李建榮 龔伯云

摘 要：通過(guò)對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理工作中存在的幾個(gè)問(wèn)題的淺析，探索其實(shí)施途徑及對(duì)策，做好土地開(kāi)發(fā)整理這項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)工作，具體落實(shí)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，促進(jìn)縣域農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地開(kāi)發(fā)整理；實(shí)施途徑；對(duì)策

土地開(kāi)發(fā)整理工作是人民政府為老百姓真正辦的實(shí)事，是福及農(nóng)民的好事，是項(xiàng)社會(huì)公益事業(yè)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，國(guó)家、省、市投資安化縣的項(xiàng)目數(shù)十個(gè)，投入資金數(shù)千萬(wàn)元，隨著項(xiàng)目的實(shí)施，各種問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)。

1土地開(kāi)發(fā)整理工作中存在的幾個(gè)問(wèn)題

1.1項(xiàng)目公眾參與認(rèn)識(shí)偏差

1.1.1公眾參與

在項(xiàng)目選擇、申報(bào)立項(xiàng)方面對(duì)公眾參與的重要性認(rèn)識(shí)不足。一是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的過(guò)渡期，一般比較重視如何提高項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)效益、降低財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)與項(xiàng)目有關(guān)的社會(huì)問(wèn)題，都很少考慮；二是相關(guān)社會(huì)評(píng)價(jià)、公眾參與的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)尚未建立健全；三是缺乏對(duì)項(xiàng)目全過(guò)程的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)。項(xiàng)目公眾參與只局限于項(xiàng)目的前期階段，大大削弱了項(xiàng)目實(shí)施中的外部監(jiān)督機(jī)制。由于有些項(xiàng)目忽視了社會(huì)評(píng)價(jià)、公眾參與，項(xiàng)目中隱含的一些社會(huì)、環(huán)境問(wèn)題不能有效地解決，引發(fā)了許多問(wèn)題。

1.1.2認(rèn)識(shí)偏差

項(xiàng)目選擇的認(rèn)識(shí)偏差。不敢向農(nóng)業(yè)集團(tuán)龍頭企業(yè)和已實(shí)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的承包大戶(hù)流轉(zhuǎn)，項(xiàng)目資金未發(fā)揮應(yīng)有的作用，只有輸血功能，沒(méi)有造血功能；資金滿(mǎn)足于修橋補(bǔ)路，撒胡椒面，大量資金沒(méi)有產(chǎn)生規(guī)模效益，有的甚至“泥牛入海無(wú)消息”。

項(xiàng)目用途上的認(rèn)識(shí)偏差。不敢確定耕地的其他用途，一味強(qiáng)調(diào)“以糧為綱”，沒(méi)有與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)接軌，片面強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)整理的耕地要種糧食，而目前黑茶、油茶、果園的經(jīng)濟(jì)效益可能是糧食作物的5倍以上，但項(xiàng)目驗(yàn)收上就不認(rèn)可是新增耕地，甚至只能做退耕還林用地。

在項(xiàng)目資金整合上的認(rèn)識(shí)偏差。不敢與相關(guān)部門(mén)合作，僅靠國(guó)土部門(mén)單打一，唱獨(dú)角戲。現(xiàn)在農(nóng)業(yè)部門(mén)、林業(yè)部門(mén)以及各類(lèi)開(kāi)發(fā)商都搶占耕地后備資源，用于開(kāi)發(fā)黑茶、油茶及苗木花卉、果園等基地，而國(guó)土資源部門(mén)如果不整合資源，一味排斥，將使自己的存在空間越來(lái)越小，落實(shí)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、占補(bǔ)平衡的任務(wù)很難完成。

1.2項(xiàng)目招投標(biāo)中的困惑

土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目招投標(biāo)有關(guān)規(guī)定，50—100萬(wàn)元以上工程必須采取招投標(biāo)，采用合理定價(jià)抽取法。而這樣的結(jié)果，雖然規(guī)避了法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，但偶然性增大，曾經(jīng)出現(xiàn)90余家公司競(jìng)5個(gè)標(biāo)的尷尬局面。

施工隊(duì)伍的圍標(biāo)、賣(mài)標(biāo)、轉(zhuǎn)包現(xiàn)象屢禁不止，中標(biāo)人與實(shí)施人脫節(jié)，管理難到位，不能穩(wěn)定一支好的施工隊(duì)伍。施工隊(duì)伍的短期行為，造成沒(méi)有把精力和財(cái)力放在質(zhì)量建設(shè)上。

招投標(biāo)嚴(yán)格按程序走過(guò)場(chǎng)，誰(shuí)也不擔(dān)責(zé)任，誰(shuí)也沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)施工質(zhì)量、工期、管理上出現(xiàn)的問(wèn)題不說(shuō)是熟視無(wú)睹、麻木不仁，至今是望洋興嘆，無(wú)所作為。管理上很難到位，因?yàn)槭┕挝坏牟环€(wěn)定性和不確定性，認(rèn)為中標(biāo)以后萬(wàn)事大吉，轉(zhuǎn)包和委托施工的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，建設(shè)單位、監(jiān)管單位找到施工員和項(xiàng)目經(jīng)理都很困難，監(jiān)理單位的程序很難到位。因?yàn)槭侵袠?biāo)的隨機(jī)性，中標(biāo)單位一般都比較牛氣，大不了明年不中標(biāo)，來(lái)年碰運(yùn)氣中標(biāo)以后你又奈何不了他；如此以往，形成惡性循環(huán)，造成施工質(zhì)量下降。

1.3項(xiàng)目質(zhì)量實(shí)施上的艱難

①質(zhì)量低劣，粗制濫造，預(yù)制件不達(dá)標(biāo)，水泥倒模配比不夠，有的甚至是豆腐渣工程。質(zhì)量問(wèn)題留下了很大的隱患，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)?yè)p失，留下后遺癥，有的甚至引起群眾上訪、告狀，影響社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。

規(guī)劃設(shè)計(jì)單位深入現(xiàn)場(chǎng)、征求群眾意見(jiàn)不夠，設(shè)計(jì)與實(shí)施嚴(yán)重脫節(jié)。

有些項(xiàng)目在可行性研究及立項(xiàng)決策階段調(diào)查不深入，缺乏前瞻性，致使項(xiàng)目剛實(shí)施不久就發(fā)生移動(dòng)項(xiàng)目區(qū)和停止建設(shè)的情況，造成人、財(cái)、物的損失。

項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)變更比例大。相當(dāng)部分的項(xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)不符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，使之無(wú)法進(jìn)行招投標(biāo)和施工。土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃設(shè)計(jì)是由外來(lái)專(zhuān)家進(jìn)行編制的，他們大多是有精湛的業(yè)務(wù)技能，但一方面他們無(wú)法在短期內(nèi)獲得當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)業(yè)務(wù)工作的全部信息，另一方面所關(guān)系的利益與當(dāng)?shù)厝宋幢匾恢?，因此編制的?guī)劃設(shè)計(jì)與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況有一定的差距，導(dǎo)致實(shí)際工作中難以操作，更不能作為招投標(biāo)的文本文件，必須進(jìn)行修改變更，重新進(jìn)行項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)，浪費(fèi)人力、財(cái)力、物力。

項(xiàng)目工程質(zhì)量低劣，資金使用不規(guī)范，項(xiàng)目執(zhí)行缺乏必要的民眾監(jiān)督機(jī)制。

項(xiàng)目工程后期管理不到全，項(xiàng)目竣工的后期效益沒(méi)有可持續(xù)性。項(xiàng)目一旦結(jié)束，所有圍繞項(xiàng)目的活動(dòng)也隨之停止。許多項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，沒(méi)有當(dāng)?shù)毓姺e極參與的項(xiàng)目，其生命力是短暫的，是不可持續(xù)發(fā)展的。

②隨意變更規(guī)劃設(shè)計(jì)，減少工程量。尤其是土地平整工程達(dá)不到設(shè)計(jì)要求，分步分項(xiàng)工程不到位，監(jiān)理有的形同虛設(shè)。施工單位素質(zhì)不高，以追求利潤(rùn)最大化為目的，偷工減料，工藝流程不到位，施工粗糙，敷衍塞責(zé)，任意減少工程量，隨意變更設(shè)計(jì)，有的甚至采取種種手段套取資金。

③新增耕地較普遍達(dá)不到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)要求，往往是采取異地補(bǔ)充，給土地開(kāi)發(fā)整理事業(yè)帶來(lái)了較大的危害，損害了國(guó)土資源部門(mén)及土地開(kāi)發(fā)整理部門(mén)形象。長(zhǎng)此以往，國(guó)家是否把這筆錢(qián)交給國(guó)土資源部門(mén)的土地開(kāi)發(fā)整理中心長(zhǎng)期使用將受到質(zhì)疑。

1.4項(xiàng)目管理中的廉潔自律

①項(xiàng)目工程的爭(zhēng)取，有關(guān)部門(mén)不但采取請(qǐng)客送禮，而且不惜代價(jià)爭(zhēng)取項(xiàng)目，認(rèn)為不跑不送，項(xiàng)目不動(dòng)。用不正當(dāng)手段腐蝕一些干部，使經(jīng)受不起金錢(qián)誘惑干部違紀(jì)違法。

②攬取工程項(xiàng)目，施工單位采取拉關(guān)系、走后門(mén)、行賄當(dāng)權(quán)者，投其所好，利用各種手段腐蝕有關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和干部，搞壞了黨風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣，損害了國(guó)土資源部門(mén)形象，使土地開(kāi)發(fā)整理事業(yè)受到嚴(yán)重的傷害。

③項(xiàng)目管理部門(mén)受一切向錢(qián)看的不良社會(huì)風(fēng)氣的影響，利用手中的權(quán)力，以權(quán)謀私，進(jìn)行權(quán)錢(qián)交易，索賄受賄；有的甚至與施工單位聯(lián)手作弊，套取項(xiàng)目資金，化公為私，中飽私囊。

2土地開(kāi)發(fā)整理工作中探索措施（對(duì)策）與建議

全國(guó)十屆人大代表大會(huì)《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)：“要進(jìn)一步完善公眾參與、專(zhuān)家論證和政府決策相結(jié)合的決策機(jī)制，保證決策的科學(xué)性和正確性?！睂⒐妳⑴c和專(zhuān)家論證、政府決策結(jié)合起來(lái)，突出了政府決策的公眾參與性，是群眾觀點(diǎn)在決策領(lǐng)域中的升華，是以人為本、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體體現(xiàn)。

2.1堅(jiān)持以人為本，強(qiáng)化公眾參與理念的認(rèn)識(shí)

①認(rèn)真學(xué)習(xí)以人為本的科學(xué)發(fā)展觀，就是要在土地開(kāi)發(fā)整理工作中引進(jìn)社會(huì)評(píng)價(jià)的觀念、公眾參與的方法。因此，應(yīng)積極組織公眾參與對(duì)改進(jìn)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案，取得項(xiàng)目各相關(guān)者的理解、支持合作與有效參與，起到積極的促進(jìn)作用，提高項(xiàng)目參與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的社會(huì)責(zé)任感，減少社會(huì)矛盾和糾紛，有效地降低項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在縣域的項(xiàng)目實(shí)施中，凡是公眾積極參與的項(xiàng)目，都是合格優(yōu)秀項(xiàng)目。這就說(shuō)明，只有最廣泛的公眾參與，才能集思廣益，選擇最好的項(xiàng)目發(fā)展之路。

②土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目資金向已經(jīng)完成土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)業(yè)集團(tuán)龍頭企業(yè)和科技示范承包大戶(hù)傾斜。這樣至少可以收到四個(gè)方面的效果：一是土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益會(huì)更加明顯，產(chǎn)生事半功倍的效果；二是給國(guó)家?guī)?lái)豐厚的稅收，給地方政府帶來(lái)規(guī)模效益，促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；三是可以提高農(nóng)業(yè)的附加值，幫助農(nóng)民盡快脫貧致富；四是減少或消除土地權(quán)屬調(diào)整帶來(lái)的一系列問(wèn)題，凈化施工環(huán)境，確保了項(xiàng)目的順利實(shí)施，同時(shí)有利農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)安定團(tuán)結(jié)。

③對(duì)土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目市場(chǎng)前景前贍性進(jìn)行深入探討，提出理性的分析，創(chuàng)新土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目持續(xù)發(fā)展的新對(duì)策和思路。

2.2堅(jiān)持實(shí)行招投標(biāo)，嚴(yán)格資質(zhì)審查，選擇好施工隊(duì)伍

①進(jìn)一步解放思想，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，敢于突破禁區(qū)，從體制、機(jī)制上研究適應(yīng)于土地開(kāi)發(fā)整理的新路子。尤其要制訂出適合土地開(kāi)發(fā)整理行規(guī)，從機(jī)制上去促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理復(fù)墾的發(fā)展，以提高項(xiàng)目質(zhì)量，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的。尤其要打造、培養(yǎng)一個(gè)土地開(kāi)發(fā)整理的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，從機(jī)制上保證他們能中標(biāo)，能大膽投入，能消除他們的后顧之憂(yōu)。特別要建立和完善施工隊(duì)伍的誠(chéng)信檔案庫(kù)，對(duì)那些施工質(zhì)量好的隊(duì)伍要有評(píng)比制度、獎(jiǎng)勵(lì)制度和優(yōu)先準(zhǔn)入制度，同時(shí)逐年實(shí)行末位淘汰制，出局一批，入選一批，保持這支隊(duì)伍的長(zhǎng)期穩(wěn)定。

②改革現(xiàn)有的招投標(biāo)制度，提高準(zhǔn)入門(mén)檻，縮小招投標(biāo)的范圍，嚴(yán)格資格審查。每年的招投標(biāo)限定在本地區(qū)幾家，最多不超過(guò)20家施工隊(duì)伍中選取。施工單位、法人代表、項(xiàng)目經(jīng)理必須一致，項(xiàng)目經(jīng)理必須是經(jīng)過(guò)培訓(xùn)并取得合格證書(shū)后才能承擔(dān)。嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包、賣(mài)標(biāo)或圍標(biāo)，一旦出現(xiàn)，立即淘汰離局。

③排除干擾因素，嚴(yán)格分工，誰(shuí)主管、誰(shuí)分管、誰(shuí)協(xié)管、誰(shuí)監(jiān)管，各司其職，各負(fù)其責(zé)。要做到誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)，監(jiān)管不能越權(quán)越位。要讓主管的人員大膽工作，勇于負(fù)責(zé)，以搞好項(xiàng)目質(zhì)量為最終目的，盡量減少行政成本，把有限的資金全部用于項(xiàng)目建設(shè)上。

2.3堅(jiān)持項(xiàng)目工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化質(zhì)量意識(shí)

①?gòu)捻?xiàng)目規(guī)劃設(shè)計(jì)抓起，從源頭抓起。要以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)土地開(kāi)發(fā)整理工作的設(shè)計(jì)，要堅(jiān)持以人為本的設(shè)計(jì)理念，設(shè)計(jì)一定要聽(tīng)取當(dāng)?shù)厝罕姾驼囊庖?jiàn)，一定要在當(dāng)?shù)毓?。哪怕是先進(jìn)的設(shè)計(jì)理念，也要讓群眾接受得了，從而支持、擁護(hù)項(xiàng)目的規(guī)劃設(shè)計(jì)。

②穩(wěn)定、培訓(xùn)一支素質(zhì)較高的施工隊(duì)伍，從機(jī)制、體制上保證項(xiàng)目質(zhì)量做得好的施工隊(duì)伍能夠長(zhǎng)期從事這些工作。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)施工隊(duì)伍的管理，施工的每一道工序都必須按設(shè)計(jì)要求，嚴(yán)禁隨意變更規(guī)劃設(shè)計(jì)，更不得隨意核減工程量，特別是土地平整工程和耕地的新增率。

③建設(shè)單位要有一整套規(guī)范的管理模式。尤其是施工前，一定要對(duì)照設(shè)計(jì)圖紙到現(xiàn)場(chǎng)向施工隊(duì)伍進(jìn)行技術(shù)交底，把合同簽得全面周到細(xì)致，無(wú)縫可鉆。監(jiān)管單位要總攬全局，及時(shí)掌握進(jìn)度和質(zhì)量情況，定期督查。監(jiān)理單位要按分步分項(xiàng)工程所列清單，逐一核對(duì)，嚴(yán)格指導(dǎo)施工單位施工，一定要堅(jiān)持原則，實(shí)行“三控”（即進(jìn)度、質(zhì)量、資金），確保每一道工序都完全到位。

2.4堅(jiān)持廉潔自律，遵守職業(yè)道德，遏制腐敗事件的發(fā)生

①提高認(rèn)識(shí)，加強(qiáng)學(xué)習(xí)。要認(rèn)真學(xué)習(xí)科學(xué)發(fā)展觀，樹(shù)立正確的人生觀、世界觀、金錢(qián)觀，從思想上筑牢一道反腐的防線。廉潔要靠自律，自律要靠道德水準(zhǔn)，道德水準(zhǔn)的高下取決于人品的高下。主要靠加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，自身修煉。要做到明鏡高懸、警鐘長(zhǎng)鳴，不貪身外之物，不生份外之想，老老實(shí)實(shí)做人，踏踏實(shí)實(shí)做事，做到一身正氣、兩袖清風(fēng)。

②完善機(jī)制和體制，從制度上控制貪污腐化的現(xiàn)象，從源頭上遏制腐敗的滋生。同時(shí)要加大反腐倡廉教育的力度，加大懲治力度，增大腐敗的受罰成本，讓腐敗分子感到震懾。

③全社會(huì)開(kāi)展理想道德的教育，正本清源。社會(huì)提倡什么、反對(duì)什么要旗幟鮮明，讓雷鋒精神發(fā)揚(yáng)光大。只有凈化了社會(huì)風(fēng)氣，加強(qiáng)了精神文明建設(shè)，改變了人們的思想觀念，認(rèn)識(shí)了“八榮八恥”，讓腐敗沒(méi)有市場(chǎng)，廉政建設(shè)才能走上一個(gè)新的臺(tái)階，促進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理事業(yè)健康發(fā)展。