張雅娜

我國是一個歷史悠久的農(nóng)業(yè)大國，80%左右的農(nóng)民辛勤耕耘在土地上，土地是國家的經(jīng)濟(jì)命脈，更是億萬農(nóng)民賴以生存的珍貴資源。中國革命的歷史長河里，與土地制度的革命息息相關(guān)。土地制度改革一直是我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的核心內(nèi)容之一。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中，對土地的需要與現(xiàn)實利用中，不斷創(chuàng)新發(fā)展。搞活農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為社會現(xiàn)實中一個很重要的命題。隨著社會經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，對于土地的需求越來越迫切。在現(xiàn)實中也日益引起社會的廣泛關(guān)注，也反映出中國的社會現(xiàn)實需求與保護(hù)有限耕地，保持生態(tài)環(huán)境，保護(hù)農(nóng)民利益的深層矛盾。土地是有限的重要資源，需求的旺盛必然引發(fā)各種供需矛盾。要保持社會經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康和快速發(fā)展，對于土地資源的保護(hù)利用和盤活資源，愈發(fā)顯得重要，要加強對國土資源的管理、保護(hù)，合理開發(fā)利用，保護(hù)農(nóng)民利益。

1 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的社會現(xiàn)實

當(dāng)前，我國農(nóng)村土地制度創(chuàng)新盡管模式多樣、進(jìn)展各異、成效不一，但所共同具有的漸進(jìn)性制度變遷的基本特征十分顯著，從總體上看并未涉及到土地核心產(chǎn)權(quán)制度的根本改變，仍在風(fēng)險可控的條件下向前推進(jìn)。

1.1 產(chǎn)權(quán)明晰化

我國農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的一個基本態(tài)勢是土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系由模糊逐漸走向清晰，農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織和地方政府等不同利益主體的權(quán)利都在新的土地制度框架內(nèi)得到分割和明晰。通過不斷明晰農(nóng)村承包地和集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，不僅奠定了土地要素按照市場化原則進(jìn)行優(yōu)化配置的制度基礎(chǔ)，而且有助于阻斷各種強勢力量隨意侵蝕農(nóng)民土地利益的制度根源。

1.2 適度集中和規(guī)模經(jīng)營

快速城市化帶動大量農(nóng)村勞動力向城市流動，因勞動力外出務(wù)工而空置的承包地客觀上要求向純農(nóng)戶、公司或者業(yè)主進(jìn)行流轉(zhuǎn)和集中。目前，我國各地或者采取土地租賃的方式，或者采取土地入股的方式；或者在集體經(jīng)濟(jì)內(nèi)部進(jìn)行流轉(zhuǎn)和集中，或者向公司或業(yè)主進(jìn)行外部流轉(zhuǎn)和集中。

1.3 空間置換

為充分挖掘具有區(qū)位優(yōu)勢的土地級差地租，以及對農(nóng)村內(nèi)部因人口外流大量形成的“空宅”宅基地的合理利用，各地都在積極探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤的實現(xiàn)模式，通過非農(nóng)建設(shè)用地和農(nóng)用地空間置換的方式來實現(xiàn)優(yōu)化配置土地資源的目的。這一改革探索有助于緩解工業(yè)化、城市化用地壓力，同時促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)民集中居住。

1.4 資本化

我國農(nóng)村集體土地長期以來都是作為單一的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料而存在，其流動性和收益性較低，農(nóng)民擁有的事實是有限的土地發(fā)展權(quán)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革將土地使用權(quán)、收益權(quán)完全界定給農(nóng)民，并且通過建立規(guī)范的產(chǎn)權(quán)交易平臺支持農(nóng)民根據(jù)自身的實際需要對土地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。

2 基本趨勢

在加速推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，現(xiàn)階段我國正處于從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)加速轉(zhuǎn)型的重要過渡時期。

2.1 從流轉(zhuǎn)主體看，土地加速從農(nóng)戶向業(yè)主集中。

2.2 從流轉(zhuǎn)方向看，外來資本介入土地流轉(zhuǎn)態(tài)勢明顯。農(nóng)地流轉(zhuǎn)突破鄉(xiāng)村界限，呈現(xiàn)出跨村鎮(zhèn)的顯著趨勢。一批東部發(fā)達(dá)地區(qū)的業(yè)主帶著大量資金、技術(shù)進(jìn)入中西部農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)業(yè)開發(fā)，并在一些區(qū)域逐漸占據(jù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主導(dǎo)地位。

2.3 從流轉(zhuǎn)用途看，呈現(xiàn)“非糧化”和“非農(nóng)化”傾向。土地流轉(zhuǎn)導(dǎo)致土地用途按照市場需求進(jìn)行重新配置，流轉(zhuǎn)土地絕大部分用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)作物、農(nóng)產(chǎn)品加工、休閑農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游和鄉(xiāng)村酒店等，導(dǎo)致耕地“非糧化”和“非農(nóng)化”。

2.4 從流轉(zhuǎn)過程看，村集體在土地流轉(zhuǎn)中占主導(dǎo)地位。農(nóng)地流轉(zhuǎn)中“村強、民弱”的基本格局仍未改變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、“村兩委”和業(yè)主主導(dǎo)著農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場，農(nóng)民的弱勢狀態(tài)還在繼續(xù)延續(xù)。

2.5 從流轉(zhuǎn)期限看，土地流轉(zhuǎn)仍明顯具有短期性。農(nóng)民對土地非?？粗兀辉篙p易失去土地。農(nóng)民之所以在土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出中短期化傾向，主要是擔(dān)心流轉(zhuǎn)期過長，國家土地政策變化，從而失去土地承包經(jīng)營權(quán)。

2.6 從流轉(zhuǎn)模式看，呈現(xiàn)多樣化發(fā)展態(tài)勢。業(yè)主租賃模式、股份公司模式、土地股份合作社模式、村企合作模式、股份制模式等。

3 存在的主要問題

3.1 主要問題

一是政府規(guī)模偏好傾向?qū)е罗r(nóng)民土地承包權(quán)“被流轉(zhuǎn)”。地方政府在推進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型時，其政策取向往往是引入業(yè)主進(jìn)行規(guī)?；?jīng)營，地方政府在土地流轉(zhuǎn)中表現(xiàn)出明顯的規(guī)模偏好傾向，可能出現(xiàn)違背部分農(nóng)民意愿的土地承包經(jīng)營權(quán)“被強制性”流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。一些地方政府過度使用行政手段推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)，“村兩委”取代農(nóng)民成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主體。

二是業(yè)主短期行為對土地有序健康流轉(zhuǎn)造成較大沖擊。在以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為指向的土地規(guī)模流轉(zhuǎn)過程中，因農(nóng)業(yè)支持政策存在一定偏差，對業(yè)主的利益追求缺乏合理導(dǎo)向和約束，使得業(yè)主的短期化行為對土地健康流轉(zhuǎn)造成較大沖擊。存在部分業(yè)主改變流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)業(yè)用地性質(zhì)、套取國家優(yōu)惠政策、盲目擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模等傾向。規(guī)模化流轉(zhuǎn)的部分農(nóng)地不同程度地出現(xiàn)土地沙化、土壤板結(jié)等問題。

三是農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的積極性仍然偏弱。土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的大小是由土地承包經(jīng)營權(quán)供求雙方共同決定的。農(nóng)民主動進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的動力不足，導(dǎo)致農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)時積極性不高。一方面是由于法律知識的匱乏和以往經(jīng)驗的影響，農(nóng)民往往對國家土地流轉(zhuǎn)政策的穩(wěn)定性存在較多擔(dān)憂，害怕一旦流轉(zhuǎn)出去后會永遠(yuǎn)地失去土地。另一方面，農(nóng)地流轉(zhuǎn)加劇了大資本排擠小農(nóng)戶的矛盾，可能導(dǎo)致農(nóng)民由直接經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)閱渭兂鲎馔恋鼗虺蔀檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人；大部分業(yè)主僅僅將農(nóng)民簡單地視為土地提供者，使農(nóng)民難以真正分享現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的好處。

3.2 面臨風(fēng)險

可能帶來農(nóng)民權(quán)利遭受剝奪的風(fēng)險。如果農(nóng)村土地制度改革過程政府進(jìn)行過度行政主導(dǎo)，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織缺乏基本的主動參與，則極有可能使改革目標(biāo)偏離產(chǎn)權(quán)主體的利益，即主要滿足政府的用地需求，土地流轉(zhuǎn)特別是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的過程也就可能會變成對農(nóng)民土地權(quán)利的一種新的剝奪方式。

可能導(dǎo)致土地非農(nóng)化失控的風(fēng)險。盡管土地制度改革的基點必須堅持“放開產(chǎn)權(quán)、管住規(guī)劃”，但在目前地方政府發(fā)展沖動極其強烈的背景下，尤其需要警惕的是一些地方政府為了短期和局部利益，沖破城市建設(shè)規(guī)劃和基本農(nóng)田基本保護(hù)規(guī)劃的嚴(yán)格限制，肆意擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，進(jìn)而加劇耕地短缺矛盾，危及糧食安全。

可能帶來農(nóng)民階層分化加劇的矛盾。土地流轉(zhuǎn)市場放開之后，有可能出現(xiàn)一部分農(nóng)民為了短期需要輕易放棄土地權(quán)利，由于這是一個不可逆的過程，其發(fā)展的結(jié)果是在局部地區(qū)勢必會加劇農(nóng)村內(nèi)部階層分化的矛盾，在農(nóng)村基本保障制度尚未有效建立的現(xiàn)實條件下，內(nèi)部階層分化加劇必然危及到農(nóng)村的穩(wěn)定和和諧。

可能面臨新的土地合作組織監(jiān)管的風(fēng)險。由于單個農(nóng)戶土地規(guī)模有限，其流轉(zhuǎn)過程會面臨許多制約，客觀上要求通過土地股份化的方式采取土地流轉(zhuǎn)的“集體行動”，這就客觀上容易潛伏組織化過程的"道德風(fēng)險"，即有可能帶來新的土地合作組織在資產(chǎn)管理和利益分配上的監(jiān)管風(fēng)險。

4 農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的成效

土地流轉(zhuǎn)推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式改革，擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)進(jìn)步和條件改善，取得顯著經(jīng)濟(jì)社會效益。

一是優(yōu)化利用了農(nóng)業(yè)資源。流轉(zhuǎn)土地有效促進(jìn)土地、勞力、資金、技術(shù)、信息資源的優(yōu)化配置。改變了粗放經(jīng)營的狀況，最大限度地發(fā)揮農(nóng)業(yè)資源的作用。

二是增加了轉(zhuǎn)讓雙方的收入。通過流轉(zhuǎn)土地，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，達(dá)到了轉(zhuǎn)讓戶和經(jīng)營戶雙贏的目標(biāo)；轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)戶，不僅有轉(zhuǎn)讓收入，大多數(shù)地方還有惠農(nóng)補貼收入，免除了失地的擔(dān)憂，能夠放心地從事其它行業(yè)，獲得更多的打工收入。此外，一些規(guī)模經(jīng)營戶還吸納轉(zhuǎn)讓土地的農(nóng)民打工，進(jìn)一步擴(kuò)大轉(zhuǎn)讓戶的收入來源。土地經(jīng)營戶則通過引用新品種，運用新技術(shù)，實施機(jī)械化，降低生產(chǎn)成本，獲得規(guī)模經(jīng)營帶來的增值收益。

三是促進(jìn)了科學(xué)技術(shù)推廣運用。流入土地的農(nóng)戶或經(jīng)營組織實行規(guī)模經(jīng)營后，農(nóng)業(yè)成為業(yè)主收入的主要來源，為取得好的經(jīng)營效益，經(jīng)營戶大都注重應(yīng)用新品種、新技術(shù)，大量使用農(nóng)業(yè)機(jī)械，不僅極大地提高了自身的生產(chǎn)水平，而且還帶動了一方的科技進(jìn)步。

四是提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平。土地流轉(zhuǎn)后，流入戶擴(kuò)大了規(guī)模，經(jīng)營戶對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)過程有著更高的要求，比如要求道路能通車、灌溉有水源、生產(chǎn)講標(biāo)準(zhǔn)等等。同時規(guī)模經(jīng)營戶也相對具有更強的現(xiàn)代意識、投資和經(jīng)營能力，從而有利于提高土地綜合生產(chǎn)能力。

加快推進(jìn)目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，可以進(jìn)一步促進(jìn)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程，實現(xiàn)農(nóng)村土地向規(guī)?；?、集約化經(jīng)營發(fā)展，增加農(nóng)民收入。

堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入貫徹落實黨在農(nóng)村的基本土地政策，以優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展為重點，以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為主線，以農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收為核心，以土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營為目標(biāo)。建立健全土地流轉(zhuǎn)市場，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和農(nóng)民收入。推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

5 加快流轉(zhuǎn)與推動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

土地流轉(zhuǎn)不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害土地承包者的權(quán)益。

流轉(zhuǎn)與發(fā)展特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。制定明確的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向和農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃，引導(dǎo)土地承包者以多種方式流轉(zhuǎn)土地，使土地向特色主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集中，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和集約經(jīng)營。

流轉(zhuǎn)與發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)相結(jié)合。根據(jù)發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)的總體規(guī)劃，在充分尊重農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)向規(guī)模經(jīng)營和設(shè)施農(nóng)業(yè)方向發(fā)展。

流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化相結(jié)合。圍繞龍頭企業(yè)加基地加農(nóng)戶的模式推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，建設(shè)規(guī)模經(jīng)營、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)程度高、產(chǎn)品安全可靠的產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)基地。

流轉(zhuǎn)與發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社相結(jié)合。通過推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，逐步使農(nóng)民專業(yè)合作社成為土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營的主體。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和土地規(guī)模經(jīng)營是一個漸進(jìn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程。土地是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，對農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)引導(dǎo)，既等不得又急不得，必須積極穩(wěn)妥地進(jìn)行。土地流轉(zhuǎn)與發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的關(guān)系，要從國情出發(fā)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)集約經(jīng)營景重要的是家庭經(jīng)營向采用先進(jìn)科技和生產(chǎn)手段的方向轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一經(jīng)營向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作、形成多元化、多層次，多形式經(jīng)營服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變；要大力發(fā)展社會化服務(wù)。一是加快公益性農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)。特別是在包括規(guī)劃設(shè)計、水系道路等公益性農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上，加大政府投入力度，為經(jīng)營戶提供必要的服務(wù)和條件。二是積極推動民間協(xié)會和專業(yè)合作組織的發(fā)展。通過這些組織，為規(guī)模經(jīng)營提供行業(yè)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)制定、財政補貼分配等推公共服務(wù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度。三是扶持規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。為農(nóng)戶提供產(chǎn)供銷各環(huán)節(jié)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，同時為專業(yè)戶和經(jīng)營公司創(chuàng)造條件，實行優(yōu)惠政策，鼓勵加快發(fā)展步伐。應(yīng)從主動適應(yīng)、積極支持的角度，對現(xiàn)行政策和管理方式作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，以促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展。

加快土地流轉(zhuǎn)工作，地方政府應(yīng)該為最大程度地推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效，加快農(nóng)村發(fā)展，農(nóng)民盡快致富保駕護(hù)航。

在流轉(zhuǎn)中政府要發(fā)揮主導(dǎo)作用，制定政策引導(dǎo)，合理合法開發(fā)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)提質(zhì)增效。在發(fā)展小城鎮(zhèn)建設(shè)中，注意依法流轉(zhuǎn)，合理開發(fā)利用，一切為了人民群眾，在統(tǒng)籌發(fā)展中促進(jìn)城鄉(xiāng)共同進(jìn)步。