宋揚(yáng)

新型城鎮(zhèn)化是2014年全國(guó)兩會(huì)的重點(diǎn)討論議題，也是中共十八大精神的精髓所在。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的核心是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，完成由農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變。在新型城鎮(zhèn)化的背景下，戶籍制度改革是核心，也是難點(diǎn)。戶籍制度改革的方向是什么，在改革中面臨哪些困難和挑戰(zhàn)，改革需要哪些政策支持？本文以新型城鎮(zhèn)化為背景，分析我國(guó)戶籍制度改革的難點(diǎn)與改革方向。

一、戶籍制度改革的方向是公共服務(wù)均等化

戶籍改革的最終目的是保證在同一個(gè)區(qū)域生活的人們獲得均等化的公共服務(wù)與社會(huì)待遇，而不受戶籍屬性的限制，這既是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的需要，也是實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的基本要求。當(dāng)前，不同戶籍屬性的人們?cè)谕簧顓^(qū)域內(nèi)所享受的公共服務(wù)不均等問(wèn)題主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)和大中城市。自2001年公安部發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)小城鎮(zhèn)戶籍管理制度改革的意見(jiàn)》以來(lái)，小城鎮(zhèn)的戶籍大幅放開(kāi)。在一些小城鎮(zhèn)，只要公民在本地有穩(wěn)定收入的工作或住房，或者具備一定的職業(yè)技能，就可以將戶口遷入當(dāng)?shù)?。但是，選擇遷居中小城市的人數(shù)還是不多，這主要是因?yàn)橹行〕鞘性谔峁┚蜆I(yè)機(jī)會(huì)、公共服務(wù)和社會(huì)福利等方面相對(duì)薄弱。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的大中城市，大量的外來(lái)人口無(wú)法享受到和本地居民相同的公共服務(wù)，包括住房補(bǔ)助、子女教育、社會(huì)保障等。以子女教育為例，外來(lái)人口子女在遷移地接受教育仍然困難重重。Wang and Holland對(duì)上海的調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)近40%的外來(lái)人口子女無(wú)法接受義務(wù)教育，因?yàn)樯虾Ｊ泄k學(xué)校的入學(xué)條件非常嚴(yán)格。外來(lái)人口必須提供在本地正式工作的有效證明（勞動(dòng)合同）或社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)記錄，其子女才可以在上海市的公辦學(xué)校就讀。①但是，很多外來(lái)人口并沒(méi)有穩(wěn)定的正式工作，也沒(méi)有交納社會(huì)保險(xiǎn)，他們的子女就只能在打工子弟學(xué)校接受教育，這些學(xué)校的學(xué)習(xí)條件簡(jiǎn)陋，老師水平低，上課也不穩(wěn)定，教學(xué)水平整體較差。除此以外，外來(lái)人口的子女在高中入學(xué)的問(wèn)題上面臨更加苛刻的條件。即使對(duì)于少數(shù)能夠在當(dāng)?shù)鼐妥x高中的外來(lái)人口子女來(lái)說(shuō)，絕大多數(shù)也不能在當(dāng)?shù)貐⒓痈呖肌?/p>

二、戶籍制度改革的難點(diǎn)分析

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)識(shí)到城市中外來(lái)人口無(wú)法享受遷移地的公共服務(wù)，是對(duì)社會(huì)公平的嚴(yán)重?fù)p害，是制約我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要因素，然而戶籍制度改革的步伐卻雷聲大、雨點(diǎn)小。迄今為止，農(nóng)民工和外來(lái)人口的主要遷移地仍然設(shè)立嚴(yán)格的入戶門檻，對(duì)外來(lái)人口的公共服務(wù)歧視并沒(méi)有改變。究竟是什么原因制約著戶籍制度改革？本文認(rèn)為主要有以下三點(diǎn)原因。

首先，戶籍管理上嚴(yán)重分權(quán)，權(quán)利主要集中在地方政府，而地方政府并沒(méi)有很強(qiáng)的改革動(dòng)力。20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)戶籍管理的職能從國(guó)家劃歸地方，②地方政府可以在其管理權(quán)限內(nèi)制定當(dāng)?shù)氐膽艏?。例如，北京市政府有?quán)決定當(dāng)?shù)氐穆鋺魲l件，以及外來(lái)人口可以享受到哪些北京市的公共服務(wù)。這樣一來(lái)，地方政府會(huì)從當(dāng)?shù)氐那猩砝娉霭l(fā)，給那些高學(xué)歷、高收入、高資產(chǎn)的群體北京戶籍，因?yàn)檫@些人能給當(dāng)?shù)貛?lái)更大的經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)。Song， Y.， “What Should Economists Know about the Current Chinese Hukou System？” China Economic Review， vol.29， 2014.而向農(nóng)民工提供公共服務(wù)，或者允許大量農(nóng)民工落戶當(dāng)?shù)?，并不符合地方政府的自身利益。換言之，盡管社會(huì)各界對(duì)戶籍改革的愿望很強(qiáng)烈，但是真正有權(quán)利改革的地方政府并沒(méi)有改革的動(dòng)力和激勵(lì)。

其次，巨額的改革成本對(duì)各級(jí)政府的財(cái)力是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)，抑制了戶籍制度改革的速度。人口的市民化需要巨大的財(cái)政投入。2011年國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組在重慶、武漢、鄭州和嘉興四個(gè)城市進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，對(duì)農(nóng)民工融入城市的具體成本作過(guò)測(cè)算，包括各類社保投入、公共服務(wù)投入、住房保障投入等，一個(gè)典型的農(nóng)民工（包括相應(yīng)的撫養(yǎng)人口） 市民化所需的公共支出成本總共約8萬(wàn)元。李芙蓉、麻曉剛：《新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)民工市民化的制度性障礙因素研究》，《改革與戰(zhàn)略》2013 年第9期。

最后，大城市環(huán)境承載能力相對(duì)飽和，放開(kāi)戶籍可能會(huì)引發(fā)更嚴(yán)重的“大城市病”。如果放開(kāi)大城市戶籍，很可能導(dǎo)致外來(lái)人口大量涌入，必然會(huì)進(jìn)一步加劇城市環(huán)境的惡化和交通的擁堵。這使得大城市政府在戶籍制度改革問(wèn)題上有了更多的顧慮，在戶籍制度改革問(wèn)題上采取非常審慎的態(tài)度。

三、戶籍制度改革的政策建議

基于上文對(duì)戶籍制度改革的難點(diǎn)分析，筆者認(rèn)為在中期內(nèi)戶籍制度仍然會(huì)繼續(xù)存在，大中城市的戶籍不可能全部放開(kāi)。在這種背景下，本文提出以下幾點(diǎn)戶籍制度改革的基本思路和政策建議。

第一，戶籍制度改革需要中央政府的頂層設(shè)計(jì)，給予地方政府更多的政策激勵(lì)。地方政府考慮的主要是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展和本地人口的就業(yè)問(wèn)題，往往會(huì)忽視外來(lái)人口所遭受的不公平待遇。因此，中央政府需要從全局著眼，對(duì)外來(lái)人口在大中城市的落戶提出明確要求，可以把城市對(duì)外來(lái)人口提供的公共服務(wù)水平納入當(dāng)?shù)卣賳T的政績(jī)考核指標(biāo)，指導(dǎo)并激勵(lì)地方政府逐步放松戶籍管制，對(duì)長(zhǎng)期居住在當(dāng)?shù)氐耐獾貞艏藛T給予落戶。

第二，逐步建立政府、企業(yè)和個(gè)人三方市民化成本共擔(dān)機(jī)制，減輕政府公共服務(wù)支出財(cái)政壓力。一方面，要充分發(fā)揮企業(yè)和農(nóng)民工本人的支付能力，支付相應(yīng)的市民化成本?？梢酝ㄟ^(guò)建立土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)為農(nóng)民工進(jìn)城積累啟動(dòng)資本，使農(nóng)民工個(gè)人也有能力承擔(dān)一部分市民化的私人成本，包括城鎮(zhèn)定居家庭生活消費(fèi)支出、子女和自身的教育培訓(xùn)等費(fèi)用。另一方面，還需要各級(jí)政府統(tǒng)籌協(xié)調(diào)財(cái)政開(kāi)支，建立健全戶籍制度改革的成本分擔(dān)機(jī)制，構(gòu)建以城市實(shí)際承載人口為主要依據(jù)的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。李振京、張林山：《我國(guó)戶籍制度改革的主要問(wèn)題與總體思路》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2014年第3期。

第三，通過(guò)區(qū)域和產(chǎn)業(yè)政策的協(xié)調(diào)讓中小城市分擔(dān)大城市戶籍改革的壓力。例如，京津冀協(xié)同發(fā)展以打造環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)新引擎就是減輕北京市戶籍改革壓力的一項(xiàng)探索。由于我國(guó)區(qū)域發(fā)展的極度不平衡，農(nóng)民愈想落戶的城市，愈難落戶；農(nóng)民愈不想落戶的城市，愈容易落戶。如東部大中城市不僅就業(yè)機(jī)會(huì)多，而且公共福利質(zhì)量高，深受農(nóng)民的喜愛(ài)。許經(jīng)勇：《推進(jìn)戶籍制度改革面臨的深層次問(wèn)題》，《吉首大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版）》2013年第6期。與之相反，中西部地區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)少，工資相對(duì)低。因此，若要實(shí)現(xiàn)中西部小城市分擔(dān)大城市戶籍改革的壓力，就要致力于縮小不同區(qū)域、不同規(guī)模城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的失衡，在中西部為勞動(dòng)者提供更多的就業(yè)機(jī)會(huì)。

第四，逐步放松大中城市的落戶條件與逐步增加向外來(lái)人口提供公共服務(wù)應(yīng)該同時(shí)進(jìn)行，兩手抓，兩手都要硬。誠(chéng)然，考慮到人口規(guī)模、資源緊缺、交通擁堵、環(huán)境污染等問(wèn)題，短時(shí)間內(nèi)放開(kāi)大中城市的落戶并不現(xiàn)實(shí)。2013年6月26日召開(kāi)的第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第三次會(huì)議上，我國(guó)提出各類城市具體的城鎮(zhèn)化路徑。即：將全面放開(kāi)小城鎮(zhèn)和小城市落戶限制，有序放開(kāi)中等城市落戶限制，逐步放寬大城市落戶條件，合理設(shè)定特大城市落戶條件，逐步把符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。盡管大城市放開(kāi)落戶目前并不現(xiàn)實(shí)，但是這并不妨礙逐步實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的均等化。例如，很多大城市現(xiàn)在實(shí)行了積分入戶制，達(dá)到某個(gè)積分值即可申請(qǐng)入戶。筆者認(rèn)為，可以探索把積分和在目的地城市享受的公共服務(wù)聯(lián)系起來(lái)，如達(dá)到某個(gè)積分值就可以享受城市的廉租房，或者子女可以接受公立學(xué)校的教育等等。這樣一來(lái)，盡管很多外地戶籍人員無(wú)法拿到當(dāng)?shù)貞艨冢强梢韵硎芨嗟墓卜?wù)，這才是戶籍改革的核心和重點(diǎn)。

四、結(jié)論

戶籍制度是阻礙我國(guó)當(dāng)前勞動(dòng)力要素市場(chǎng)化的主要因素，是制約新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要障礙。本文認(rèn)為，戶籍制度改革的核心是公共服務(wù)的逐步均等化，使無(wú)論何種戶籍屬性的居民在同一地區(qū)內(nèi)享受到同等的公共服務(wù)與各種社會(huì)福利。此外，戶籍制度改革是一個(gè)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，還需要很多與戶籍制度改革相配套的政策措施，如區(qū)域政策、產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政政策等等。只有這些政策共同作用，協(xié)調(diào)實(shí)施，才能真正推進(jìn)“人的城鎮(zhèn)化”，進(jìn)而促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展。

作者單位：中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院；中國(guó)人民大學(xué)企業(yè)與組織研究中心