羅西俊

土地是發(fā)展之本，財富之源。近年來，衡山縣經濟快速增長，城市面貌日新月異。一方面城鄉(xiāng)建設用地需求呈剛性擴張趨勢，一方面國家對新增建設用地指標控制越來越緊，用地供需矛盾令人焦慮。如何做好“破難題、保發(fā)展”這篇文章，已經刻不容緩。

形勢：建設用地供需矛盾凸顯

近年來，土地“閘門”不斷收緊。國家在土地管理方面出臺了一系列非常嚴格的政策措施，下發(fā)了《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，在上收土地審批權、嚴格保護基本農田、理順各級政府土地管理責任等方面都作了明確規(guī)定，國家用地政策趨向從嚴從緊。

一方面，從用地計劃分配看，近年來衡山縣新增建設用地指標較少。2010年、2011年、2012年省市分解到衡山的城鎮(zhèn)村新增建設用地指標為分別285畝、285畝、300畝，只占衡陽市總指標數(shù)的3.4%。該縣將新增指標按工業(yè)用地和經營性用地進行分配，工業(yè)用地占80%，經營性用地占20%，將經營性用地指標再分配到17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，重點鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到15畝左右，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)原則上安排不超過10畝。顯而易見，土地瓶頸制約，已是該縣目前以及今后經濟發(fā)展、城鄉(xiāng)建設無法回避的客觀現(xiàn)實。

另一方面，該縣的實際用地情況來看，對土地的需求量遠遠大于供給。經濟的快速增長和城市化水平的不斷提高必然帶來城鎮(zhèn)建設用地的擴張，該縣城鎮(zhèn)建設用地供需矛盾日趨突出。截至2012年12月份已申報用地需求的有31個項目，用地總面積為2136畝，而下達計劃數(shù)只有300畝，占總需求的14%，供需極不平衡。

問題：多重因素制約建設用地管理

土地規(guī)劃編制不夠精確。目前該縣一直使用的是2006-2020年土地利用總體規(guī)劃，前瞻性不夠，存在著項目建設用地規(guī)劃數(shù)量不足、空間分布不當、地塊規(guī)劃用途與現(xiàn)實發(fā)展需要不相符等問題。一旦新上項目，用地選址如不屬于建設預留用地范圍，占用基本農田，將無法上報用地審批；如屬于一般農用地，還需要申請調整規(guī)劃，調為建設預留地方可報批使用，操作的周期長、環(huán)節(jié)多，不能及時保障項目用地需求。針對一些經濟發(fā)展水平相對滯后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，預留建設用地難以發(fā)揮作用，而一些經濟發(fā)展水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于建設用地不足難以發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢。

集約用地觀念尚未完全建立。整體而言，目前衡山縣尚未形成提高用地產出水平的強烈氛圍，存在著新占地、多占地，“攤大餅”式的急劇外延擴張現(xiàn)象。小城鎮(zhèn)建設遍地開花，區(qū)域城鎮(zhèn)規(guī)模結構、工業(yè)用地布局不盡合理，相當一部分企業(yè)的用地容積率、投資強度仍低于規(guī)定的標準，存在土地閑置和低效用地現(xiàn)象。農村建設用地集約利用水平較低，農村居民點人均占地大，住房建新不拆舊，空心村、宅基地浪費現(xiàn)象嚴重。

耕地占補平衡和用地保障能力壓力增大。由于該縣可整理復墾開發(fā)的耕地后備資源相對匱乏，加上部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村對土地整理復墾開發(fā)工作重視程度不夠，投入力度不大等主客觀原因，使得自身補充耕地能力較弱。隨著該縣經濟社會較快發(fā)展，土地后備資源逐年減少，整理復墾開發(fā)的壓力越來越大，實施難度也越來越高，需要大量的資金投入。

此外，監(jiān)管存在漏洞，沒有落實到位。客觀而言，該縣制約粗放用地、鼓勵節(jié)約集約用地的法律法規(guī)相對滯后，相關的責任機制和考核機制還不夠完善。這樣，使得部分項目建成后，土地利用強度不達標，對土地閑置浪費行為，查處力度還不夠大，建設用地批前、批中、批后的全程監(jiān)督仍需進一步加強。

突破：爭取用地指標，挖掘內部潛力

發(fā)展靠用地，用地靠指標。針對自身建設用地的現(xiàn)實狀況，要實現(xiàn)既定的發(fā)展目標，必須給工業(yè)、城鄉(xiāng)建設留有合理的發(fā)展用地空間，衡山縣應緊緊抓住上爭指標與內部盤活挖潛這兩點，努力開創(chuàng)用地管理工作的新局面。

用足政策，積極爭取建設用地指標。具體來說，一方面是要全力爭取省預留指標。省預留指標是省下達計劃以外的機動指標，關鍵靠主動爭取?？h政府聯(lián)動、國土部門牽頭，積極主動與省國土資源廳搞好溝通，在工作上講清上爭的理由和實際困難，認真梳理項目用地情況，抓住時機，爭取一定的省追加指標，解決一批項目建設用地。經努力，今年該縣申請衡山縣黃花小區(qū)標準廠房建設用地項目378.5畝用地指標已得到妥善解決。另一方面，要統(tǒng)籌用好“增減掛鉤”。城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤是指將農村建設用地與城鎮(zhèn)建設用地直接掛鉤，若農村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對應增加相應面積建設用地。全面開展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作，既能充分利用國家用地優(yōu)惠政策，又具有得天獨厚的地方資源優(yōu)勢，這是緩解當前及今后該縣用地供需矛盾的重要手段，更是一條土地高壓線外的綠色通道，挖掘潛力較大。必須堅持“政府主導、部門協(xié)同、縣鄉(xiāng)聯(lián)動、共同推進”，多途徑、多渠道籌集資金，從新增建設用地有償使用費中或土地出讓金中，安排專門的資金用于增減掛鉤工作，實行滾動使用，并設立財政專戶，建立完善增減掛鉤的管理及獎勵機制。

內部挖潛，盤活存量用地資源。首先，要增強規(guī)范用地意識，形成依法用地氛圍，強化社會各界依法用地意識，既要保證大項目好項目有地可用，又要切實規(guī)范使用土地?？h國土部門和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要樹立大局意識、責任意識，變“一家管，大家用”為“大家管，大家用”。要建立項目用地公示制度，加大項目用地批后監(jiān)管，嚴格實施項目用地復核驗收，加大違法用地清理工作的組織力度。

其次，要充分利用存量土地，提高土地產出效益。目前，該縣共有批而未供的存量土地約1400畝左右，可以通過對閑置的廠房、辦公樓、院落、學校進行摸底調查，利用閑置設施招商引資，吸引中小項目落戶。要加大對重大項目投資強度、投資進度的督查，對占地較大的企業(yè)，督促盡快增資擴股，擴大生產規(guī)模。對一年內征而不用或達不到合同所規(guī)定投資強度的，根據(jù)國家土地政策，收取土地閑置費，兩年內達不到的，依法收回空余土地的使用權。對一些已落戶的科技含量低、產出效益低的項目，實行騰籠換鳥，以安置投資規(guī)模更大、技術含量更高、綜合效益更好的項目。

此外，要堅持土地集約利用，促進經濟轉型升級。通過整合、流轉、置換和儲備，合理安排土地投放的數(shù)量、節(jié)奏，改善用地結構、布局，挖掘用地潛力，使每宗建設用地都最大限度地提高投入產出比例。采取“兩高”辦法集約利用土地，即提高容積率和提高建筑高度，鼓勵支持建造多層標準廠房、高層公寓，倡導建筑向高空發(fā)展，由“攤大餅”轉為“搭積木”。對提高建筑容積率和投資強度的工業(yè)項目，不再增收土地價款。另外，要提高企業(yè)用地準入門檻，變“招商”為“選商”，加強投資強度、產出水平、稅收貢獻、資源消耗等方面的審核把關，對現(xiàn)行的重大工業(yè)項目用地優(yōu)惠政策進行調整完善，滿足全縣工業(yè)經濟發(fā)展的用地需求，注重招引優(yōu)質產業(yè)、優(yōu)秀企業(yè)，促進產業(yè)集聚、土地集約。

（作者單位：湖南衡山縣國土資源局）

發(fā)展靠用地，用地靠指標。針對自身建設用地的現(xiàn)實狀況，要實現(xiàn)既定的發(fā)展目標，必須給工業(yè)、城鄉(xiāng)建設留有合理的發(fā)展用地空間，衡山縣應緊緊抓住上爭指標與內部盤活挖潛這兩點，努力開創(chuàng)用地管理工作的新局面。