廖金龍

摘 要：依法治國方略下，中國鄉(xiāng)村司法被賦予了豐富的鄉(xiāng)土法治化職責。然而在實踐中，中國鄉(xiāng)村司法在基層行政、資源緊張、法治化等多層壓力下，理想中設定的功能出現(xiàn)了微妙的變形。

關鍵詞：當代中國鄉(xiāng)村司法；鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所；功能變異

一、鄉(xiāng)村司法的功能描述

“依法治鄉(xiāng)”目標下，各鄉(xiāng)村司法機構(gòu)一方面是國家“送法下鄉(xiāng)”、實現(xiàn)鄉(xiāng)村法治的重要力量，另一方面又是國家鄉(xiāng)村法治目標實現(xiàn)的前沿陣地。為了實現(xiàn)依法治鄉(xiāng)的目標，達到國家權力努力控制基層的目的，國家自上而下一次一次對鄉(xiāng)村司法法治建設進行推動。

司法所作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級基層司法行政機關，與公安派出所、基層人民法庭共同組成了我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的政法體系。司法部發(fā)布的各項文件也明確規(guī)定司法所應承擔的職能。（1）指導管理人民調(diào)解工作；（2）承擔社區(qū)矯正日常工作；（3）指導管理基層法律服務工作；（4）協(xié)調(diào)有關部門和單位開展對刑釋解教人員的安置幫教工作；（5）組織開展法制宣傳教育工作；（6）為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府依法行政、依法管理提供法律意見和建議；（7）協(xié)助基層政府處理社會矛盾糾紛；（8）參與社會治安綜合治理工作；（9）完成上級司法行政機關和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府交辦的維護社會穩(wěn)定的有關工作。

簡而言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所被賦予了大量鄉(xiāng)土法治化的職責，作為一種制度設計，國家擬將其打造為“社會穩(wěn)定第一道防線”。

二、鄉(xiāng)村司法的功能現(xiàn)狀

課題組以司法所為視角進行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所在實際運作中發(fā)生了微妙的變形。

1.糾紛調(diào)解程序化。課題組對贛南幾個鎮(zhèn)的司法所進行實地調(diào)研，司法所解決糾紛的過程越來越呈現(xiàn)程序化特征：調(diào)解時間短、次數(shù)少，案件調(diào)解程序模仿人民法院的開庭審理模式。首先由所長宣讀會場規(guī)則，介紹調(diào)解員，介紹當事人的情況，然后由雙方當事人進行陳述、舉證等，接著調(diào)解員從情理上進行適當?shù)膭窠?，主要還是從已準備好的有關案情的一些法條出發(fā)進行說服，如果雙方分歧太大，便宣布調(diào)解終結(jié)，讓當事人到人民法院起訴?？傊l(xiāng)村司法調(diào)解完全是一副法院審判的情形，傳統(tǒng)糾紛解決的“實用主義”基本被“程序主義”取代。

2.基層普法形式化。作為國家法治化大背景的產(chǎn)物，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層社會做好普法宣傳，確保國家各項法律法規(guī)政策順利抵達國家權力難于控制的“邊緣地帶”，是司法所要肩負的重要制度職責。然而調(diào)查中卻發(fā)現(xiàn)，各鎮(zhèn)司法所的普法宣傳基本上是“走過場”，往往選擇某個“圩日”，街道上“擺幾張桌子，發(fā)幾捆宣傳單，拉幾條橫幅”則“普法”完畢。

3.司法矯正舶來物。社區(qū)矯正制度是司法非刑罰化趨勢下，我國從歐美國家引入的一項新制度，并作為我國司法體制和工作機制改革的一項重要內(nèi)容進行試點推廣。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所對這項制度仍然陌生，根本不知道具體如何操作，更多認為“這是派出所的事情，司法所解決不了問題”。

三、鄉(xiāng)村司法變異的原因

1.基層行政壓倒一切。自20世紀80年代初期，司法部等部門不斷發(fā)文，強調(diào)一鄉(xiāng)一所、規(guī)范運作、垂直管理，以確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所獨立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府。然而在調(diào)研中，三個司法所基本上都不符合這種要求，國家對司法所獨立性的強調(diào)基本淪為一紙空文。通過對各鎮(zhèn)司法所工作人員任職情況的調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所工作人員存在大量身份重疊、編制亂用、濫竽充數(shù)的制度變異現(xiàn)象。在這種編制下，司法所工作人員基本上都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員，完全隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領導，對于上級司法部門的領導只是形式上的應付，司法所的獨立性無從談起。司法所的日常工作就是“中心工作大于一切”，“基層行政工作大于一切”。

2.資源短缺難堪重負。其一，調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所與鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他機構(gòu)（綜治委、法律服務所、片區(qū)負責機構(gòu)）人員不分，辦公場所、編制、職能都雜糅在一起，出現(xiàn)“一套人馬，N塊牌子”的尷尬局面。其二，脫離實際的脫鉤改制，加劇了司法所經(jīng)費的緊張，直接導致司法所隸屬于鎮(zhèn)政府的行政管理之下。法律服務所與司法所脫鉤改制、徹底分離以來，這一政策的正當性一直受到學者的質(zhì)疑或批評。一方面國家規(guī)定的財政撥款難以到位，換言之，即使到位也遠遠不夠；另一方面脫鉤改制下“兩所分離”，直接導致司法所的法律服務不能收費，這對司法所原本經(jīng)費緊張的糟糕局面無疑是雪上加霜，甚至導致一些地區(qū)司法所接近癱瘓狀態(tài)。

3.鄉(xiāng)村法治建設壓力。在“依法治國”的宏偉目標下，農(nóng)村法治建設一直被作為我國法治現(xiàn)代化推進的重中之重。從1996年司法部出臺《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)司法所建設的意見》（司發(fā)通[1996]081號）以來，國務院、司法部等部門每年都發(fā)文強調(diào)司法所規(guī)范化建設，要求司法所在“代表基層政府調(diào)處民間糾紛時，要嚴格遵守處理程序，以事實為依據(jù)，以法理為準繩，……，嚴禁干涉、妨礙當事人的訴訟權利，……，主要運動疏導教育和以法定程序處理的方式”。可以說，這些規(guī)定一方面直接為當前我國鄉(xiāng)村司法糾紛調(diào)解模式的變化提供了法律上的依據(jù)，同時也成為鄉(xiāng)村司法機構(gòu)在具體權力運作敢于產(chǎn)生微妙變化的護身符。