內(nèi)容提要：適應型政府在地方市場發(fā)展中扮演“扶持之手”角色，其行為邏輯是順勢而為、提供制度上的激勵結(jié)構(gòu)，形成政府與市場的良性互動。這意味著適應型政府既不會完全遵從所謂的“自由市場”邏輯，也不會過度或直接干預企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)濟活動，而是努力為市場發(fā)展創(chuàng)造必要的制度環(huán)境和協(xié)調(diào)機制。在中山市個案中，政府根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的階段性特征不斷調(diào)試政府與市場的關(guān)系，其在不同層面和領(lǐng)域的改革舉措和制度供給，為企業(yè)家成長、市場發(fā)展塑造了總體上有效率的激勵結(jié)構(gòu)。適應型政府的扶持之手是企業(yè)家、地方資源、區(qū)位優(yōu)勢和資本積累等要素發(fā)揮更大效力的重要條件。

：地方市場適應型政府扶持之手

〔中圖分類號〕C916；D035-3〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2014）02-0102-08

一、引言

現(xiàn)代社會科學對市場發(fā)展和經(jīng)濟增長之動力的探索始于“經(jīng)濟學之父”亞當·斯密于1776年發(fā)表的《國富論》。將斯密奉為鼻祖的現(xiàn)代主流經(jīng)濟學家普遍認為，市場機制在為基本生產(chǎn)要素估值、提供正確的價格信號和適當?shù)募顧C制以使資源達到有效配置這些方面被證明是不可或缺的。①盡管如此，政府在市場經(jīng)濟發(fā)展中的角色及作用無論是在理論上還是現(xiàn)實中，在經(jīng)濟學還是其他社會科學里，從來沒被輕視更未曾忽略過。對于備受世界矚目的中國經(jīng)濟奇跡而言，市場發(fā)展的中國經(jīng)驗與那些基于西方發(fā)達國家經(jīng)驗而提煉出來的經(jīng)典發(fā)展理論，雖有一定聯(lián)系和相似之處，但也在諸多方面具有差異性表現(xiàn)。懷默霆對此似乎驚訝地發(fā)問，在國家之手顯而易見且通常還很有力的情況下，中國經(jīng)濟如何以及為何能取得如此成功？②類似懷默霆這樣的疑問在自由市場經(jīng)濟的信奉者那里很常見，但諸如此類的問題在很大程度上卻是個偽問題。因為從歷史上來看，很難找到經(jīng)驗的事實依據(jù)能夠證明，一個國家或地區(qū)的經(jīng)濟增長可以只靠自由市場而無需政府的任何配合與支撐。對于中國而言，推動市場順暢發(fā)展和實現(xiàn)經(jīng)濟增長構(gòu)成了政府的重要目標，因此作為組織的政府本身沒有惡意破壞市場良性發(fā)展的動機。在這樣的認知起點上，更值得探索的問題是政府在怎樣的條件下如何促進或破壞了市場發(fā)展。

從某種意義上而言，中國經(jīng)濟奇跡的產(chǎn)生可以說是諸多繁榮的地方市場的綜合。所以探討地方市場繁榮中的地方政府角色，是我們認識和解釋中國經(jīng)濟奇跡的重要切入點。但從諸多競爭性的理論來看，地方政府究竟扮演了怎樣的角色、起到何種作用，仍有待學界做出詳盡的描述和分析，并在此基礎(chǔ)上進行恰切的理論抽象和概括。就此而言，廣東省中山市為我們提供了一個合適的分析個案。2013年5月鄭杭生教授領(lǐng)銜的研究團隊在中山市調(diào)研。如無特別標注，本文呈現(xiàn)的資料和數(shù)據(jù)均來源于作者作為團隊成員從該市市委和政府各部門獲得的材料。位于珠江三角洲中南部的中山以廣東省1%的土地、3%的人口連續(xù)多年創(chuàng)造了全省第五的經(jīng)濟總量。2012年該市實現(xiàn)生產(chǎn)總值2441億元，增速居珠三角第二，而人均生產(chǎn)總值則高達775萬元。該市民營經(jīng)濟非常發(fā)達。2012年底，登記注冊的私營企業(yè)和個體工商戶近216萬家，民營經(jīng)濟實現(xiàn)增加值123634億元，占全市生產(chǎn)總值的5065%。中山市發(fā)達的市場經(jīng)濟與地方政府的角色有著密切聯(lián)系。本文將整個民營市場經(jīng)濟視為一個統(tǒng)一的大市場來展開分析。盡管促進地方市場繁榮的因素很多，但本文著力于通過適應型政府的扶持之手的理論模型對中山市個案進行檢視，藉此探討市場發(fā)展和經(jīng)濟繁榮中的地方政府角色及其意義。

二、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中的地方政府：經(jīng)驗刻畫與模型分析

1以往研究中的經(jīng)驗刻畫

國內(nèi)對轉(zhuǎn)型經(jīng)濟中的地方政府角色研究形成了幾種代表性的理論和觀點，提供了不同解讀。最具影響力的理論莫過于戴慕珍的“地方國家統(tǒng)合主義”（local state corporatism）。在戴慕珍看來，中國的地方政府將其轄區(qū)范圍的企業(yè)當作更大的企業(yè)整體的一部分，而地方官員則起到董事會般的作用，有時甚至更直接地充當公司執(zhí)行官角色。這種模式彰顯了制度變遷的路徑依賴特征，屬于一種混合策略，同時利用了毛澤東時代承繼下來的國家能力和發(fā)達資本主義國家的方式。因此她將這種由政府引領(lǐng)的獨特增長模式叫做“地方國家統(tǒng)合主義”。Oi， Jean C.， “The Role of the Local State in Chinas Transitional Economy，”The China Quarterly， 1995， p.144.華爾德的“地方政府即廠商論”雖然在提法上有些不同，但與戴慕珍的理論并沒有本質(zhì)上的差異。他認為，地方政府是市場中的一個社會行動者，直接參與市場活動，扮演游戲者角色，從整體上來看則形成了地方政府與地方企業(yè)之間的庇護系統(tǒng)。Walder，A.， “Local Governments as Industrial Firms，”American Journal of Sociology， 1995， p.101.基于這種視角，有學者將地方政府視為政治和經(jīng)濟的雙重主體，既擁有制定和執(zhí)行政策的裁量權(quán)，同時也被認為有責任去保護、促進甚至直接管理地方經(jīng)濟。Gong，T.，“Corruption and Local Governance： the Double Identity of Chinese Local Governments in Market Reform，”Pacific Review， 2006， p.19.王達偉的經(jīng)驗研究則為此種理論提供了充分的論據(jù)支持。Wank，D. L.， “Private Business， Bureaucracy， and Political Alliance in a Chinese City，”The Australian Journal of Chinese Affairs， 1995， p.33； “The Institutional Process of Market Clientelism： Guanxi and Private Business in a South China City，” The China Quarterly， 1996， p.147； “Producing Property Rights，”in Jean C. Oi & A. G. Walder（eds.）Property Rights and Economic Reform in China， Stanford University Press， 1999.

越往基層，地方政府的經(jīng)濟行動者形象可能越明顯。楊善華將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府刻畫為“謀利型政權(quán)經(jīng)營者”，認為將經(jīng)濟活動視為主業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依靠行政權(quán)力來經(jīng)營鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，組織龐大的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以獲取更多的資源，控制更多的資產(chǎn)。楊善華、蘇紅：《從代理型政權(quán)經(jīng)營者到謀利型政權(quán)經(jīng)營者》，《社會學研究》2002年第1期。徐建牛對珠三角洲地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府參與經(jīng)濟活動的手段和方式進行了研究，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極發(fā)展地方經(jīng)濟，依然有著強烈的謀利動機，但觀念和行為較以往研究者所揭示的情況發(fā)生了明顯變化，在行為上表現(xiàn)為從動員資源創(chuàng)辦集體企業(yè)轉(zhuǎn)向改善投資環(huán)境吸引外來企業(yè)遷入，且從直接介入和干預企業(yè)內(nèi)部生產(chǎn)、經(jīng)營活動轉(zhuǎn)向立足于企業(yè)之外，通過支持經(jīng)濟性中介組織的發(fā)展，向企業(yè)提供間接的服務(wù)和扶持。徐建牛：《基層政府行為演進的制度邏輯》，上海三聯(lián)書店，2012年。

總之以往許多相關(guān)研究表明，無論是以何種形式，中國的地方政府始終在地方經(jīng)濟的場域里充當了重要角色，對地方經(jīng)濟活動施加了各種影響。參見丘海雄、徐建牛：《市場轉(zhuǎn)型過程中地方政府角色研究述評》，《社會學研究》2004年第4期；Saich，T.，“The Blind Man and the Elephant： Analysing the Local State in China，” in Kipnis，A. et al. （eds.） Cotemporary Chinese Society and Politics（Volume III）， Routledge， 2009.而一旦我們從全國范圍看，在承認地方政府之于經(jīng)濟具有重要作用的前提下，既有關(guān)于地方政府與經(jīng)濟發(fā)展之間關(guān)系的研究仍值得商榷和進一步探討。試圖采取某種單一角色或統(tǒng)一面相靜態(tài)地刻畫地方政府角色，注定不過是理論上的理想類型。盡管不同地域的地方政府在科層體系里居于同樣的結(jié)構(gòu)性位置，但由于中國區(qū)域間發(fā)展的不均衡性，再加上不同地域在政治生態(tài)和文化背景上的差異和懸殊，我們很難說不同的地方政府都屬于這種或那種特定類型。

2“多手模型”與適應型政府的扶持之手

關(guān)于經(jīng)濟中政府角色的經(jīng)典論述產(chǎn)生了幾個理論模型。學界用“手”的隱喻將政府角色抽象為三種模型，分別是扶持之手、無形之手和攫取之手。根據(jù)政府的扶持之手模型，不受約束的市場會導致壟斷定價，污染和失業(yè)之類的外部性，企業(yè)信譽缺失及地方發(fā)展動力不足等諸如此類的問題，而一些恰當?shù)恼深A舉措則被認為能矯正市場的這些失敗之處。與扶持之手相對應的傳統(tǒng)選擇是國家的自由放任視角即無形之手模型。該模型源于這樣的一種觀念，即認為政府不在場條件下的市場運轉(zhuǎn)將非常順暢。政府只需為支持市場經(jīng)濟發(fā)揮基本功能，比如法律、治安和國防的供給。除了實現(xiàn)這些極少數(shù)的公共物品外，政府做得越少越好。第三個視角是政府的攫取之手模型，直接將關(guān)注點集中于政治并將其當作市場中政府行為的決定因素。攫取之手與無形之手共享對政府的懷疑觀點，但前者更加精確地描述政府的現(xiàn)實所為，因而更加建設(shè)性地聚焦于改革的設(shè)計。Shleifer， A. and R. W. Vishny， Grabbing Hand： Government Pathologies and Their Cures， Harvard University Press， 2002，pp.2-3.

政府發(fā)揮扶持之手的意義不言而喻，而無形之手和攫取之手則經(jīng)常遭致各種誤解。無形之手的政府隱喻并不意味著政府在經(jīng)濟中是無為角色，實際上該理論要求政府做好市場的服務(wù)員，提供健康發(fā)展的市場所必需的公共物品，因此無形之手實際上是有限度的扶持之手。攫取之手強調(diào)的是政府對經(jīng)濟的各種介入和干預有其自身政治利益的驅(qū)動力，比如可能通過制度和政策設(shè)計去指導或鼓勵企業(yè)更多地雇傭下崗職工以實現(xiàn)政治的而非經(jīng)濟的目標，因此并不能狹隘地將其等同于掠奪市場利益的尋租之手。

每種關(guān)于政府角色之隱喻的理論模型背后都有特定的基礎(chǔ)性假設(shè)。無形之手的基礎(chǔ)性假設(shè)是政府與市場在某種程度上是對立物，政府對市場的干預會破壞市場自身的運作邏輯進而不利于經(jīng)濟績效，因而該模型雖然強調(diào)政府的公共物品供給功能，但從根本上來說是悲觀主義的。扶持之手和攫取之手都反無形之手的悲觀主義取向，也都是行動主義的。差別在于，扶持之手模型假設(shè)了一個善意而可靠的政府，而攫取之手模型以一個努力追求自身利益目標的政府為前提假設(shè)，認為政府追求的目標并不一定與經(jīng)濟績效相契合。

從現(xiàn)實來看，用一種模式來描述和刻畫地方政府的本質(zhì)顯得并不太恰當。符平：《市場的社會邏輯》，上海三聯(lián)書店，2013年，第250頁。同樣地，認為某地方政府只是充當特定類型的“手”的看法也肯定不準確。正如許多研究者所觀察到的，即便在所謂自由放任的市場經(jīng)濟中，仍然可以看到政府在市場繁榮、經(jīng)濟騰飛中所充當?shù)年P(guān)鍵性角色。Hall， P.A. ， Governing the Economy： The Politics of State Intervention in Britain and France， Oxford University Press， 1986； Streeten P.， “Markets and States： Against Minimalism，” World Development， 1993， p.21； Lee， Y. and W. Kin， “South Koreas Meandering Path to Globalisation in the Late Twentieth Century，” Asian Studies Review， 2010， p.34.盡管處于相同結(jié)構(gòu)位置上的政府具有若干統(tǒng)一屬性，但現(xiàn)實中不同地區(qū)、不同時期的地方政府扮演的角色可能會體現(xiàn)出很大差異。假設(shè)兩個不同地區(qū)在地理條件、歷史傳統(tǒng)和資源稟賦等其他條件上大體相同或相似，但經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果卻大相徑庭，可以推測不同的政府角色扮演是其中的重要原因。而對于任何一個實現(xiàn)了市場發(fā)展和經(jīng)濟增長的地區(qū)而言，我們又可從結(jié)果反推，其地方政府必然根據(jù)地方產(chǎn)業(yè)和市場的歷史傳統(tǒng)與宏觀情景，做出了符合當?shù)貙嵡?、有利于推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場轉(zhuǎn)型的抉擇，從而為經(jīng)濟增長提供了制度上的激勵結(jié)構(gòu)。我們稱這樣的政府為適應了市場發(fā)展所需的政府，即適應型政府。適應型政府作為學術(shù)建構(gòu)的“理想類型”，與前述模型一樣有其假設(shè)的前提條件，不僅假設(shè)了政府具有善治的動機，也以其在面對新的市場環(huán)境時具備相當?shù)膶W習和組織能力作為前提條件。對于中國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)而言，適應型地方政府必然這樣那樣地發(fā)揮了扶持之手的作用。本文通過中山市個案即在于揭示政府如何通過一系列政策和行動舉措介入市場來充當扶持之手的。

三、促進市場發(fā)展的“扶持之手”：中山適應型

政府的行為分析1以制度供給激活創(chuàng)業(yè)者和企業(yè)家的活力

制度之所以是市場發(fā)展中一個非常重要的因素，在于其為市場主體提供了激勵結(jié)構(gòu)。同樣的經(jīng)濟基礎(chǔ)和資源稟賦，不同制度會形成不同的激勵結(jié)構(gòu)，由此產(chǎn)生不同的經(jīng)濟績效。繁榮的地方市場在很大程度上是企業(yè)家創(chuàng)造的，而活躍的企業(yè)家群體離不開良好的制度環(huán)境。據(jù)中山市政府統(tǒng)計，截止2012年落戶中山的世界500強企業(yè)有24家，外商投資企業(yè)3600多家，投資總額167億美元。該市的企業(yè)和個體戶規(guī)模一直在增長，到2011年已達224萬戶，平均每4個常住人口家庭戶就有一名創(chuàng)業(yè)者。市場主體的規(guī)模擴大一方面與人們的創(chuàng)業(yè)精神或者說熊彼特意義上的企業(yè)家精神有關(guān)，另一方面，這種創(chuàng)業(yè)意識和創(chuàng)業(yè)精神轉(zhuǎn)化為成功的創(chuàng)業(yè)實踐和企業(yè)家活動也需要政府提供制度環(huán)境。為進一步促進原本十分發(fā)達的個體私營經(jīng)濟，中山市政府多方面發(fā)揮了“扶持之手”的作用，出臺了一系列支持創(chuàng)業(yè)的政策措施，內(nèi)容涵蓋創(chuàng)業(yè)過程的眾多方面。

個體戶和私營企業(yè)主在起步階段往往最為艱難，而政府扶持也更多地體現(xiàn)在對其自主創(chuàng)業(yè)的起步和初期發(fā)展的幫扶上。這樣的幫扶主要包括如下幾個關(guān)鍵方面：其一是建立公共財政信用平臺，為創(chuàng)業(yè)者和企業(yè)提供全方位的金融服務(wù)和低成本的資金支持。這在中小企業(yè)普遍面臨融資難的背景下具有重要意義。比如，中山市通過組建小欖村鎮(zhèn)銀行和小額貸款公司，發(fā)揮了小額貸款股份有限公司、銀信部門在支持創(chuàng)業(yè)中的資本主渠道作用。如2012年為民營中小企業(yè)累計發(fā)放貸款164億元。其二是實施稅費減免政策。該市綜合運用稅費減免、公益性崗位安置、靈活就業(yè)人員社保補貼等優(yōu)惠政策扶持自主創(chuàng)業(yè)和中小微企業(yè)。如2012年減免中小微企業(yè)年稅收10億元以上，取消、免征和緩征的涉企相關(guān)行政性事業(yè)性收費近309億元。其三是實施盡可能寬松的市場準入政策。中國經(jīng)濟的重要特點之一是，若干重要行業(yè)對私營經(jīng)濟體是封閉的。中山市在既有的國家政策框架下，基于“非禁即入、有需則讓”的原則，切實放寬了對行業(yè)準入資金、創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域、投資方式、經(jīng)營范圍、經(jīng)營場所等限制，放開或降低對部分第三產(chǎn)業(yè)行業(yè)的準入限制和進入門檻。其四是通過創(chuàng)業(yè)孵化基地為初始創(chuàng)業(yè)者提供一站式綜合服務(wù)。目前該市共建有創(chuàng)業(yè)孵化基地10個，其中省級創(chuàng)業(yè)孵化基地2個，入園企業(yè)780家。其五是對企業(yè)發(fā)展和個體戶升級為企業(yè)提供直接的財政支持。對于利潤高、發(fā)展空間大的個體戶，政府支持和鼓勵其升級為企業(yè)法人，提高市場競爭力。為此該市設(shè)立了9千萬元專項配套鼓勵扶持資金，轉(zhuǎn)型升級企業(yè)享受獎勵、補助和貸款貼息等優(yōu)惠政策。從2011年到2013年初該市實施個體戶轉(zhuǎn)企業(yè)政策的兩年間，超過15萬家個體戶在政府支持下升級為企業(yè)。

就當下中國的個體戶和小規(guī)模企業(yè)主來說，農(nóng)民仍然是這個群體的主要來源之一。而將農(nóng)民轉(zhuǎn)為個體戶和企業(yè)家不僅會帶來農(nóng)民收入的增長，也會促進地方市場的發(fā)展。中山市各鎮(zhèn)區(qū)大多采取了扶持、鼓勵本地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富的若干措施。比如，黃圃鎮(zhèn)對自主創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民給予5萬元以下貼息貸款?；鹁鎱^(qū)對已領(lǐng)取工商營業(yè)執(zhí)照并經(jīng)營滿一年的農(nóng)民給予2千元獎勵。類似這樣的舉措在其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)也有不少。

產(chǎn)業(yè)集群是進一步激活市場主體活力、促進特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展成規(guī)模經(jīng)濟的重要途徑。雖然產(chǎn)業(yè)集群是市場發(fā)展到一定程度而逐漸產(chǎn)生和形成的經(jīng)濟現(xiàn)象，但同樣離不開政府的“扶持之手”。中山市擁有23大產(chǎn)業(yè)集群，還擁有珠江口西岸唯一的保稅物流中心、三大中心商務(wù)區(qū)和四大集聚商圈。全市18個鎮(zhèn)有省級專業(yè)鎮(zhèn)15個，27個國家級產(chǎn)業(yè)基地有19個設(shè)在專業(yè)鎮(zhèn)，專業(yè)鎮(zhèn)生產(chǎn)總值占全市近60%、貢獻稅收超過50%。產(chǎn)業(yè)集群和專業(yè)鎮(zhèn)經(jīng)濟的活力帶來了市場繁榮和地區(qū)經(jīng)濟的增長，而政府在其中所起到的主要作用便是政策驅(qū)動。

以該市沙溪鎮(zhèn)為例。該鎮(zhèn)有“中國休閑服裝名鎮(zhèn)”之稱，是我國紡織服裝業(yè)首批產(chǎn)業(yè)集群地之一，2012年還被選為廣東省服裝產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級重點培育集群的對象。沙溪鎮(zhèn)服裝業(yè)在本世紀之初的企業(yè)集聚和行業(yè)規(guī)模業(yè)已相當可觀。2001年，沙溪鎮(zhèn)有大小制衣企業(yè)641家，配套企業(yè)531家，平均每平方公里擁有企業(yè)21家，年產(chǎn)成衣2億件，產(chǎn)值約28億元，銷售額約27億元。這些企業(yè)當時便已自然分化出品牌經(jīng)營、品牌及加工生產(chǎn)、來料加工等幾種類型，形成一定程度的社會分工和專業(yè)化協(xié)作。而且當時的一批專業(yè)市場也為產(chǎn)業(yè)集群的成長提供了有利的條件。那么，沙溪鎮(zhèn)服裝業(yè)是否就完全是市場發(fā)展到一定階段而出現(xiàn)的自然而然的結(jié)果呢？實際上有研究者對該鎮(zhèn)休閑服裝業(yè)的研究發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)休閑服裝產(chǎn)業(yè)集群現(xiàn)象雖然是自發(fā)形成的民間行為，但是如果沒有政府在土地規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、市場管理、培養(yǎng)熟練工人方面的扶持，以及必要的基礎(chǔ)設(shè)施投入，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會非常緩慢，集群也就難以形成。卞蕓蕓等：《產(chǎn)業(yè)集群特征探析及形成機理——以中山市沙溪鎮(zhèn)為例》，《經(jīng)濟地理》2008年第2期。在2002年，沙溪鎮(zhèn)政府就成立了扶持服裝行業(yè)領(lǐng)導小組，負責對服裝產(chǎn)業(yè)進行整體規(guī)劃，制定服裝行業(yè)的發(fā)展策略和政策。在產(chǎn)業(yè)集群到達成熟階段以后，政府從技術(shù)上給予支持以進一步提升產(chǎn)業(yè)集群的層次。如從2012年開始，沙溪鎮(zhèn)與中山職業(yè)技術(shù)學院簽署聯(lián)合辦學協(xié)議，依托沙溪鎮(zhèn)的服裝產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，共建沙溪紡織服裝學院。同時，沙溪鎮(zhèn)還與中山市廣弘集團有限公司簽署合作協(xié)議，合作共建沙溪休閑服裝創(chuàng)意園。面對一個發(fā)展較成熟的產(chǎn)業(yè)而實施的這些舉措表明，一個適應型政府應該基于經(jīng)濟發(fā)展的規(guī)律來調(diào)整其服務(wù)市場的著力點，扶持之手的出發(fā)點和最終目標始終是不變化的，但作用的方向卻有必要有針對性地發(fā)生改換。

2人力資本的保證與創(chuàng)新精神的引導

人力資本和技術(shù)創(chuàng)新精神對于現(xiàn)代市場經(jīng)濟極具價值。資金保障和政策支持僅僅是市場主體活力得以激發(fā)的一個方面。企業(yè)家們還有必要提升自身能力和人力資本以適應競爭激烈的市場經(jīng)濟。人力資本同時還是地方發(fā)展所需的公共物品，而這種公共物品的供給主體主要是政府。適應型政府不僅會為市場發(fā)展提供必需的基礎(chǔ)設(shè)施和良好的制度政策，還會積極提供人力資本和技術(shù)。中山市通過一系列政策舉措來吸引和培育優(yōu)秀人才，引導和推動企業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新，而這對于技術(shù)引領(lǐng)市場潮流的現(xiàn)代經(jīng)濟具有重要意義。

中山市政府將有創(chuàng)業(yè)愿望和培訓要求的城鄉(xiāng)勞動者全部納入創(chuàng)業(yè)培訓補貼范圍。在大力推廣國際勞工組織SIYB培訓模式的基礎(chǔ)上，該市積極探索和創(chuàng)新具有本土特色的創(chuàng)業(yè)培訓方法，扶持普通高等院校、行業(yè)組織和社會力量開展創(chuàng)業(yè)培訓，組建和培養(yǎng)了一支由高校教師和本土企業(yè)家組成的專業(yè)化的創(chuàng)業(yè)培訓師資隊伍。政府還扶持并申請認定了一批省級以上創(chuàng)業(yè)培訓定點機構(gòu)，充分發(fā)揮創(chuàng)業(yè)培訓補貼政策的引導扶持作用，強化創(chuàng)業(yè)培訓質(zhì)量考核，在一定程度上提升了準企業(yè)家的創(chuàng)業(yè)能力。人力資本和技術(shù)創(chuàng)新是市場繁榮、經(jīng)濟增長的重要保障，而人才又是技術(shù)創(chuàng)新的源泉。中山市對企業(yè)培養(yǎng)和引進優(yōu)秀人才出臺有諸多支持舉措，形成了對個人、團隊和企業(yè)的三層政策支持體系。這些支持舉措大多采取的是經(jīng)濟手段。對于一些重要獎項的獲得者比如個人獲得突出貢獻獎、企業(yè)獲得愛才重才獎，市委、市政府不僅采取物質(zhì)上的豐厚獎勵，還對突出貢獻獎獲得者予以全市通報表彰，頒發(fā)榮譽證書。針對新型科技人才設(shè)立了“突出貢獻獎”，每2年一次表彰獎勵為中山做出突出貢獻的創(chuàng)新型科技人才或團隊。

技術(shù)創(chuàng)新是企業(yè)尤其是工業(yè)企業(yè)發(fā)展的驅(qū)動力。早在本世紀之初，中山市便運用政策杠桿引導、鼓勵和扶持中小企業(yè)和民營企業(yè)開展技術(shù)改造和技術(shù)創(chuàng)新，扶持民營企業(yè)建立有利于自主創(chuàng)新的技術(shù)創(chuàng)新體系和運行機制。2004年，在政府登記受理的民營企業(yè)技改項目有183個，該年度中山市共安排了3800萬元工業(yè)企業(yè)技改貼息資金。政府還積極指導并幫助具備技術(shù)創(chuàng)新優(yōu)勢的民營企業(yè)組建市級企業(yè)技術(shù)中心。佚名：《政府組合拳四大措施優(yōu)化民企發(fā)展環(huán)境》，《民營經(jīng)濟報》2005年9月12日。該市引進有3家國家級創(chuàng)新平臺，建有國家燈具質(zhì)量監(jiān)測檢驗中心，辦有13個國內(nèi)外有影響的特色專業(yè)展會。通過吸引國家重點實驗室等高端機構(gòu)和領(lǐng)軍團隊落戶，支持企業(yè)在重點領(lǐng)域進行核心技術(shù)攻關(guān)。技術(shù)改造和技術(shù)創(chuàng)新提高了產(chǎn)品科技含量，也凸現(xiàn)了經(jīng)濟效益。2012年中山市高新技術(shù)產(chǎn)品產(chǎn)值占工業(yè)總產(chǎn)值40%。這顯然與該市特別注重市場中的科技創(chuàng)新有不可分的關(guān)聯(lián)。

該市為數(shù)眾多的專業(yè)鎮(zhèn)同樣非常注重技術(shù)創(chuàng)新。以古鎮(zhèn)為例。古鎮(zhèn)被中國輕工業(yè)聯(lián)合會授予“中國燈飾之都”稱號，其燈飾產(chǎn)業(yè)全國聞名，是古鎮(zhèn)的龍頭行業(yè)和經(jīng)濟支柱。從1982年發(fā)展至今，經(jīng)過近30年的培育和發(fā)展已成為世界性幾大燈飾專業(yè)市場之一，年產(chǎn)值超千億元，是國內(nèi)最大的燈飾專業(yè)生產(chǎn)基地和批發(fā)市場。而該鎮(zhèn)燈飾產(chǎn)業(yè)的持續(xù)發(fā)展離不開不斷的技術(shù)創(chuàng)新實踐和良好的技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境。古鎮(zhèn)政府則在良好的技術(shù)創(chuàng)新環(huán)境上發(fā)揮了主要作用：一是古鎮(zhèn)政府大力投入改善鎮(zhèn)級技術(shù)創(chuàng)新平臺建設(shè)，完善以照明工程中心和企業(yè)技術(shù)中心為主體的鎮(zhèn)級技術(shù)創(chuàng)新平臺硬件設(shè)施，引導和幫助企業(yè)建立技術(shù)研發(fā)機構(gòu)，形成了鎮(zhèn)級有行業(yè)技術(shù)中心、大企業(yè)有研究開發(fā)中心、中小企業(yè)有工程研究開發(fā)室的立體交叉型技術(shù)創(chuàng)新體系；二是開展產(chǎn)學研結(jié)合的技術(shù)創(chuàng)新工作，為企業(yè)與大學、科研機構(gòu)的合作創(chuàng)造機會和搭建平臺；三是制定鎮(zhèn)政府鼓勵科技創(chuàng)新促進產(chǎn)業(yè)升級的政策，以資金獎勵措施扶持專利申請。據(jù)統(tǒng)計，在2008年到2010年該鎮(zhèn)的專利授權(quán)量近2500件，年均遞增達32%。沈孟康：《基于鉆石模型的中山市古鎮(zhèn)燈飾產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展現(xiàn)狀研究》，《內(nèi)蒙古財經(jīng)學院學報》2012年第6 期。

3改革公有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度：塑造公平競爭的市場環(huán)境

在新制度主義經(jīng)濟學家看來，清晰界定的產(chǎn)權(quán)是市場發(fā)展和經(jīng)濟增長的前提條件。而政企不分的模糊產(chǎn)權(quán)雖然曾經(jīng)帶來了公有企業(yè)的繁榮，但從長遠來看這種產(chǎn)權(quán)制度導致企業(yè)責權(quán)不清，市場很難獲得持續(xù)發(fā)展的活力。與此同時，這種制度安排人為地在市場主體之間制造了不公平競爭關(guān)系，也破壞了市場的運行秩序、影響市場的健康發(fā)展。

1998年前中山市的公有企業(yè)便面臨著政企不分帶來的嚴重問題。一方面是公有企業(yè)投資主體單一化，政府背負的投資風險加大。這表現(xiàn)為企業(yè)過度負債，資產(chǎn)負債率過高，企業(yè)資產(chǎn)質(zhì)量差，企業(yè)債務(wù)越背越重，資產(chǎn)運行效益低，虧損越來越重。就資產(chǎn)負債率而言，1997年中山市市屬8家資產(chǎn)經(jīng)營公司共有一級經(jīng)營性企業(yè)256戶，賬面資產(chǎn)總額為252億元，賬面負債總額為2147億元，資產(chǎn)負債率為852%，遠高出國際慣例的危險警戒線。另一方面，公有資產(chǎn)管理、監(jiān)督和營運體制不完善，公有資產(chǎn)得不到優(yōu)化配置。由于政企不分、責任主體不明，實際運作機制是誰都對企業(yè)負責，但誰都不能對企業(yè)負最終的責任。正因缺乏激勵和約束機制，企業(yè)經(jīng)營好壞與經(jīng)營者、職工沒有直接關(guān)系，因此公有企業(yè)普遍存在高投入低收益、高成本低效率現(xiàn)象。1997年中山市平均每戶市屬公有企業(yè)只有公有凈資產(chǎn)1450多萬元。由于企業(yè)凈資產(chǎn)小、自有資本不足，企業(yè)不得不舉債經(jīng)營。到1998年，中山市屬企業(yè)的銀行借款和其他應付款合計1316億元，平均每個企業(yè)的借款和應付款高達5140萬元。由于企業(yè)實現(xiàn)的利潤率低于銀行平均貸款利率，借款和利息越滾越大，導致企業(yè)的虧損面和虧損額逐步擴大，企業(yè)發(fā)展陷入惡性循環(huán)困境。

公有企業(yè)經(jīng)營困境主要源于產(chǎn)權(quán)制度改革未到位，政府很難對公有資產(chǎn)實施有效監(jiān)管。與此同時，公有資本投資涉足領(lǐng)域廣，在一些非關(guān)鍵性的競爭行業(yè)也投入了大量公有資本參與競爭，這不僅降低了公有資本的使用效率，也導致了公有企業(yè)與民營企業(yè)爭利的局面。面對這種由來已久的困境，中山市不是沒有改革舉措。但在1998年實施新一輪改革前，中山市公有企業(yè)改革僅局限于放權(quán)讓利、租賃承包等形式，沒有觸及產(chǎn)權(quán)制度改革。1998年，為了破除這種經(jīng)營困境，中山市以產(chǎn)權(quán)制度改革為核心啟動了歷時3年的新一輪改革。

這項改革首先從公有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革入手，調(diào)整和完善所有制結(jié)構(gòu)，使公有資本從一般競爭性和非關(guān)鍵性領(lǐng)域退出，使這些企業(yè)真正成為市場主體。通過公有企業(yè)的市場化改革來確立企業(yè)的市場主體地位，旨在解除政府對公有企業(yè)的無限責任，同時也是根除政府既當市場的裁判員又當運動員的重要途徑?！肮膭顔T工贖買公有產(chǎn)權(quán)”、“人隨資產(chǎn)走”、“債務(wù)隨資產(chǎn)走”、“企業(yè)人變社會人”、“企業(yè)轉(zhuǎn)制后屬地管理”等一系列措施的實施，有效地推動了市屬公有企業(yè)改革。至2002年2月底，市屬公有企業(yè)的轉(zhuǎn)制面已達到全市實際統(tǒng)計的市屬公有企業(yè)95%以上。通過改革，轉(zhuǎn)制企業(yè)共盤活存量資產(chǎn)9244億元，出售轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)資產(chǎn)1094億元。而公有企業(yè)退出一般性競爭行業(yè)和非關(guān)鍵性領(lǐng)域則刺激了民間資金，為民營經(jīng)濟發(fā)展騰出了廣闊的投資領(lǐng)域和發(fā)展空間，形成了民間投資活躍、市場活力增強的局面。新辦工業(yè)企業(yè)從1997年的445家增加到2001年的1500多家。民營工業(yè)產(chǎn)值、外資企業(yè)產(chǎn)值、公有企業(yè)產(chǎn)值比重由1998年的1382：4795：3823變?yōu)?002年的3943：5600：457。2002年民營經(jīng)濟工業(yè)總產(chǎn)值比2000年增長273倍?？傊?，1998年的產(chǎn)權(quán)制度改革既扭轉(zhuǎn)了改革前公有企業(yè)經(jīng)營虧損越來越嚴重的局面，也促進了民營經(jīng)濟主體的活力。由于這項改革營造了更為公平的市場競爭環(huán)境，整體市場也就獲得了更大經(jīng)濟效益，主要表現(xiàn)在工業(yè)企業(yè)的綜合效益指數(shù)、企業(yè)成本費用利潤率和流動資產(chǎn)周轉(zhuǎn)率都較改革前有了顯著提高。

4打造催生市場信任文化的制度機制在經(jīng)濟發(fā)展過程中，一個國家里同樣的經(jīng)濟政策并不見得會在不同地區(qū)產(chǎn)生相同的經(jīng)濟效益。造成這種差異性后果的因素有很多。而從文化角度來看，不同地區(qū)不同的文化和價值觀念會使同樣的經(jīng)濟政策產(chǎn)生差異懸殊的經(jīng)濟結(jié)果。信任和信譽作為市場經(jīng)濟的基礎(chǔ)和重復交易的前提，是一種重要的巿場文化。信譽興市，失信毀市。近年來中山打造以信譽信任為核心的市場文化，這對促進相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場秩序的形成起到了良好效應。

以古鎮(zhèn)燈飾市場為例。2009年古鎮(zhèn)燈飾業(yè)總產(chǎn)值便達166億元，占全國市場份額60%以上。但近年來古鎮(zhèn)燈飾市場標價虛高、設(shè)置價格陷阱、低折扣交易、惡性競爭等現(xiàn)象較為嚴重。在市場上“標價1萬，最后2千元成交”的現(xiàn)象很常見。混亂的價格秩序不僅對廠商不利，也損害了經(jīng)銷商和消費者利益，顯然不利于燈飾市場的健康發(fā)展。為規(guī)范市場價格秩序，營造良好有序的消費環(huán)境，古鎮(zhèn)黨委和政府以燈飾價格信用體系為重點，督促燈飾企業(yè)規(guī)范經(jīng)營，著力規(guī)范燈飾市場交易價格，試圖藉此打造誠信的燈飾市場，建立明碼標價、誠信的市場交易秩序。為此，政府一方面向全鎮(zhèn)燈飾產(chǎn)業(yè)經(jīng)營者發(fā)出“倡導價格誠信，推動明碼標價”的倡議，面向商戶和消費者發(fā)放《燈飾價格誠信建設(shè)宣傳手冊》，要求商戶嚴格遵守國家的價格法律法規(guī)和各項價格政策，堅決杜絕價格欺詐行為，鼓勵消費者積極舉報投訴維權(quán)。另一方面，為切實加強燈飾市場價格的誠信管理，古鎮(zhèn)黨委和政府實施了促進燈飾行業(yè)誠信經(jīng)營的多種有力舉措。

在具體步驟上，古鎮(zhèn)首先選擇了大企業(yè)和大燈飾賣場進行價格規(guī)范，以發(fā)揮行業(yè)的示范和標桿效應。2012年底，古鎮(zhèn)在兩個大型燈飾銷售賣場及華藝集團和鷹皇燈飾兩家大型生產(chǎn)企業(yè)試點推行燈飾價格信用體系試點建設(shè)。根據(jù)企業(yè)與政府簽訂的《價格誠信承諾書》，古鎮(zhèn)鎮(zhèn)內(nèi)試點單位承諾不僅要建立企業(yè)內(nèi)部的價格管理制度，健全內(nèi)部價格管理機構(gòu)，正確行使經(jīng)營者定價權(quán)利，而且要堅持明碼標價，標價內(nèi)容做到真實明確、貨簽對位、標志醒目，尤其是促銷商品降價折扣后，價格不能低于標價的70%。古鎮(zhèn)物價部門介紹，試點工作開展后，試點賣場內(nèi)的300多家商戶基本做到了承諾的明碼標價，并且規(guī)范使用由中山市物價局制定的標價簽，約有100家商戶承諾日常交易中執(zhí)行燈飾零售價格不低于標價7折的規(guī)定。

古鎮(zhèn)政府還設(shè)立了公共發(fā)布平臺“紅黑榜”，表揚守信企業(yè)，曝光失信企業(yè)。在企業(yè)融資、項目審批上，鎮(zhèn)政府對不守信的企業(yè)設(shè)立高門檻，依托行業(yè)協(xié)會對企業(yè)中的“害群之馬”進行抵制，形成“一處失信，處處受制”的懲戒機制。另外，古鎮(zhèn)全力推廣使用“古鎮(zhèn)燈飾”的優(yōu)質(zhì)標志商標，試圖將企業(yè)價格誠信作為“古鎮(zhèn)燈飾”商標的申報條件和考評條件之一。物價部門則敦促各商會發(fā)揮行業(yè)協(xié)會組織互相影響、互相滲透、互相制約的作用，通過宣傳教育等方法進一步規(guī)范會員企業(yè)的經(jīng)營行為。專門成立的檢查組對燈飾商鋪的價格進行專項檢查。檢查組一旦發(fā)現(xiàn)商鋪的標價簽存在不符合規(guī)范、價簽不齊全、貨簽不對位等情況，便立即要求這些商戶限期責令改正，并要求使用特色標價簽的商戶向鎮(zhèn)區(qū)物價所申報備案。這些舉措對規(guī)范古鎮(zhèn)燈飾價格、促成市場的誠信文化起到了促進作用。

四、結(jié)語

從GDP增長率來看，中國改革開放三十多年來的經(jīng)濟增長率不僅高于經(jīng)濟起飛階段的日本，也高于創(chuàng)造奇跡時代的韓國、中國香港和臺灣，僅次于新加坡。徐建牛：《基層政府行為演進的制度邏輯》，上海三聯(lián)書店，2012年，第3頁。經(jīng)濟長時期高速增長的中國奇跡引發(fā)了學術(shù)界的熱議。新自由主義理論強調(diào)自由市場機制作用，對此的解釋通常將其歸因于一個不斷“退出”市場領(lǐng)域的政府。而斯密的理論并沒有預設(shè)一個最小作為的政府，而是強調(diào)了能促進市場經(jīng)濟發(fā)展的有效率的政府。類似于中山市這樣的適應型政府必然是致力于實現(xiàn)這種效率的政府，其行為邏輯可謂是“有進有退，有所為、有所不為”和“退而有序，進而有為”。這種行為邏輯不僅表現(xiàn)在上述諸多方面，還表現(xiàn)在政府減持與市場相關(guān)的審批權(quán)上，最近兩年，該市根據(jù)市場發(fā)展到新階段的新訴求將針對民營經(jīng)濟的行政審批事項從原來的1404項精簡到了349項，減幅達75%。這些行為都是政府調(diào)試其與市場關(guān)系的努力，而且可以看出新時期的適應型政府在由以往的指令型、審批型政府向指導型、服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。

在不同的國家和地區(qū)，適應型政府的角色表現(xiàn)會不同。在盎格魯—撒克遜式資本主義經(jīng)濟體中，適應型政府更多地屬于“無為之手”的理想類型。而適應型政府在中國則更多地表現(xiàn)為有策略地積極介入市場的“扶持之手”。共同之處在于，無論是哪種類型的適應型政府，都不會對企業(yè)內(nèi)部的運作過程進行直接干預或出臺對企業(yè)發(fā)展有損害的政策。因此，推動了地方市場繁榮發(fā)展的適應型政府必然是在其應該發(fā)揮作用的領(lǐng)域做出了實質(zhì)性的舉措。從中山市個案來看，其適應型政府表現(xiàn)為諸多方面，比如為創(chuàng)業(yè)者和企業(yè)家供給了其成長所需的各種政策支持，提供了其提升自身人力資本的機會，鼓勵和引導了創(chuàng)新精神，通過公有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度改革營造了更為公平的市場競爭環(huán)境，實施了促進誠信的市場文化生成的制度機制。這些外部制度環(huán)境為市場發(fā)展營造了一個總體上有效率的激勵結(jié)構(gòu)?？梢哉f，適應型政府是地方市場發(fā)展和經(jīng)濟繁榮中重要的充分非必要條件。促進地方經(jīng)濟繁榮的企業(yè)家、地方資源、區(qū)位優(yōu)勢和資本積累等要素借助于適應型政府的扶持之手顯然能發(fā)揮更大效力。

不過應該認識到的是，關(guān)于政府角色的經(jīng)典理論模型都只是學術(shù)建構(gòu)的“理想類型”。適應型政府也不例外。一旦我們基于原初的現(xiàn)實經(jīng)驗去觀察和分析地方政府，很容易發(fā)現(xiàn)政府同時在充當扶持之手、無形之手和攫取之手角色。因此研究需要去甄別的是政府主要扮演的角色更接近哪種理想類型及其意義何在。比如攫取之手一直備受詬病，而政府在市場中扮演攫取之手雖然有可能導致腐敗、破壞公平競爭的市場環(huán)境，但屬于攫取之手的政府也因為傾向于將政治目標植入經(jīng)濟目標中，因而并不見得只會導致有害的結(jié)果。這種政府如果將有利于社會整體效益的政治目標嵌入到市場發(fā)展的目標中去，便會帶來經(jīng)濟和社會的雙重效益。市場經(jīng)濟發(fā)展進入新階段后的政府與市場關(guān)系還有很多需要解答和值得探索的問題，而正確的答案顯然將有助于我們更加正確地擺正政府在協(xié)調(diào)市場和發(fā)展經(jīng)濟中的位置。