[摘 要]一個政黨若想要是實(shí)現(xiàn)其自身的政治目標(biāo)，勢必要進(jìn)行大選，以便獲取執(zhí)政權(quán)，從而成為國家的執(zhí)政黨。政黨大選獲勝的回報就是政府的職位和權(quán)力。因此有人認(rèn)為，若一政黨一旦成為執(zhí)政黨，該黨就能夠完全控制政府，從而獲取政治利益，完成大選中許諾的政治目標(biāo)。然通過對英法兩國執(zhí)政黨與政府官員關(guān)系、政策的制定及對執(zhí)政黨的監(jiān)督三方面方面進(jìn)行考察比較后，發(fā)現(xiàn)執(zhí)政黨能夠?qū)φ┘佑绊懖⑦M(jìn)行控制，但是沒有哪一個執(zhí)政黨可以實(shí)現(xiàn)對政府的完全控制。

[關(guān)鍵詞]執(zhí)政黨；大選成果；政策制定；控制

[中圖分類號]D052 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）02 — 0023 — 04

[收稿日期]2014 — 01 — 15

[作者簡介]孔嬋媛（1990—），女，內(nèi)蒙古呼倫貝爾人。碩士研究生，研究方向：人事管理研究。

一、英法兩國政黨制度比較

（一）法國“半總統(tǒng)半議會”的多黨制

法國的政黨制度萌芽于第一共和國和第二共和國，到第三共和國時期建立了多黨制，真正開始政黨政治時代。第四共和國時期主要是多黨制的發(fā)展時期，期間出現(xiàn)了很多問題，為政黨政治的完善鋪墊了道路。第五共和國確立了由幾個主要政黨組建聯(lián)盟輪流執(zhí)政的多黨制度。因?yàn)檫@些政黨在議會的選舉中的力量比較均衡，一個政黨要在選舉中獲得多數(shù)，實(shí)現(xiàn)單獨(dú)執(zhí)政相當(dāng)困難。戴高樂在國民議會授權(quán)之下重新組織政府，采取了擴(kuò)大總統(tǒng)和行政的權(quán)力、削弱多黨控制下的議會權(quán)限措施。從此在法國確立了“半總統(tǒng)半議會”的多黨制。實(shí)際上是把議會制下的內(nèi)閣總理的權(quán)力與總統(tǒng)之下的國家總統(tǒng)的權(quán)力集于總統(tǒng)一身。隨著“半總統(tǒng)半議會制”的新的政治體制的建立，政黨進(jìn)行了整合，一些小黨被排除在政治體制之外，出現(xiàn)了大黨聯(lián)合執(zhí)政的政黨政治格局。到20世紀(jì)90年代，參加議會角逐的政黨只有15個，而實(shí)力較強(qiáng)的只有六個，這些政黨形成左翼和右翼聯(lián)盟，出現(xiàn)“四黨兩派”的政治格局，四個主要政黨是社會黨、共產(chǎn)黨、保衛(wèi)黨聯(lián)盟及法國民主聯(lián)盟。前兩黨組成左翼，后兩黨組成右翼。法國開始出現(xiàn)左翼執(zhí)政，或是右翼執(zhí)政，或是出現(xiàn)“左右共治”輪換的情況。如1997年右翼總統(tǒng)希拉克和左翼總理若斯潘的共同執(zhí)政。隨著近些年政黨間不斷的合作與競爭而言，法國左右翼政黨的意識形態(tài)色彩趨于淡化，正當(dāng)競爭呈現(xiàn)溫和化的態(tài)勢。為爭取中間多數(shù)民眾支持，兩大陣營的政策逐漸轉(zhuǎn)向中間，從而表現(xiàn)出一種溫和而不是極化的競爭態(tài)勢。因此，法國形成了比較穩(wěn)定的二元溫和多黨制格局。以下將要進(jìn)行的比較將建立在此基礎(chǔ)上。

（二）英國典型的議會兩黨制

英國是兩黨制的起源，是兩黨制國家中最典型的國家之一。19世紀(jì)中葉以來，英國一直由兩大政黨保守黨和自由黨輪流執(zhí)政，20世紀(jì)初，保守黨首創(chuàng)“影子內(nèi)閣”，后來形成慣例，使兩黨制更加完備。到20世紀(jì)20年代，因自由黨內(nèi)部分裂，工黨取代了自由黨的地位，1924年以后，形成了工黨與保守黨輪流執(zhí)政的局面。

英國的兩黨制是議會兩黨制，在議會下院選舉中獲得多數(shù)席位的政黨成為執(zhí)政黨，其領(lǐng)袖由國王任命為首相，然后由首相推薦上、下議院中本黨議員為各部大臣組成內(nèi)閣；而在議會下院選舉中獲得次多數(shù)席位的政黨則為法定的反對黨，在野期間按照內(nèi)閣的形式組織一套上臺的班子，稱“影子內(nèi)閣”。這樣，兩大政黨保證在國家政治體制中長期占據(jù)統(tǒng)治地位，分享掌握國家的權(quán)力。在這種制度下，兩大黨外的其他政黨一般都不可能單獨(dú)成為執(zhí)政黨。英國議會上院議員都是由貴族世襲或國王任命的，與兩黨選舉關(guān)系不大。下院議員由選舉產(chǎn)生，在議會獲得多數(shù)席位的政黨組織內(nèi)閣，由該黨的領(lǐng)袖擔(dān)任首相，內(nèi)閣閣員都參加議會，從而成為這一時期的執(zhí)政黨。

二、政黨大選獲勝的回報與政策傾向的比較

控制政府，對政府運(yùn)用權(quán)力的過程施加影響，幾乎是所有政黨傾力追求的首要目標(biāo)。政黨之所以存在，就是因?yàn)樗且环N想利用政治權(quán)力來實(shí)現(xiàn)自身政治理想的組織。所謂執(zhí)政黨，指的就是有能里控制公共權(quán)力的政黨，而且特別是指控制了行政權(quán)力的政黨。①因此，政黨存在的目的之一就是為了能夠控制政府掌握行政權(quán)力，從而使該黨的意志得以實(shí)現(xiàn)。獲得政黨大選的勝利，是所有黨派奮斗的初始目標(biāo)，大選獲勝的回報就是政府的職位和權(quán)力。通過分析法國和英國的大選成果和政策傾向，這個現(xiàn)象可見一斑。

（一）法國

1.政黨獲勝成果

由于法國的政黨政治既不是單純的議會制又不是單純的總統(tǒng)制，而是半議會半總統(tǒng)制。因此，法國的這種政黨制度要求政黨必須獲得兩場選舉的勝利才能順利執(zhí)政。登上總統(tǒng)寶座的政黨意味著達(dá)到國家權(quán)力的頂峰，執(zhí)掌政權(quán)。因此，法國政黨把爭奪總統(tǒng)的職位作為最主要任務(wù)。由于法國總統(tǒng)選舉是選民普選，總統(tǒng)候選人不僅要在黨內(nèi)獲得支持，還要爭取黨外支持特別是本聯(lián)盟內(nèi)政黨的支持，才有可能獲得更大范圍選民的支持。憲法規(guī)定法國總統(tǒng)擁有任命總理權(quán)、舉行全民公決權(quán)、解散議會權(quán)以及主持內(nèi)閣會議，擔(dān)任三軍統(tǒng)帥的權(quán)力。政黨要想成功控制政府不僅要在總統(tǒng)選舉中獲得勝利還要在議會中獲得勝利。當(dāng)議會中的多數(shù)派與總統(tǒng)同屬一個派別時，多數(shù)派政黨通過總統(tǒng)從議會多數(shù)派中挑選總理并組成政府，從而掌握行政權(quán)。當(dāng)議會中的多數(shù)派與總統(tǒng)不屬于一個政治派別時，多數(shù)派政黨也要通過總統(tǒng)從議會多數(shù)派中物色總理，并由總理組成政府，從而掌握行政權(quán)，形成“左右共治”，歷史上出現(xiàn)過三次這種情況。分別是1986、1993、1997年。因此，政黨必須在議會兩院選舉中全力以赴，力求在選舉中贏得盡可能多的席位。選舉最終形成多數(shù)派與反對派，無黨派無政治傾向的議員極少。法國是典型的“一朝天子一朝臣”。每當(dāng)新的執(zhí)政聯(lián)盟上臺后，都要徹底的改組從中央到地方的中上層官員，把本黨或總統(tǒng)的親信安插在各個重要崗位上。因此，法國的總統(tǒng)大選和議會選舉的獲勝回報是十分豐碩的。

2.政府政策傾向的轉(zhuǎn)變

法國選舉是十分頻繁的，從而使競選的主張?jiān)谝淮未胃傔x過程中逐漸得到完善和補(bǔ)充。一個政黨的政策傾向始于選舉，貫徹于執(zhí)政。在競選中，各政黨為了在爭取民眾上占優(yōu)勢，一方面大張旗鼓地宣傳自己的主張，另一方面又對其他政黨的主張進(jìn)行批評和攻擊，對他們的批評提出反批評。這些批評起著非常重要的作用：一是它迫使提出主張的政黨力圖捍衛(wèi)本黨的主張的過程中自覺地對本黨主張進(jìn)行全面的論證，鞏固黨的政策主張的理論基礎(chǔ)；二是使政黨對提出的主張驚醒修改和調(diào)整以彌補(bǔ)不足，更好迎合選民的期望?！皥?zhí)政黨的政策就是在這個過程中逐步形成、完善，逐步理論化、系統(tǒng)化的?！薄?〕

在大選成功后，執(zhí)政黨上臺執(zhí)政，就必須兌現(xiàn)曾經(jīng)在選舉中允諾過的政策。否則它可能會受到選民的質(zhì)疑，支持率將會下降。這對于一個經(jīng)常有選舉的國家是不能想象的。而且，在大選獲勝后，執(zhí)政黨有能力實(shí)現(xiàn)本黨制定的政策，也必將逐步實(shí)現(xiàn)這些政策，以維護(hù)本黨的利益。2007年法國總統(tǒng)大選薩科齊勝利的原因不僅僅是他的經(jīng)濟(jì)策略，而是對他移民緊縮策略的一個支持性的回應(yīng)。可以說他的政策是對2005年10月巴黎市郊移民騷亂以來逐漸升溫的關(guān)于檢討法國原有移民政策的應(yīng)對主張，在他就任那一年法國國民議會高票通過“選擇性移民法案”標(biāo)志著薩科齊的移民政策主張已經(jīng)受到了法國上層主流政治派別的支持，并以合法程序上升為了國家意志。

（二）英國

1.政黨獲勝成果

英國作為最早的兩黨制國家，而且是典型的議會兩黨制。英國政黨選舉主要體現(xiàn)在議會選舉當(dāng)中，議會選舉通常為每4年一次。大選是選舉最高立法機(jī)構(gòu)英國國會議員的選舉，英國的國會議員通常指下議院議員。選舉候選人大部分為某政黨的成員，大選的基本制度是簡單多數(shù)選舉制，即根據(jù)一黨所占有的議員數(shù)量。如果一黨擁有絕對多數(shù)的議員，則此黨將組成下屆政府，該黨黨魁則成為首相。該黨也將正式贏得選舉的勝利，這時該黨也將獲得組閣權(quán)，并獲得對政府的全部權(quán)力的控制，該黨集體控制權(quán)力，該黨每個出任政府官職者不以自主的個人身份，而是以一個政黨整體的身份來齊心協(xié)力地行使權(quán)力。根據(jù)傳統(tǒng)的憲法理論，在英國政府體制中，內(nèi)閣是最高的行政決策機(jī)構(gòu)，由首相組建的由最資深的政府部長組成的正式體制。下面以英國2005大選為例，工黨以160個絕對多數(shù)席位獲得大選勝利，由托尼·布萊爾繼續(xù)執(zhí)政，自此工黨已經(jīng)連續(xù)三次獲得大選勝利。布萊爾依據(jù)憲法具有組閣權(quán)，也就是有權(quán)組成對他領(lǐng)導(dǎo)的工黨有絕對優(yōu)勢的政府。圖1-1為2005年英國大選后布萊爾內(nèi)閣的主要組成成員。

由此，可以看出英國政黨大選獲勝的政黨，依法成為執(zhí)政黨，該黨黨魁為首相。該黨勝利的回報就是由首相選取自己政黨的黨員組成內(nèi)閣，領(lǐng)導(dǎo)政府進(jìn)行活動。執(zhí)政黨掌握了政府的絕對領(lǐng)導(dǎo)職位以及制定政策的權(quán)力。

2.政府政策傾向的轉(zhuǎn)變

執(zhí)政黨組織政府以后，接下去的活動，就是提出政策，運(yùn)用權(quán)力，努力實(shí)現(xiàn)本黨的各項(xiàng)目標(biāo)和競選期間做出的承諾。一黨的政策主張的提出在政黨參加競選的時候就已經(jīng)開始了，這也是一個政黨能否獲得選民支持的一個依仗。只有通過競選獲勝，順利執(zhí)政之后，政黨進(jìn)入政府，通過政府運(yùn)作中的決策體現(xiàn)出來?！霸趦牲h制情況下，一黨在競選中獲勝就能全部掌握行政權(quán)，以本黨的名義想選民負(fù)責(zé)，這樣，執(zhí)政黨就能在行政機(jī)構(gòu)中比較一致地推行黨和政府的政策，使政府明顯地體現(xiàn)執(zhí)政黨的意志”。①以英國2010年大選為例，此次大選處于英國尚未擺脫經(jīng)濟(jì)衰退的情況下進(jìn)行的，英國經(jīng)濟(jì)連續(xù)6個季度負(fù)增長，為1955年以來持續(xù)時間最長的一次衰退。因此，經(jīng)濟(jì)政策問題成為兩黨相互攻擊的核心問題。對于“減赤政策”這一問題兩黨展開了激烈的爭辯。時值英國工黨不贊成大規(guī)模削減財政開支，認(rèn)為應(yīng)實(shí)施包括增加國民保險稅在內(nèi)的財政措施來壓低財政赤字。而保守黨則提出大幅度縮減財政開支以降低財政赤字，聲稱一旦在大選中獲勝，今年內(nèi)就要將財政開支壓縮60億英鎊。那一年的大選，最終以保守黨與自民黨組建聯(lián)合政府的形式落下帷幕，保守黨卡梅倫出任首相。保守黨雖未能完勝，但是卻把工黨趕下了執(zhí)政舞臺。在卡梅倫上臺后，大力提倡緊縮政策。他呼吁二十國集團(tuán)為了發(fā)展要采取“不受歡迎的政策”，這個政策指的就是嚴(yán)格的預(yù)算措施，雖然這是“艱難且勇敢的”，但又是必要的。為此，卡梅倫政府依然采取了很多措施，如英國聯(lián)合政府的第一次預(yù)算宣布了兩年期的暫停支付公務(wù)人員的薪金超過2.1萬英鎊的部分以及暫停福利儲蓄的措施，包括暫停3年的兒童津貼和房屋津貼；對收入超過4萬英鎊的家庭減少稅收抵免。直到今年3月，卡梅倫在西約克郡發(fā)表講話稱，英國政府在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)⒗^續(xù)恪守在過去幾年中一直執(zhí)行的緊縮財政政策。而且，英國也正在從2010年聯(lián)合政府的緊縮經(jīng)濟(jì)政策中獲益，比如目前就業(yè)率提高、政府財政赤字已減少大約25%，出口也開始升溫。

通過上上述理論與材料的分析，可以看出政黨大選之后，執(zhí)政黨會把政策轉(zhuǎn)到自己的軌道上來，實(shí)現(xiàn)在政黨選舉中提出的各項(xiàng)目標(biāo)和政策。從而體現(xiàn)政黨的意志，獲得選民的認(rèn)可維持本黨的執(zhí)政地位，以期保持較高水平的支持率，從而實(shí)現(xiàn)下次大選的勝利。當(dāng)然，這一過程也就是政黨解決自己利益與公共利益之間矛盾的一個過程。

三、執(zhí)政黨對政府控制的比較

（一）法國

1.執(zhí)政黨與政府官員的關(guān)系

由于法國政黨政治的復(fù)雜性導(dǎo)致國家元首往往與政府首腦不能出自統(tǒng)一黨派，所以在對政府官員任命這一點(diǎn)來說是比較復(fù)雜的。通常分為兩種情況：一是總統(tǒng)與議會多數(shù)派推出的總理人選不同屬同一政黨，雖然這種情況只出現(xiàn)過三次，但是法國的政黨制度決定這種情況還是有可能繼續(xù)出現(xiàn)的。在這種情況下，總統(tǒng)與總理分別承擔(dān)不同的政府責(zé)任，都由任命政府官員的權(quán)力。所以哪一黨派都沒有可能通過對官員的任命而完全控制政府。（同樣這種情況下哪一黨派都沒有可能通過對政策制定而完全控制政府，下文將不贅述）。二是某一黨派既贏得總統(tǒng)大選又在議會選舉中成為多數(shù)派。在這種情況下，總統(tǒng)、總理均出自同一政黨，這時的法國政府就變成高度集權(quán)的政府形式。既有大權(quán)在握不對議會負(fù)責(zé)的總統(tǒng)，又有掌握行政大權(quán)的總理?？偫碛薪ㄗh任免各部部長的權(quán)力，總統(tǒng)根據(jù)總理的建議進(jìn)行任免，他們隨政府的改組而進(jìn)退，一名政府官員不能同時兼任議會的任何職務(wù)。法國的的部長包括：國務(wù)部長、部長、部長級代表和國務(wù)秘書。但是法國政府的行政人員種類繁多，主要包括行政機(jī)關(guān)的臨時合作者、行政機(jī)關(guān)的司法雇員以及公職人員。以公職人員中的公務(wù)員為例，他們的“入口”是考試錄用制，然后經(jīng)過行政機(jī)關(guān)進(jìn)行任命，任命取得公職人員地位的一個法律行為，“依據(jù)法國第五共和國憲法和1958年11月28日法令的規(guī)定，法國公務(wù)員的任命權(quán)限，根據(jù)公務(wù)員的地位不同，分屬與總統(tǒng)、總理部長、省長和其他行政機(jī)關(guān)長官”②。因此，多數(shù)黨派根本不可對政府所有公職人員進(jìn)行任免，從而實(shí)現(xiàn)對政府的完全控制。

2.執(zhí)政黨與政策制定的關(guān)系

若總統(tǒng)和總理分屬不同的政黨，那么政策制定不能統(tǒng)一到一個政黨之內(nèi)。法國的決策方式是一種非集體決策模式，即政府首腦和部門首長在決策過程中起決定性作用，這樣法國政府的日常政策選擇就完全被執(zhí)政黨黨員所控制?！胺▏鴪?zhí)政黨實(shí)際上是把法國政府變成了本黨政策的加工廠和實(shí)驗(yàn)長，生產(chǎn)的‘產(chǎn)品表面上是國家政策，實(shí)際其主要‘原料是執(zhí)政黨政策”③。在政策實(shí)施的過程中借助執(zhí)政黨員又反饋給執(zhí)政黨，引起執(zhí)政黨政策的修正和完善。通過這一循環(huán)過程，執(zhí)政黨不斷地實(shí)現(xiàn)著能量轉(zhuǎn)換和自身的意志，從而體現(xiàn)執(zhí)政的作用。這也就反映了法國一旦以一個執(zhí)政聯(lián)盟出任總統(tǒng)和總理的情況下是高度集權(quán)的，但是這僅僅是在執(zhí)政聯(lián)盟緊緊的抱在一起的時候，有時法國政府內(nèi)部往往不是由單獨(dú)一個黨的黨員，還有同聯(lián)盟的，聯(lián)盟的各黨也有可能產(chǎn)生分歧，致使這個執(zhí)政聯(lián)盟不能做出同一的政策導(dǎo)致內(nèi)閣動搖，就此來講對于政策的制定執(zhí)政黨也是不能完全進(jìn)行控制的。綜合第一種和第二種情況，可見執(zhí)政黨還是不能在所有時期內(nèi)完全控制政策制定。

3.對執(zhí)政黨的監(jiān)督

法國政黨權(quán)力在運(yùn)行過程中受到多方面的監(jiān)督，對執(zhí)政黨而言，它一方面對執(zhí)政黨的活動形成了一定的阻礙，另一方面卻保證了執(zhí)政黨不致因腐敗而失去執(zhí)政地位。法國執(zhí)政黨不僅受到立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等權(quán)力體制的約束，而且還要受到利益集團(tuán)、大眾傳媒、社會運(yùn)動等方面的制約與監(jiān)督，這些制約與監(jiān)督不僅僅是名義上的，在事實(shí)上也是十分成熟的。這些方面的制約無形之中給執(zhí)政黨布下了一張網(wǎng)，一旦出現(xiàn)違法干預(yù)國家政權(quán)機(jī)關(guān)及國家事務(wù)或者任意變更國體或政體、政黨腐敗，違法亂紀(jì)現(xiàn)象時，就會采取措施以維護(hù)執(zhí)政黨形象，這樣就能在客觀上保證執(zhí)政黨權(quán)力運(yùn)行的質(zhì)量。

（二）英國

1.執(zhí)政黨與政府官員的關(guān)系

上文論述了英國的政黨在大選勝利后，由獲勝政黨的黨魁領(lǐng)導(dǎo)該黨進(jìn)行組閣，該黨黨首任首相一職，進(jìn)行任命內(nèi)閣的大多數(shù)成員都是具有國務(wù)大臣頭銜的英國政府部門的首長。其內(nèi)閣成員的全部或大多數(shù)是本黨的議會領(lǐng)袖和資深議員；內(nèi)閣成員與議員兼容，體現(xiàn)了一切權(quán)力來于議會的“議會至上” 的原則。執(zhí)政黨有決定首相和內(nèi)閣成員及其去留的命運(yùn)之權(quán)。就此看來英國政黨政治下執(zhí)政黨是可以對政府官員進(jìn)行任命的，但是英國的執(zhí)政黨的執(zhí)政活動， 僅指執(zhí)掌國家中央一級的行政大權(quán)。在英國中央行政機(jī)關(guān)，主要由兩類工作人員：大臣和文官。執(zhí)政黨能夠任命的官員指主要是大臣，他們提供政治領(lǐng)導(dǎo)。而文官是固有的，他們長期從事文職工作，不隨執(zhí)政黨的變化而變化的。他們是長久的專業(yè)人員，在政治上必須嚴(yán)守中立。對于這部分官員的任用，采取的是競爭性考試制度。這項(xiàng)制度由來已久，“1854年《諾斯科特—屈勒味林報告》發(fā)表之后，開始采用競爭性考試制度，一遍錄用最優(yōu)秀的畢業(yè)生進(jìn)入文官隊(duì)伍”〔6〕。因此，僅就中央行政機(jī)關(guān)官員任命而言，執(zhí)政黨也是不能完全進(jìn)行控制的。

2.對政府官員的控制

首先，是對本黨成員在政府的官員的控制。執(zhí)政黨的政策和主張要通過進(jìn)入政府的黨員來執(zhí)行從而實(shí)現(xiàn)執(zhí)政黨對政府的控制。進(jìn)入政府的黨員要對黨忠誠，否則下次想以本黨代表的身份當(dāng)選是幾乎不可能的。執(zhí)政黨就是通過這一機(jī)制實(shí)現(xiàn)執(zhí)政目的。但政府一旦組織完畢，無論什么情況下，執(zhí)政黨都不能以組織的名義對政府發(fā)號施令，這是保證政府維持其全體公民代表形象的基本前提?！?〕所以進(jìn)入政府的黨員必須以政府官員的身份活動，如果政黨對黨員的要求太具體，就會容易使二者之間產(chǎn)生矛盾。為了避免矛盾，執(zhí)政黨就不能對這些黨員進(jìn)行過多的干預(yù)與控制。因此，從這個方面來講執(zhí)政黨沒辦法完全控制該黨黨員的具體行為，也就沒辦法完全控制政府。其次，是對非政治任命的政府官員的控制。這個問題就比較好解釋了，英國的文官必須保持中立，他不屬于任何一個政黨，他的政治觀點(diǎn)不能影響他們的決定，他們不得卷入任何黨派的政治活動。因此，政黨對這些政府官員是完全沒辦法從政治上進(jìn)行控制的。只有在日常工作方面，通過內(nèi)閣大臣對于他所屬部門的官員進(jìn)行工作指導(dǎo)。而且，英國的文官有固定的工作內(nèi)容。是已經(jīng)確定下來的下來的，內(nèi)閣大臣對其工作的指導(dǎo)也被規(guī)范到一定范圍之內(nèi)了。所以執(zhí)政黨對于政府官員的控制也是在一定程度之內(nèi)的。

3.執(zhí)政黨與政府政策制定的關(guān)系

首先，內(nèi)閣大臣作為執(zhí)政黨選派擔(dān)任政府要職具有不可動搖的的法定決策權(quán)。他們掌握一個部門的政策制定的權(quán)力，這種政策制定帶有明顯的政治性，因?yàn)樗麄儽仨毚肀军h的利益與施政目標(biāo)。傳統(tǒng)的公共行政模式下，文官的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)搜集整理信息匯報給大臣，作為決策參考，然后無條件執(zhí)行決策。這種模式是理想的行政模式，它“只是一廂情愿地表達(dá)了政府中各參與者應(yīng)該服從的的規(guī)范”〔8〕，在現(xiàn)實(shí)生活中并不能得到百分之百的執(zhí)行。第二，在英國，政府各部的大臣是“候鳥”，他們的職位常常發(fā)生改變。導(dǎo)致了他們專業(yè)技能缺乏，很少具有與新的政策領(lǐng)域有關(guān)的專業(yè)知識。與之相對應(yīng)的文官則相對穩(wěn)定，“他們能在政策與行政的某一方面逐漸掌握一門專長，大臣要在這方面與之競爭，如果不能說沒有可能，也是有困難的”〔9〕。他們長久的任期、專業(yè)的技能、掌握的信息能夠操縱政策的制定與執(zhí)行，這樣的條件下他們有可能捍衛(wèi)部門應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮的事情，甚至可以反對最有勢力的大臣。因此，大臣與文官之間既有相互幫助的一面；也有相互對抗的一面，例如，一個弱勢大臣與一個強(qiáng)勢文官群體的組合，就容易產(chǎn)生文官的是主要政策的提出者，大臣往往受制于文官。

不過，大臣與文官之間政策制定長期處于一種變化的狀態(tài)，首相的行事風(fēng)格、內(nèi)閣大臣的強(qiáng)弱、文官團(tuán)體的態(tài)度均有可能影響他們之間權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)。正如凱爾納與克勞瑟合寫的書中所闡述的：大臣與文官的權(quán)力的完全均衡在很大程度上取決于要解決的問題、當(dāng)時的政治形式，以及文官與大臣的適應(yīng)能力。大臣和文官顯然都是政策制定過程中不可或缺的組成部分，因此，執(zhí)政黨并不能完全控制政府的政策制定。

4.在野黨對執(zhí)政黨的監(jiān)督

英國的在野黨對執(zhí)政黨執(zhí)政具有相當(dāng)大的影響。在野黨被稱為“英王陛下忠誠的反對派”。在野黨組成“影子內(nèi)閣”，成員與內(nèi)閣部門設(shè)置是一一對應(yīng)的，也領(lǐng)取一定的工資，監(jiān)督政府的運(yùn)作，時刻準(zhǔn)備對執(zhí)政黨取而代之。影子內(nèi)閣通常通過彈劾、提出不信任案、訴諸媒體等手段影響執(zhí)政黨對政府的控制。如遇見議會辯論時，“影子內(nèi)閣”的成員會對內(nèi)閣成員的毛病和缺點(diǎn)進(jìn)行攻擊，使內(nèi)閣的政策、法案不能順利通過。如布萊爾政府時期，對于英軍虐待伊拉克囚犯事件，首相布萊爾和國防大臣胡恩都分別在議會接受質(zhì)詢和道歉。他們的支持率也因此有所下滑，所以在英國，政府的行為一定會受到在野黨的監(jiān)督。從這一層面出發(fā)，執(zhí)政黨不能對政府進(jìn)行完全控制。

綜上，無論是政黨政治比較復(fù)雜的法國，還是政黨政治規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的英國，通過大選獲勝后的執(zhí)政黨雖然能夠獲得巨大的權(quán)力，而且能夠把政府的政策轉(zhuǎn)向自己，但執(zhí)政黨不可能實(shí)現(xiàn)對政府的完全控制。因此，沒有哪個民主政體下的政黨可以實(shí)現(xiàn)對政府的完全控制。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕王長江，等.現(xiàn)代政黨執(zhí)政比較研究〔M〕.上海：上海人民出版社，2002.

〔2〕潘曉娟.法國行政體質(zhì)〔M〕.北京：中國法制出版社，1997.

〔3〕陳元中，陶維兵.中西方政黨執(zhí)政比較初探〔M〕.北京：中共中央黨校出版社，2007.

〔4〕比爾·考克瑟，等.當(dāng)代英國政治〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2009.

〔5〕李金河.當(dāng)代世界政黨制度〔M〕.北京：中央編譯出版社，2010.

〔6〕錢瑞升.法國政府〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2009.

〔7〕周淑真.政黨和政黨制度比較研究〔M〕.北京：人民出版社，2001.

〔8〕〔英〕格林伍德，威爾遜.汪淑鈞，譯.英國行政管理〔M〕.北京：商務(wù)印書館，1991.

〔9〕俞邃.外國政黨概要〔M〕.南京：江蘇人民出版社，2001.〔責(zé)任編輯：杜 宇〕

① 比爾·考克瑟等.當(dāng)代英國政治〔M〕北京：北京大學(xué)出版社，2009.329頁。

② 王長江等.現(xiàn)代政黨執(zhí)政比較研究〔M〕上海：上海人民出版社，2002.79頁。

③ 比爾·考克瑟等.當(dāng)代英國政治〔M〕北京：北京大學(xué)出版社，2009.348頁

④ 轉(zhuǎn)引自戴維·威爾遜，約翰·格林伍德.英國行政管理〔M〕北京：商務(wù)印書館.1991.88頁。