張傳友

摘 要 論文從我國地方政府債務(wù)融資現(xiàn)狀入手，對我國地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的表象及產(chǎn)生原因進(jìn)行了分析，最后從加強(qiáng)整頓、完善法規(guī)、硬化預(yù)算、加強(qiáng)監(jiān)管等角度，提出了化解地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的對策。

關(guān)鍵詞 地方債 融資平臺(tái) 債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn) 預(yù)算管理

中圖分類號：F127文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

1地方政府債務(wù)融資概況

我國地方政府融資，是以地方政府為主體，以地方政府所屬投融資機(jī)構(gòu)為載體，為實(shí)現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)而進(jìn)行的資金融通經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。近年來，我國地方政府融資的一個(gè)明顯特征就是地方政府通過設(shè)立融資平臺(tái)公司進(jìn)行債務(wù)融資。由此，地方政府債務(wù)伴隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸產(chǎn)生并不斷積累。根據(jù)審計(jì)署2013年12 月公布的第三次地方債審計(jì)結(jié)果，截止2013年6月，地方政府所負(fù)擔(dān)的直接債務(wù)總額為10.89 萬億元，或有債務(wù)（是指由某一或有事項(xiàng)引發(fā)的債務(wù)，包括地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)以及可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)余額）余額為7.01萬億元。

目前，我國地方政府存在舉債過度的現(xiàn)象，從2010 年底至2013 年6 月短短的兩年半時(shí)間內(nèi)，地方債務(wù)余額增長了67.3%，呈現(xiàn)出高速增長的態(tài)勢。特別是在目前我國經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、經(jīng)濟(jì)放緩的背景下，地方債務(wù)的快速膨脹必然導(dǎo)致違約風(fēng)險(xiǎn)的攀升， 一旦發(fā)生違約，不僅會(huì)造成銀行大量壞賬的出現(xiàn)、引發(fā)金融動(dòng)蕩，而且會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展的停滯和政府信用的喪失，危及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。

2地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的具體體現(xiàn)

地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)積聚到一定程度就會(huì)引發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。具體而言，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（1）地方融資平臺(tái)負(fù)債率高和償債能力不足是主要風(fēng)險(xiǎn)

2011 年以來，地方融資平臺(tái)規(guī)模得到了一定控制，但規(guī)模仍舊偏大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止到2013年6月底，地方融資平臺(tái)債務(wù)總額仍有近7萬億元。目前使用地方政府債務(wù)資金的財(cái)政項(xiàng)目通常分為三類：提供純社會(huì)公共產(chǎn)品、半社會(huì)公共產(chǎn)品和盈利性非社會(huì)公共產(chǎn)品。前面兩個(gè)項(xiàng)目的投入都是沒有獲利或較少獲利的，這些項(xiàng)目不但不能為政府償還債務(wù)帶來資金，而且還要政府不斷地追加投資，這無疑增加地方政府償債能力不足的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）增加銀行的信貸風(fēng)險(xiǎn)

目前來看，銀行貸款是我國地方政府融資平臺(tái)融資的主要方式，地方政府債務(wù)中80%為銀行借款。為了讓融資平臺(tái)公司能從銀行順利獲得貸款，地方政府要滿足相應(yīng)條件，目前一些地方平臺(tái)出現(xiàn)利用虛假的經(jīng)營情況數(shù)據(jù)、抵押品等不實(shí)信息來進(jìn)行違規(guī)融資。不僅如此，一些地方政府在融資平臺(tái)貸款被迫壓縮規(guī)模之后，將地方債務(wù)轉(zhuǎn)移至銀行表外，如通過城投債、信托等形式繼續(xù)增加。銀行對政府或平臺(tái)公司還款能力的預(yù)測，實(shí)際就是對地方政府財(cái)力的評估，由于信息不對稱，銀行無法掌握地方政府的融資總規(guī)模、負(fù)債規(guī)模和財(cái)政收支，難以真實(shí)全面評估地方政府還款能力，對項(xiàng)目貸款也缺乏充分的風(fēng)險(xiǎn)評估。當(dāng)?shù)胤秸畟鶆?wù)規(guī)模膨脹、債務(wù)約束機(jī)制弱化和還本付息財(cái)源乏力等幾種情況并發(fā)時(shí)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)會(huì)推動(dòng)和加劇金融風(fēng)險(xiǎn)，甚至引發(fā)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

（3）增大了財(cái)政的償債風(fēng)險(xiǎn)

由于地方政府債務(wù)融資的資金大多投資于基礎(chǔ)設(shè)施等社會(huì)公共項(xiàng)目，生產(chǎn)周期長、投資收益不高，如果無法通過市場行為獲得償債資金來源，最后還是只能由地方政府埋單。地方政府財(cái)政收入主要是稅收收入，目前我國地方政府的財(cái)政收入已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過經(jīng)濟(jì)增長的幅度，一味追求收入增加有可能造成稅收負(fù)擔(dān)超過社會(huì)經(jīng)濟(jì)的承受能力，造成經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的不可持續(xù)性。截至2012 年底，部分地方政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額占政府直接債務(wù)余額的三分之一以上，顯示地方政府對土地財(cái)政的依賴。當(dāng)前樓市走向的不確定性，充分暴露了土地財(cái)政政策的弊端，可能會(huì)引發(fā)部分地方政府償債能力不足，誘發(fā)違約和金融動(dòng)蕩。

3形成地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

3.1財(cái)政分配體制不合理、預(yù)算管理體制約束力弱化

自從1994 年推行的“分稅制”改革以來，財(cái)政收入向中央政府集中，地方財(cái)政收入不足、財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配等矛盾更加凸顯。一方面，地方財(cái)政收入占比明顯下降，僅能維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，其占全國財(cái)政總收入的比例從1993年的77%直線下降到1994年的45%，此后基本維持在45%-50%的水平;另一方面，地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又要求地方政府必須加大財(cái)政投入，但在現(xiàn)行法律制度框架下，地方財(cái)政不能赤字，不能自主發(fā)行地方債券。在此背景下，地方融資平臺(tái)孕育而生。

從歷年的地方財(cái)政收入與支出可以看出，自2000年至2010年地方財(cái)政年年赤字，地方政府財(cái)政赤字已經(jīng)成為常態(tài)。地方政府為了發(fā)展，不得不依靠出賣土地和負(fù)債來籌集資金。大量的財(cái)政赤字、預(yù)算外資金，游離在全國人民代表大會(huì)和地方各級人民代表大會(huì)的監(jiān)督外，進(jìn)一步助長了地方政府舉債行為的隨意性，嚴(yán)重弱化了預(yù)算管理的約束力，加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

3.2過度擴(kuò)張的財(cái)政政策

據(jù)統(tǒng)計(jì)，在地方政府利用國債轉(zhuǎn)貸資金的項(xiàng)目中，地方政府若要想獲得這筆資金，必須有80%以上的資金投入配套。2008年金融危機(jī)以來我國政府為了刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展采用了擴(kuò)張性的財(cái)政政策，中央政府提出4萬億元巨額投資計(jì)劃，其中中央政府投資1.18萬億元，余下的大部分需要地方財(cái)政和社會(huì)資金配套，地方政府只能通過地方融資平臺(tái)來加大融資規(guī)模。2008年以來，隨著經(jīng)濟(jì)增長速度的放慢，國家出臺(tái)了系列減稅政策，制約了財(cái)政收入的增長，然而財(cái)政支出并未減少，財(cái)政赤字絕對數(shù)不斷上升。

3.3缺乏地方政府債務(wù)考核機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

我國現(xiàn)行對地方政府和官員的政績考核仍未改變以 GDP 增長為主要指標(biāo)的做法，必然會(huì)促使地方政府為完成經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)而使用見效快的城市改造和加大固定資產(chǎn)投資等辦法來提高經(jīng)濟(jì)增長率。在粗放式經(jīng)濟(jì)增長模式下，加大基礎(chǔ)設(shè)施投資是打造政績、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長的重要手段，因此，地方政府有強(qiáng)烈的投資沖動(dòng)來獲得更多、更直接的GDP增長。由于缺乏對地方政府的債務(wù)考核機(jī)制和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，地方政府債務(wù)監(jiān)控指標(biāo)無法運(yùn)用，債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)加劇。

3.4融資渠道不暢，融資方式較單一

1995 年開始實(shí)施的《中華人民共和國預(yù)算法》第 28 條規(guī)定：“地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！蹦壳拔覈蟛糠值胤秸娜谫Y方式較單一，主要通過銀行貸款獲得融資。不管是地方政府直接借款、融資平臺(tái)公司借款還是以政府的名義擔(dān)保借款，地方政府的還債壓力都很大，而一旦或有債務(wù)和隱性債務(wù)發(fā)生違約，就將大量風(fēng)險(xiǎn)聚集到金融系統(tǒng)。

4化解地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)的對策

4.1加強(qiáng)清理整頓，防止平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)

一是全面測算各地政府的財(cái)政償還能力，合理確定貸款總規(guī)模和新增貸款總量，防止地方政府負(fù)債總量規(guī)模的進(jìn)一步盲目膨脹。應(yīng)針對不同平臺(tái)的特點(diǎn)制定出不同的監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)手段，經(jīng)營類項(xiàng)目平臺(tái)應(yīng)完全遵從商業(yè)化貸款評估方法，公益類項(xiàng)目平臺(tái)應(yīng)將政府財(cái)政的負(fù)債和收入情況納入到貸款評估范圍內(nèi)。

二是多管齊下，落實(shí)融資平臺(tái)貸款還款來源，有效保全資產(chǎn)，確保總體風(fēng)險(xiǎn)處在可控范圍之內(nèi)。地方財(cái)政應(yīng)制定出完備的本息計(jì)劃，建立健全專門的債務(wù)償還基金，并且應(yīng)將全部債務(wù)納入到債務(wù)償還基金中，同時(shí)應(yīng)明確規(guī)定這類基金的用途，使其不被肆意的挪用。除此之外，針對公益類項(xiàng)目，因?yàn)槠渫顿Y的收益明顯不足償還本息資金，因此，應(yīng)在每年的年初制定出預(yù)算資金，并從債務(wù)償還基金中提出一定比例彌補(bǔ)這類項(xiàng)目的資金斷流問題。

4.2完善和規(guī)范地方政府債務(wù)融資的相關(guān)法律

我國法律明確規(guī)定政府部門不得對外提供擔(dān)保，但有些地方政府部門依然以“承諾函”、“保證函”為所屬企業(yè)的投資作出不同程度的擔(dān)保。所以地方政府實(shí)際上擁有超越法律法規(guī)的、無法加以有效監(jiān)控的權(quán)力，只有修訂完善《預(yù)算法》等法律法規(guī)來約束地方政府的融資行為，才能更好地控制風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2014年在廣東、深圳、北京、上海、青島、江西、浙江、江蘇、山東、寧夏10 個(gè)地區(qū)試點(diǎn)發(fā)行地方政府債券，試點(diǎn)地區(qū)發(fā)行的地方債券將不再由中央代還，而是自發(fā)自還。這就要求進(jìn)一步提高地方預(yù)算的約束力，嚴(yán)格管理地方負(fù)債的發(fā)行和使用，這將為今后完善和規(guī)范地方政府融資的法律提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

4.3將地方政府融資納入預(yù)算，建立信息披露制度

提高地方政府融資信息的透明度，將縣、市、省各級地方政府融資項(xiàng)目、融資數(shù)量、融資資金來源等內(nèi)容寫入各級預(yù)算，并建立定期信息披露制度。保證地方政府做到資金來源合理，投資項(xiàng)目是當(dāng)年地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的迫切需要的，省級管理市級、市級管理縣級。這樣地方政府對于本級政府的融資和下級政府的融資，中央政府對各省級政府的融資資料都清晰可查，便于宏觀經(jīng)濟(jì)管理、調(diào)控，降低地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)。

4.4加強(qiáng)對地方政府債務(wù)融資的管理、監(jiān)控和考核

首先，應(yīng)明晰中央與地方財(cái)政支出責(zé)任的劃分，事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配。因?yàn)榈胤秸畵?dān)負(fù)的投資職能過多，投資范圍過大，再多的資金都沒有辦法滿足其實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能的需要，因此要上移地方政府部分公共服務(wù)事權(quán)，適當(dāng)減少地方政府的融資壓力。其次，要加強(qiáng)對地方政府融資的監(jiān)控，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。地方政府融資規(guī)模要和地方經(jīng)濟(jì)增長、風(fēng)險(xiǎn)控制相適應(yīng)，不能盲目追求經(jīng)濟(jì)增長率去提高融資規(guī)模，應(yīng)強(qiáng)化各級人大、政協(xié)對政府融資的審批與監(jiān)督職能，建立具有可操作性的地方政府債務(wù)融資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。最后，增加地方政府債務(wù)考核機(jī)制，考核期限盡可能與政府官員任期相一致。

4.5借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，拓寬地方政府債務(wù)融資渠道

由于地方政府融資渠道狹窄，融資方式過度依賴銀行借款，而銀行的借款期限通常較短，地方政府債務(wù)融資所需的資金周轉(zhuǎn)期又較長，二者之間經(jīng)常產(chǎn)生矛盾。因而允許地方政府直接發(fā)行地方政府債券或市政建設(shè)債券，應(yīng)作為改革的方向和目標(biāo)。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)看，允許地方政府發(fā)行債券，是各國籌集城市公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金的主要做法，也是實(shí)行分稅分級財(cái)政體制國家的普遍經(jīng)驗(yàn)，如英國、美國、德國和日本等國家，地方政府債在其財(cái)政收入及債券市場體系中都占有重要地位。因此，在借鑒成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國國情，堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、試點(diǎn)突破、協(xié)同推進(jìn)”的基本原則，逐步建立一套適合我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。

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