會主任分別為820元/月；副支書、副主任、文書的是800元/月；2012后年有所增加。

2.3 國家社會治理力量深入農(nóng)村的影響 這就要求臨滄市村民和自治組織必須不斷努力與之協(xié)調(diào)。為適應(yīng)社會轉(zhuǎn)型的需要，臨滄市一直在努力推動基層社會管理的創(chuàng)新，促進著村民自治，但需要村民和自治組織進行自我調(diào)整來與之協(xié)調(diào)，否則自治將更加難以進行。①最低生活保障。臨滄市從2007年開始全面建立和實施農(nóng)村最低生活保障制度，但2010年3月底，農(nóng)民人均純收入840元以下（含840元）的低保對象50.997 1萬人，享受農(nóng)村低保只有30.73 萬人，2012年10月達到36萬人，現(xiàn)在仍不能全覆蓋。這就要求村民自治組織更準確地掌握困難戶的真實情況，把低保按照公平的原則發(fā)放給最需要的群眾，否則群眾的不平衡感會增加，對自治工作更加缺乏支持積極性。②黨的“四群”工作。為更好地聯(lián)系群眾，云南大規(guī)模地開展“四群”工作，僅至2012年初，臨滄市各級各部門就成立了領(lǐng)導(dǎo)、工作機構(gòu)并制定實施方案879個，聯(lián)系群眾712 80戶，發(fā)放民情聯(lián)系卡129 057份。這使村民及村干部提出了如何發(fā)揮這些渠道的積極作用，對村民和鄉(xiāng)村干部都是考驗。③新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)員的派遣。新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)員的派遣是云南近年來在農(nóng)村做的一件大事，2012年，臨滄市共選派新農(nóng)村建設(shè)指導(dǎo)員1 692名，其中省級選派73名，市級選派422名，縣（區(qū)）選派1 197名，協(xié)助村“兩委”開展新農(nóng)村建設(shè)，但指導(dǎo)員派遣單位和能動員的資源都不同，村民和村委會應(yīng)對他們提怎樣的要求以便充分發(fā)揮他們的積極作用，也是一個新問題。④大學(xué)生村官的選聘。2008年以來，云南省選聘了大批大學(xué)生村官到村委會任職，協(xié)助村民自治，提高農(nóng)村社會管理水平，臨滄市僅2012年就分得304個名額，現(xiàn)在已經(jīng)實現(xiàn)每個村委會都有大學(xué)生村官。如何發(fā)揮好這批有知識、有精力、有個性、現(xiàn)實感很強，但對農(nóng)村感情有限的新生力量的作用，無論對村組干部，還是農(nóng)民，都可能是一個長期的課題。

3 邊境地區(qū)貫徹《村民委員會組織法》的路徑

有人說，“民主是跟著利益走的，利益延伸到哪里，民主就擴展到哪里[5]”，相關(guān)法治創(chuàng)新也必須與時俱進。從臨滄市情況看，快速城鎮(zhèn)化使邊境地區(qū)鄉(xiāng)村社會的方方面面都發(fā)生了深刻變化。必須進一步完善《村民委員會組織法》及其貫徹方式，順應(yīng)潮流，抓住重點，在推進城鎮(zhèn)化發(fā)展中確保邊境地區(qū)農(nóng)村居民未變成市民前能在村民自治這一民主實踐中得到應(yīng)有的公民訓(xùn)練，才能促進邊疆穩(wěn)定、民族團結(jié)、社會和諧，在變化了的邊境地區(qū)社情民意環(huán)境下，充分實現(xiàn)該法的立法意圖。

3.1 進一步完善村民自治的法律制度 鑒于《村民委員會組織法》目前改進已很大，相關(guān)立法任務(wù)主要由邊疆各省區(qū)以法定程序進行地方立法。①促進邊境地區(qū)農(nóng)村實行村黨支部書記和村委會主任一人雙肩挑。包括給予高于只任一職村干部50%的津貼和離職補償，根據(jù)雙肩挑的年限在考公務(wù)員時加分，提供參加培訓(xùn)的機會，對優(yōu)秀者給予獎勵，支持創(chuàng)業(yè)，對違反國家法律、村民自治章程、村規(guī)民約中的禁止性規(guī)定的雙肩挑干部，應(yīng)立即撤銷其書記職務(wù)并指導(dǎo)村民啟動罷免程序。②規(guī)范村委會向居委會轉(zhuǎn)換的程序。應(yīng)規(guī)定村委會一旦改為居委會，在原本村委會范圍內(nèi)購買商品房居住的新居民將屬本居委會管理范圍，但這些居民對原村民的集體經(jīng)濟無任何權(quán)利。③明確大學(xué)生村官要任村委會委員、主任，必須把戶口遷到本村。根據(jù)《村民委員會組織法》“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”的規(guī)定，其成員只能由本村村民構(gòu)成，同時也只有是本村村民，才談得上直接行使民主權(quán)利。擔(dān)任兩委主任的大學(xué)生村官必須戶口在本村，這一點在具體辦法中不能動搖。④界定村委會成員協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作時應(yīng)享受的權(quán)利?！洞迕裎瘑T會組織法》規(guī)定，村委會有義務(wù)“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”，這個義務(wù)隨著大量項目在邊境農(nóng)村的實施而不斷增加，必須配置相應(yīng)的權(quán)利，否則很容易使村委會成為附庸。⑤強化協(xié)商民主精神在村民自治中的地位。宜在作為地方性法規(guī)、政府規(guī)章或單行條例的相關(guān)執(zhí)行辦法中規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府均需逐漸建立或完善在進行管理活動和組織實施各類項目時與村民自治組織、集體經(jīng)濟組織和村民的協(xié)商機制。

3.2 根據(jù)邊境特點建設(shè)農(nóng)村基層黨組織 由于邊境地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平低，社會自組織能力更弱，基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用尤為重要。因此，必須根據(jù)邊境地區(qū)實際，并進行必要的投入，使農(nóng)村基層黨組織有能力在實現(xiàn)邊疆穩(wěn)定、民族團結(jié)、社會和諧、邊防鞏固中發(fā)揮更大的作用。①鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記和專職副書記不承擔(dān)招商引資責(zé)任。邊境地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平低，加快發(fā)展速度的任務(wù)繁重，但書記和專職副書記在其中的職責(zé)就是參加討論和決定經(jīng)濟建設(shè)中的重大問題，不必硬性承擔(dān)招商引資之類的任務(wù)，這樣才能保證他們有更多的時間和精力抓組織建設(shè)、保證法律法規(guī)在轄區(qū)內(nèi)得到執(zhí)行，管好干部。②鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)黨員應(yīng)積極參與農(nóng)村黨員發(fā)展。主要是通過與村民、特別是其中的青年學(xué)生聯(lián)系，發(fā)現(xiàn)并培養(yǎng)其中的優(yōu)秀分子并親自介紹其入黨，防止黨員發(fā)展工作被一些懷有不良企圖的農(nóng)村黨員所壟斷。③領(lǐng)導(dǎo)核心作用主要通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委發(fā)揮。村黨總支、支部、黨小組主要任務(wù)是收集輿情并上報黨委、教育黨員（包括外出黨員）并調(diào)動他們參與的積極性、監(jiān)督和協(xié)助自治組織、根據(jù)黨委政府的安排處理突發(fā)事件和落實國家的扶持和建設(shè)項目，提高黨在農(nóng)村的威信，黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用就是保證以上目的實現(xiàn)。④由中央財政出錢給每個邊境沿線鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委安排每年不少于100萬元的專項護邊經(jīng)費。這筆經(jīng)費應(yīng)由中央財政直接轉(zhuǎn)移支付給沿邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，專用于獎勵在領(lǐng)導(dǎo)村民自治，促進邊境安全、民族團結(jié)、社會和諧、輿情收集中有較大貢獻的黨員和黨的干部，從而提高黨組織的駕馭力。2009年底，全國共有沿邊境線鄉(xiāng)鎮(zhèn)870個，其中廣西自治區(qū)103個、云南126個、西藏自治區(qū)110個、新疆自治區(qū)181個、內(nèi)蒙古自治區(qū)113個、黑龍江省148個、吉林省68個、遼寧省21個，現(xiàn)在只會減少不會增加，因此只需要8.7億元經(jīng)費。

3.3 進一步創(chuàng)新政府對邊境鄉(xiāng)村社會的管理 要在努力提高管理效率和更加充分的公共產(chǎn)品、服務(wù)的同時，使國家管理力量和村民不斷成長的自治能力合為一體，促進整個國家民主法治的進步。①培養(yǎng)村民依法適度參與社會治安管理的能力。在解決毒品問題、利益沖突變成民族問題、境外人在中國違法亂紀問題、城鎮(zhèn)化工業(yè)化現(xiàn)代化引起的征地問題等，也努力提高村民和自治組織依法參與的能力、水平，使他們逐漸學(xué)會依法提出、變更、放棄某些訴求。②在職業(yè)教育中使村民學(xué)會就業(yè)、創(chuàng)業(yè)和依法保護自己。要在職業(yè)教育中強化公民教育，努力提高廣大村民、特別是新一代村民的創(chuàng)業(yè)和就業(yè)的競爭力，使他們更全面地理解公共事務(wù)和自己的直接間接關(guān)系，學(xué)會依法保護自己和為公共事務(wù)盡適當(dāng)義務(wù)。③不斷提高農(nóng)村最低生活保障的覆蓋率。鑒于邊境地區(qū)農(nóng)村存在大量的可能終身無法找到配偶的光棍，以及邊境地區(qū)和整個國家的發(fā)展水平，在相當(dāng)長時間內(nèi)應(yīng)更加注重覆蓋面，并且加強政府對村民實際生活狀態(tài)的了解程度，逐漸做到“應(yīng)”保才保，且使村民不以拿低保為榮。④對在社會應(yīng)急管理中做出特殊貢獻的村民予以重獎。鑒于隨著國家的不斷開放，邊境地區(qū)突發(fā)事件發(fā)生率會增加，而村民的現(xiàn)代國家意識增強還需要時間，對于參與應(yīng)急管理的村民，除了表彰領(lǐng)頭人，補償村民付出的物質(zhì)損失外，國家還應(yīng)對他們的勞動付給費用，通過榮典制度給他們榮譽，以便 提高村干部、村民積極承擔(dān)突發(fā)事件中的危難險重任務(wù)的責(zé)任感并增強作為中國公民的意識。⑤防止不良社團在村民中制造混亂。主要是做好社團識別和監(jiān)控，防止境外社團、內(nèi)地某些社團在邊境地區(qū)以援助為借口從事違法活動，損害邊民利益和國家、社會安全。⑥邊境線附近人口數(shù)量維持。要通過特殊優(yōu)惠政策，吸引適當(dāng)?shù)膬?nèi)地居民到邊境線附近基本適合人居的地方居住，還要完善邊婚制度，使一些境外女性愿意嫁入境內(nèi)并取得中國戶口，保證邊境線一帶始終有足夠的居民并能積極參加固邊活動。

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