賀雪峰

近年來，媒體對農(nóng)村空心村問題觀眾頗多，2012年9月《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》曾以整版發(fā)表“農(nóng)村‘空心化之痛：人走房空，小而分散，土地浪費(fèi)嚴(yán)重”的深度報(bào)道，報(bào)道指出：“隨著近年來城鎮(zhèn)化、工業(yè)化持續(xù)推進(jìn)，大量農(nóng)村人口涌入城市及其周邊地區(qū)，不少遠(yuǎn)離城市村莊普遍出現(xiàn)‘空心化現(xiàn)象。由此帶來的結(jié)果是，大量宅基地及地上房屋常年無人居住，甚至坍塌損毀，這不僅成為農(nóng)村環(huán)境整治的‘頑疾，也造成寶貴的土地資源浪費(fèi)嚴(yán)重”。報(bào)道援引中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所《中國鄉(xiāng)村發(fā)展研究報(bào)告——農(nóng)村空心化及其整治策略》課題組成果，“綜合測算與評估表明，若按照分批推進(jìn)城鎮(zhèn)化情景，通過建設(shè)完善的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移機(jī)制，宅基地退出與盤活機(jī)制，全國空心村綜合整治潛力可達(dá)1.4億畝”。

報(bào)道說：“山東省乳山縣建設(shè)局副局長劉建華曾經(jīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任鎮(zhèn)長五年，從擔(dān)任鎮(zhèn)長時(shí)為土地指標(biāo)奔波到目前分管村鎮(zhèn)建設(shè)，雖痛感宅基地閑置浪費(fèi)，卻十分嘆息地說：‘明知道有那么多宅基地空在那里，卻動不了，只能干著急”。

報(bào)道引用湖北省黃石市國土資源局高級工程師趙利和的話說：“我搞了一輩子土地規(guī)劃和整理，這些年最痛心的是，我們的農(nóng)村規(guī)劃沒有做好，中國最廣闊的土地上最缺少規(guī)劃，許多村莊治理也就成了無源之水、無本之木了”。

空心村是資源潛力

以上報(bào)道的涵義十分豐富，我們至少可以從三個(gè)方面對此報(bào)道作進(jìn)一步的分析。第一，報(bào)告揭示當(dāng)前中國農(nóng)村有大量空心村，有一億多畝宅基地可以退出；第二，如果能將農(nóng)村閑置宅基地變?yōu)槌鞘行略鼋ㄔO(shè)用地指標(biāo)，將極大地緩解城市建設(shè)用地壓力；第三，農(nóng)村缺少規(guī)劃。下面分別作簡單討論。

當(dāng)前農(nóng)村出現(xiàn)空心化是很正常的事情，因?yàn)榇罅哭r(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商了，房子空在那里無人居住，時(shí)間一長就會自然倒掉。房子倒掉了，宅基地空在那里，有農(nóng)民在上面種蔬菜，有農(nóng)民自己將宅基地復(fù)墾種糧食，最普遍的是在上面種樹。

農(nóng)民進(jìn)城了，宅基地空在那里而不退出，因?yàn)楫?dāng)前國家缺少政策層面的退出宅基地的機(jī)制，宅基地是無償提供的，若農(nóng)民將宅基地?zé)o償退還集體，農(nóng)民就覺得不劃算。何況他們進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，將來在城市不一定買得起房。將宅基地空在那里，若進(jìn)城不順利，將來還可以返回農(nóng)村居住，因此就空在那里了?？赵谀抢锊⒎巧厦媸裁炊疾环N，而是可以種菜、種糧和種樹，不然，空在那里也就是白空在那里了。將來農(nóng)民真進(jìn)城了，不再需要回村，也不再需要宅基地之后，宅基地上種菜種糧種樹時(shí)間一長，也就自然復(fù)墾為耕地了。這是一個(gè)自然而然的過程。

在當(dāng)前中國快速城市化背景下面，農(nóng)民大量進(jìn)城，但還可能進(jìn)城失敗而返鄉(xiāng)。在這樣的背景下面，讓進(jìn)城農(nóng)民保留自己在農(nóng)村的宅基地，他們進(jìn)城成功了，宅基地就會自動自然地復(fù)墾為耕地。若他們進(jìn)城失敗，他們就可以返鄉(xiāng)利用宅基地建住房生活。有一個(gè)農(nóng)家小院，又有承包地，進(jìn)城失敗農(nóng)民回村生活的質(zhì)量也不錯(cuò)啊！

那么，這樣是否成造了土地資源的浪費(fèi)？在筆者看來，土地仍然在那里，何談浪費(fèi)？農(nóng)村空心村越多，閑置宅基地?cái)?shù)量越大，就說明中國有更多復(fù)墾為耕地的資源潛力，這些資源潛力留在那里，仍然是資源，沒有被浪費(fèi)。并非所有資源都一定要立即馬上使用才是資源。香港一方面土地極為昂貴，一方面有大量閑置土地野山野林儲備在那里，怎么就沒有人說是資源浪費(fèi)？美國大量礦山不開發(fā)，日本將中國煤碳運(yùn)回沉到海里，沒有人說是浪費(fèi)而是資源儲備。中國今天也沒有到人地關(guān)系緊張到缺糧的地步，緊張到非得將農(nóng)民宅基地立即馬上復(fù)墾為耕地來種糧養(yǎng)活中國人民的地步，因此，我們應(yīng)該采取的措施是將農(nóng)村空閑出來的一億多畝宅基地儲備在那里。等到人地關(guān)系緊張，糧食不夠吃，糧價(jià)大幅度上漲時(shí)，將空閑宅基地復(fù)墾為耕地種糧大有收益時(shí)，農(nóng)民自然會復(fù)墾的。我們著什么急操什么心??！

科學(xué)規(guī)劃農(nóng)村發(fā)展

雖然農(nóng)村宅基地不用立即馬上復(fù)墾為耕地，因?yàn)橹袊?dāng)下糧食并未緊張到非得讓農(nóng)民騰出宅基地種糧的地步，但是，中國人多地少的國情仍在。在這一國情下，采取最嚴(yán)格的耕地保護(hù)政策是完全正確的。耕地保護(hù)的要害是防止不可再生的耕地資源被浪費(fèi)性使用。

當(dāng)前占用耕地最多且一旦占用即不再可以恢復(fù)的是城市建設(shè)用地。每年新增城市建設(shè)用地都達(dá)到600萬畝左右。城市建設(shè)占用耕地之后，一般情況下，占用的耕地都不再可能恢復(fù)種糧，因此是占一畝少一畝。為了防止城市建設(shè)浪費(fèi)性地占用耕地，集約節(jié)約使用土地，國家采取偏緊的新增建設(shè)用地供給來限制地方政府占用耕地建設(shè)城市。

正是因此，即使農(nóng)村有大量閑置宅基地，這些閑置宅基地也不應(yīng)隨意轉(zhuǎn)換成為城市建設(shè)用地。宅基地與城市建設(shè)用地的巨大差異在于，宅基地是可以很容易復(fù)墾為耕地的，因此是潛在的耕地資源，是儲備形態(tài)的耕地，而城市建設(shè)用地不再可以恢復(fù)為耕地。

乳山市建設(shè)局劉建華局長認(rèn)為宅基地閑置浪費(fèi)，為閑置宅基地不能轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)缺用地指標(biāo)而著急，是他自己錯(cuò)誤理解了兩類不同性質(zhì)的土地及錯(cuò)誤理解了當(dāng)前國家土地政策的實(shí)質(zhì)含義。

當(dāng)前農(nóng)村缺少規(guī)劃，這倒是一個(gè)真問題。在農(nóng)村，一方面大量農(nóng)民外出務(wù)工經(jīng)商，他們的宅基地空在那里了。一方面是大部分農(nóng)民仍然在農(nóng)村務(wù)工，他們在自然村生活，因?yàn)槿鄙倩镜幕A(chǔ)設(shè)施而十分不便，加之大量農(nóng)戶進(jìn)城，村莊空心化，自然村的環(huán)境進(jìn)一步變得臟亂差。他們因此到交通便利的公路邊、集市旁未批自建新房，由此出現(xiàn)了一戶多宅。

在當(dāng)前國家支農(nóng)資金比較多，農(nóng)民有著強(qiáng)烈的建房動力和希望有更好居住生活環(huán)境及基本的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)時(shí)，政府就應(yīng)該通過提供規(guī)劃及提供基本的基礎(chǔ)設(shè)施引導(dǎo)農(nóng)民在規(guī)劃的由政府提供基礎(chǔ)設(shè)施的集中居住點(diǎn)上建房，政府向農(nóng)民提出的唯一條件是退出舊的宅基地，將之復(fù)墾為耕地，然后可以在由政府規(guī)劃和提供基礎(chǔ)設(shè)施的新型集中居住點(diǎn)上獲得一塊進(jìn)行自建的宅基地。這樣，一方面就退出了宅基地，一方面又可美化農(nóng)村環(huán)境。

我們要理解農(nóng)村空心化的實(shí)質(zhì)和農(nóng)村宅基地的性質(zhì)，切不可盲目地表面地看問題并因此得出錯(cuò)誤的政策結(jié)論。