裴樹(shù)峰

[摘 要] 我國(guó)自黨的十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”以來(lái)，我國(guó)財(cái)政在預(yù)算績(jī)效管理方面取得了積極的進(jìn)展，但目前我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理還處于起步階段，受制度、技術(shù)、觀念多方面因素的制約，還沒(méi)有發(fā)揮出績(jī)效管理提升財(cái)政資金科學(xué)化、精細(xì)化管理水平的潛能。因此，總結(jié)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革的實(shí)踐，分析改革現(xiàn)狀、找準(zhǔn)問(wèn)題所在，在借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，針對(duì)當(dāng)前存在的問(wèn)題原因提出相應(yīng)的對(duì)策，進(jìn)而不斷提高我國(guó)預(yù)算管理水平，具有十分重要的意義。

[關(guān)鍵詞] 預(yù)算；績(jī)效管理；建議

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 12. 048

[中圖分類(lèi)號(hào)] F812.3 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2014）12- 0077- 02

1 引 言

在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)越來(lái)越激烈的現(xiàn)在，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家已經(jīng)實(shí)行了“績(jī)效預(yù)算”，也取得了好的效果。而我國(guó)的“績(jī)效預(yù)算”還處于初步階段，我們可以借鑒這些國(guó)家的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)的國(guó)情完善財(cái)政預(yù)算計(jì)算管理工作。

2003年以來(lái)，我國(guó)逐步實(shí)行部門(mén)預(yù)算的改革工作，財(cái)政部門(mén)也已經(jīng)對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度、政府采購(gòu)制度等多項(xiàng)進(jìn)行改革。黨的十七大強(qiáng)調(diào)要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持改革方向，預(yù)算管理工作是國(guó)家的財(cái)政管理和行政管理的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。首先是要在預(yù)算管理的理論上進(jìn)行研究，這方面西方國(guó)家已有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒；然后政府部門(mén)大力推進(jìn)預(yù)算計(jì)算工作的改革，對(duì)于預(yù)算管理中的具體細(xì)則進(jìn)行不斷改善。最后是提高財(cái)政預(yù)算分配的合理性，讓有限的資金能起到最大的作用。預(yù)算計(jì)算管理對(duì)于我國(guó)財(cái)政收支不平衡的情況有重要的意義。

2 預(yù)算管理工作的基本理論

預(yù)算管理工作是指：首先制訂關(guān)于詳細(xì)的預(yù)算的計(jì)劃，根據(jù)年度的目標(biāo)來(lái)制定相應(yīng)的實(shí)施規(guī)范，并對(duì)預(yù)算的目標(biāo)在實(shí)行過(guò)程中進(jìn)行控制，將控制體系和預(yù)算目標(biāo)、行政獎(jiǎng)勵(lì)處罰有機(jī)結(jié)合，是一個(gè)循環(huán)往復(fù)的以結(jié)果為最終目的的工作體系。

預(yù)算管理工作中的預(yù)算系需要精細(xì)到指標(biāo)，因此就必須有一個(gè)完整的標(biāo)準(zhǔn)體系，在現(xiàn)今通用的標(biāo)準(zhǔn)體系有3E準(zhǔn)則：經(jīng)濟(jì)（economy）、效率（efficiency）、效益（effectiveness），3E準(zhǔn)則適用于政府部門(mén)在日常工作的預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)，3E準(zhǔn)則主要從這幾個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)：收入、成本、投入、效率等，比如說(shuō)：醫(yī)療體系的投入與公民滿意度，教育行業(yè)的改善程度等等。

3 預(yù)算計(jì)算管理工作的特點(diǎn)

預(yù)算計(jì)算管理工作分為以下3個(gè)方面；預(yù)算管理目標(biāo)，預(yù)算實(shí)施控制，預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。預(yù)算管理目標(biāo)，指的是單位根據(jù)當(dāng)?shù)氐拈L(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展計(jì)劃，制訂相應(yīng)的年度計(jì)劃或者某項(xiàng)指標(biāo)的計(jì)劃。預(yù)算實(shí)施控制就是對(duì)在實(shí)施過(guò)程中，和原定目標(biāo)有相違背或未達(dá)預(yù)期的狀態(tài)進(jìn)行調(diào)整，使其最終回歸到初始目標(biāo)所預(yù)期的狀態(tài)。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系，就是為了反饋給政府，投入是否得到預(yù)期的回報(bào)，并為下一階段的計(jì)劃提供依據(jù)。這3個(gè)環(huán)節(jié)是科學(xué)合理的，有助于政府加強(qiáng)在投入和收益方面平衡。

政府部門(mén)的投入是有限的，如何將有限的投入最大化地產(chǎn)出，就是預(yù)算管理的目標(biāo)。傳統(tǒng)的預(yù)算模式中就是希望成本越低越好，忽略了某一運(yùn)作需要的合理值，看起來(lái)是節(jié)約了實(shí)際上確實(shí)浪費(fèi)。而預(yù)算計(jì)算管理就是希望能有效地投入，而不是愈少愈好，通過(guò)預(yù)算目標(biāo)的合理制定，對(duì)部門(mén)資金運(yùn)用的評(píng)價(jià)，使預(yù)算績(jī)效管理能適合當(dāng)?shù)匕l(fā)展的運(yùn)行。

4 我國(guó)財(cái)政預(yù)算管理改革的實(shí)踐

黨在十六屆三中全會(huì)提出“建立預(yù)算績(jī)效考評(píng)體系”后，2003年以來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了針對(duì)不同層面的績(jī)效管理改革法律法規(guī)，如：《中央級(jí)行政經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》《中央級(jí)科教文部門(mén)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》等等，這些法律法規(guī)的頒布，在我國(guó)科教、文化、農(nóng)業(yè)等行業(yè)的支出預(yù)算都作出重要指示，標(biāo)志著我國(guó)在財(cái)政預(yù)算管理方面取得的重要進(jìn)步。

在國(guó)家大方面框架的初步構(gòu)成下，各省份也制訂了一系列制度來(lái)更好地推進(jìn)預(yù)算管理工作。黑龍江省在2008年對(duì)于全省的公路建設(shè)資金、義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障資金等8類(lèi)、15個(gè)專(zhuān)項(xiàng)資金開(kāi)展了績(jī)效評(píng)價(jià)，總額高達(dá)26億元。云南省對(duì)多個(gè)高資金、大規(guī)模的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)價(jià)，用優(yōu)、良、中、差4個(gè)級(jí)別來(lái)評(píng)定各單位、各項(xiàng)目的績(jī)效工作，總金額總額高達(dá)252.32億元。

5 財(cái)政預(yù)算管理的缺陷

5.1 預(yù)算管理工作的理念薄弱

雖然在預(yù)算計(jì)算管理工作已經(jīng)推行多年，但是由于傳統(tǒng)的財(cái)政管理的影響，很多部門(mén)還沒(méi)及時(shí)轉(zhuǎn)變過(guò)來(lái)，只著眼于資金多少項(xiàng)目多少，而沒(méi)有注重資金利用率和項(xiàng)目績(jī)效等。而在法律法規(guī)上，因?yàn)檫€缺少有效的監(jiān)督機(jī)制，導(dǎo)致有些部門(mén)打擦邊球，對(duì)于財(cái)政預(yù)算工作草草了事，不積極主動(dòng)地思考財(cái)政上出現(xiàn)的問(wèn)題，這一消極的思想阻礙了財(cái)政預(yù)算管理工作的推進(jìn)，是一個(gè)急需解決的“瓶頸”。

5.2 預(yù)算管理工作法律法規(guī)還未完善

在我國(guó)，財(cái)政部只出臺(tái)了《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，這一辦法還有很多未能完善的地方，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，財(cái)政預(yù)算本來(lái)就是政府工作中的重中之重，受到多方的重視和壓力，是一次又一次政府博弈的過(guò)程。所以財(cái)政部的相關(guān)法律，缺少一定的法律強(qiáng)制手段，很難再真正發(fā)揮有效作用。

5.3 建立合乎實(shí)際情況的財(cái)政預(yù)算管理還處于初步階段

由于我國(guó)各方面國(guó)情的特殊性，財(cái)政部門(mén)專(zhuān)門(mén)的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)很少，而且相應(yīng)的職責(zé)也未得到確認(rèn)，很多地區(qū)可能只是兼顧預(yù)算職責(zé)而已，相對(duì)的專(zhuān)業(yè)人員較少，而且也存在一定“渾水摸魚(yú)”的現(xiàn)象。而由于財(cái)政預(yù)算工作的復(fù)雜性，導(dǎo)致了很多地方的財(cái)政預(yù)算工作未能到位。各個(gè)地區(qū)的情況不盡相同，對(duì)于財(cái)政預(yù)算中的預(yù)算監(jiān)控、預(yù)算體系評(píng)價(jià)的看法也不一樣，所以在國(guó)家的大方向下，還有很多細(xì)則在探索之中。

5.4 預(yù)算管理中評(píng)價(jià)體系的問(wèn)題

由于現(xiàn)今我國(guó)還未建立一個(gè)有效的財(cái)政預(yù)算管理評(píng)價(jià)體系，①體系之中的指標(biāo)還有待商議，如果指標(biāo)缺乏一定可比性，而受到地方保護(hù)政策的影響，其公平性就被懷疑。②評(píng)價(jià)體系的方式還沒(méi)有統(tǒng)一，可采用的方法種類(lèi)繁多，評(píng)級(jí)體系的質(zhì)量還有待提升。③預(yù)算管理的評(píng)價(jià)體系的信息基礎(chǔ)還未建立，創(chuàng)建一個(gè)科學(xué)的信息管理系統(tǒng)，不僅需要大量真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)，還必須要有適合的分析方法來(lái)整理這些數(shù)據(jù)。

6 國(guó)外預(yù)算管理經(jīng)驗(yàn)借鑒

美國(guó)是最先提出財(cái)政預(yù)算管理的國(guó)家，在1949年，由于國(guó)家財(cái)政赤字和資金利用效率低等情況，當(dāng)任的胡佛總統(tǒng)提出績(jī)效預(yù)算，雖然因?yàn)槎喾N原因沒(méi)有很好地推行，但是開(kāi)創(chuàng)了預(yù)算管理的先河。后來(lái)到克林頓在任時(shí)，就提出了“政府再造”，將預(yù)算績(jī)效管理重回臺(tái)面。并且成立了國(guó)家績(jī)效評(píng)鑒委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)整個(gè)國(guó)家的財(cái)政預(yù)算管理。

國(guó)家績(jī)效評(píng)鑒委員會(huì)在后來(lái)就提出了針對(duì)國(guó)家財(cái)政預(yù)算上的不少意見(jiàn)，比如說(shuō)官僚主義的暢行，和財(cái)政利用利率低，并建議設(shè)立財(cái)政預(yù)算績(jī)效考評(píng)機(jī)制，并提出政府改革的四原則和384項(xiàng)改革建議。同年美國(guó)國(guó)會(huì)就頒布了《政府績(jī)效和成果法案》，將財(cái)政預(yù)算放到國(guó)家財(cái)政管理的中心來(lái)，該法規(guī)要求政府各部門(mén)在提交預(yù)算的同時(shí)，還需提交一些能反映部門(mén)各方面績(jī)效的指標(biāo)，然后由國(guó)家績(jī)效評(píng)鑒委員會(huì)對(duì)這些部門(mén)進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，再根據(jù)績(jī)效考核的成績(jī)和預(yù)算批準(zhǔn)相結(jié)合，從一定程度上保證了預(yù)算的合理性和資金的利用率。

2010年，當(dāng)任的布什總統(tǒng)在此前的基礎(chǔ)上又提出了優(yōu)先管理績(jī)效的意見(jiàn)，并根據(jù)經(jīng)驗(yàn)建立了比較完善的預(yù)算評(píng)價(jià)工具，并將績(jī)效考核評(píng)價(jià)和預(yù)算有機(jī)結(jié)合起來(lái)，形成了一套較完整預(yù)算績(jī)效管理方法。

在預(yù)算績(jī)效管理中，國(guó)家以法律法規(guī)來(lái)保障運(yùn)行是重中之重，對(duì)于財(cái)政來(lái)說(shuō)更是一次不小的改革，對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)有著深遠(yuǎn)的影響。所以在我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的大趨勢(shì)之下，預(yù)算績(jī)效改革勢(shì)在必行。從國(guó)外優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)上我們可以看到，美國(guó)政府是設(shè)立了國(guó)家績(jī)效評(píng)鑒委員會(huì)，新西蘭是由總理辦公室和人事管理委員會(huì)參與，其他國(guó)家大多都是由政府強(qiáng)有力的支持下才能有效實(shí)行。

但是由于預(yù)算改革涉及到不同部門(mén)的利益分配，所以受到的阻礙也不少。要以制度和組織保障績(jī)效預(yù)算管理的推進(jìn)，就必須要設(shè)立法律法規(guī)來(lái)建立有效的預(yù)算管理工作，形成一套科學(xué)合理的評(píng)價(jià)管理體系，確立合理的預(yù)算管理指標(biāo)、預(yù)算績(jī)效監(jiān)督程序和評(píng)價(jià)體系，取得各個(gè)部門(mén)的積極支持和配合，這樣才能有效管理和監(jiān)督各部門(mén)進(jìn)行財(cái)政預(yù)算管理工作。

預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)最重要的是績(jī)效評(píng)價(jià)，由于財(cái)政部門(mén)不能充分了解政府各部門(mén)的運(yùn)作情況，因?yàn)榭?jī)效考核的指標(biāo)不應(yīng)該只有財(cái)政部門(mén)決定，而是應(yīng)該由有關(guān)部門(mén)、專(zhuān)家和非政府機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)來(lái)共同設(shè)定，這不僅僅可以使績(jī)效指標(biāo)的決定更加科學(xué)規(guī)范化，也起到了一定的社會(huì)監(jiān)督作用。

西方發(fā)達(dá)國(guó)家通過(guò)不斷的嘗試得出，將績(jī)效評(píng)價(jià)和預(yù)算分配的有機(jī)結(jié)合起來(lái)，不單單可以幫助預(yù)算合理的分配，更能夠?qū)φ块T(mén)起到一個(gè)有效監(jiān)督作用。所以在績(jī)效考核中，我們也應(yīng)當(dāng)注重對(duì)于政府部門(mén)工作完成程度的情況進(jìn)行考核，一方面是市政府工作公開(kāi)化、透明化，增強(qiáng)國(guó)民對(duì)政府的信心，另一方面也能推動(dòng)政府部門(mén)的工作能力，提高預(yù)算資金的利用效率。

7 加強(qiáng)我國(guó)預(yù)算計(jì)算管理改革的措施

7.1 完善預(yù)算計(jì)算管理的制度

加強(qiáng)我國(guó)的預(yù)算計(jì)算管理工作是貫徹落實(shí)我國(guó)科學(xué)發(fā)展觀的必要措施，是我國(guó)政府改革的必經(jīng)之路，是我國(guó)大力推行民主的趨勢(shì)。預(yù)算計(jì)算管理的改革首先要從政府部門(mén)入手，顯示設(shè)立具體可執(zhí)行的工作制度，在將具體的工作制度實(shí)施到位，以財(cái)政部門(mén)為監(jiān)督的主要負(fù)責(zé)人，建立一定的監(jiān)督和反饋機(jī)制。

7.2 建立健全的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系

建立健全的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系是預(yù)算管理的難點(diǎn)和核心，由于我國(guó)在推行預(yù)算績(jī)效管理時(shí)，出現(xiàn)了不少問(wèn)題，而地方政府的情況有不同，所以要全國(guó)性地推廣就必須要從基礎(chǔ)做起。①要財(cái)政部門(mén)根據(jù)一定的經(jīng)驗(yàn)制定出合乎實(shí)際的規(guī)章，有了立法機(jī)構(gòu)的護(hù)航，就能循序漸進(jìn)地發(fā)展預(yù)算評(píng)價(jià)體系。②要將預(yù)算評(píng)價(jià)體系真正落實(shí)到各個(gè)部門(mén)的工作中來(lái)，各方要密切配合，有序地開(kāi)展評(píng)價(jià)工作。③建立公平公正的評(píng)價(jià)體系的指標(biāo)，定性指標(biāo)和定量指標(biāo)相結(jié)合，不同的地區(qū)可以根據(jù)自身情況增減，但是同一區(qū)域最好可以做到橫向均衡。在不斷地發(fā)展和前進(jìn)中來(lái)完善指標(biāo)的制定，淘汰掉不合適的指標(biāo)，還可以利用一些統(tǒng)計(jì)學(xué)工具來(lái)提高預(yù)測(cè)管理中信息的準(zhǔn)確度、可比度。④利用好計(jì)算機(jī)技術(shù)的力量，信息管理可以極大地提高數(shù)據(jù)的利用率，結(jié)合國(guó)家的有關(guān)政策，可以研發(fā)一個(gè)適合于我國(guó)國(guó)情的預(yù)算評(píng)價(jià)系統(tǒng)，建立完善的數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)、評(píng)價(jià)項(xiàng)目等，實(shí)現(xiàn)信息的共享、傳輸、保存。此系統(tǒng)的建立不僅能為預(yù)算計(jì)算工作提供全面實(shí)施和技術(shù)的有力保障，提供預(yù)算績(jī)效考核的依據(jù)，更能夠有效監(jiān)督政府部門(mén)的工作質(zhì)量。

7.3 將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系落到實(shí)處

預(yù)算績(jī)效考核工作中如何將評(píng)價(jià)體系落到實(shí)處是取得成功的關(guān)鍵之處，首先是要建立一個(gè)完善的管理系統(tǒng)，各部門(mén)將數(shù)據(jù)輸入系統(tǒng)之后，上級(jí)部門(mén)能通過(guò)系統(tǒng)的處理得出一定的結(jié)論，并對(duì)部門(mén)出現(xiàn)的問(wèn)題進(jìn)行指導(dǎo)。然后，通過(guò)媒體公開(kāi)將政府部門(mén)的業(yè)務(wù)和評(píng)價(jià)結(jié)果，接受群眾的監(jiān)督，這樣可以激發(fā)政府部門(mén)工作的積極性，也能對(duì)一些政府部門(mén)的決策有導(dǎo)向作用。再次，將評(píng)價(jià)工作的結(jié)果及時(shí)向上級(jí)部門(mén)匯報(bào)，省級(jí)政府、人大等可以根據(jù)結(jié)果做出相應(yīng)的決策。最后，將預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系和預(yù)算分配、獎(jiǎng)懲制度掛鉤，對(duì)于那些考核評(píng)價(jià)得分高的部門(mén)，可以根據(jù)情況加大部門(mén)資金投入，對(duì)于負(fù)責(zé)人給與一定獎(jiǎng)勵(lì)，反之，對(duì)于考核評(píng)價(jià)得分經(jīng)常不合格的部門(mén)，上級(jí)部門(mén)可以削減部門(mén)預(yù)算投入，并可以派人查處具體情況，對(duì)相關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行批評(píng)，勒令其進(jìn)行整改，若整改還不合格就根據(jù)實(shí)際情況停頓審查或取消項(xiàng)目。對(duì)于中等程度的項(xiàng)目部門(mén)，要對(duì)其進(jìn)行鼓勵(lì)學(xué)習(xí)先進(jìn)的部門(mén)，對(duì)其預(yù)算根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行一定調(diào)整。

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