王妍

摘要：行政理念是行政實(shí)在與行政概念的統(tǒng)一，主要依托政治、管理和法律途徑來發(fā)展。對于行政哲學(xué)來說，從管理維度上拓展了行政理念。不同途徑下對于行政理念來說，都是基于某一方面的，很難從行政實(shí)在與行政概念的統(tǒng)一中來發(fā)展。為此，探討行政理念的發(fā)展途徑，更有助于我們科學(xué)的把握行政理念。

關(guān)鍵詞：行政理念；管理途徑；政治途徑；法律途徑；研究

一、行政理念在管理途徑上的發(fā)展

在管理途徑上來探討行政理念，主要從管理事實(shí)和“效率”上來界定，從管理的本質(zhì)來看，行政管理與企業(yè)管理是一致的，其理想形態(tài)都是公共行政所追求的終極目標(biāo)。從行政思想發(fā)展史來看，對于管理途徑可以劃分為傳統(tǒng)管理途徑和新公管理途徑兩種。

（一）傳統(tǒng)管理途徑中的行政理念發(fā)展

對于傳統(tǒng)管理途徑來說，通常將“行政”理解為“理性化管理”，也就是說，行政實(shí)在是以“效率”為核心的管理?？梢姡瑢τ凇袄硇曰芾怼睂?shí)質(zhì)上是行政理念與“效率”價值的統(tǒng)一，而行政哲學(xué)的發(fā)展，進(jìn)一步發(fā)展了行政理念的管理維度。有學(xué)者認(rèn)為，對于政府事務(wù)管理來說，可以視為部分商業(yè)性質(zhì)的，也可以以一種完全企業(yè)化模式來管理。這種對行政傳統(tǒng)管理途徑的認(rèn)識是建立在政治與行政二分理念基礎(chǔ)上，從而使得行政學(xué)從政治學(xué)中獨(dú)立出來。威爾遜認(rèn)為，“行政置身于政治領(lǐng)域特定的范圍之外。行政問題并非政治問題，雖然政治確定了行政的任務(wù)，但它無須自找麻煩地去操縱行政機(jī)構(gòu)”。從行政管理實(shí)踐來看，行政領(lǐng)域是基于事務(wù)化的，其與政治領(lǐng)域中的沖突是有差異的。結(jié)合行政與政治之間的區(qū)別，對于行政問題主要是管理問題，而理性化的行政管理形態(tài)是公共行政所追求的理想狀態(tài)。公共行政管理與實(shí)踐中，對于傳統(tǒng)管理途徑主要表現(xiàn)在行政實(shí)在的發(fā)展上，如組織結(jié)構(gòu)上以官制代替人性化組織，非理性情感對人的績效管理的干擾等都屬于傳統(tǒng)行政理念；在對個體的看法上，以“非人性化”觀點(diǎn)來對待，從而追求所謂的效率最大化；在認(rèn)知途徑上，主張采用科學(xué)方法來發(fā)展行政科學(xué)，以公共行政科學(xué)化來促進(jìn)公共行政理論的“通則化”；在預(yù)算管理上側(cè)重于理性預(yù)算，并從經(jīng)濟(jì)、效率、效能上來構(gòu)建理性預(yù)算體系，重點(diǎn)編制“成本效能”；在決策上側(cè)重于理性決策，將行政決策視為“優(yōu)中選優(yōu)”，以滿足成本效能方案；在管制行政上，強(qiáng)調(diào)效率、效能，從而避免重大失敗管制，所以多采用保守方式，以放緩新政和實(shí)施步伐，來確保暢通管理的統(tǒng)一。

（二）新公共管理途徑下的行政理念發(fā)展

隨著新公共管理途徑的發(fā)展，對于公共管理中的行政理念，逐漸形成以“效率與民主”為導(dǎo)向的行政實(shí)在的統(tǒng)一。新公共管理途徑將行政理念表現(xiàn)在對公共性和管理性的行政實(shí)在，如在組織結(jié)構(gòu)上主張以企業(yè)化方式來服務(wù)市場用戶；在對待個體上將人視為“顧客”，以推進(jìn)公共服務(wù)理念的發(fā)展；在認(rèn)知途徑上強(qiáng)調(diào)新經(jīng)濟(jì)制度、管理理論與新公共行政理論的融合，及激勵人的潛能；在行政實(shí)務(wù)上注重以市場模式來提升公共服務(wù)效能；在預(yù)算管理上主張結(jié)果導(dǎo)向理念；在行政決策上以目標(biāo)為杠桿來確定行政決策；在管制上對被管制者的信任并與之結(jié)成伙伴關(guān)系；在行政責(zé)任與倫理上強(qiáng)調(diào)立法對行政部門績效的有效監(jiān)督，從而重塑公共行政內(nèi)部的信任文化。

二、行政理念發(fā)展在政治途徑上的發(fā)展

政治途徑將行政概念引入到政治范疇中，并就行政實(shí)在以“民主、公平”為價值導(dǎo)向。因此在政治途徑中，對于行政理念的發(fā)展應(yīng)與“政治的執(zhí)行”、“民主、公平”相統(tǒng)一，唯有此，政治形態(tài)才能夠成為公共行政所追求的的終極目標(biāo)。從概念發(fā)展來看，對于政治途徑源自美國“新政”時期，公共行政脫離政治并強(qiáng)調(diào)行政是政治的工具，也是實(shí)現(xiàn)公共利益的工具。保羅·阿普爾將公共行政闡述為政治過程，認(rèn)為行政與政治是不可分離的。對于政治途徑中對行政理念的發(fā)展，使得公共行政走向管理主義視角；另外，對于政治途徑還表現(xiàn)為政治實(shí)在的發(fā)展上。如對于組織結(jié)構(gòu)的設(shè)計上，政治途徑需要關(guān)注民主的多元化，將公共組織問題轉(zhuǎn)變?yōu)椴煌蝺r值下的沖突問題，政府的核心職能是由政治決策權(quán)和各種政治力量組成，公共機(jī)關(guān)不同于利益團(tuán)體，對公共行政是國家政策實(shí)施和公民話語權(quán)的表達(dá)；對于個人問題也轉(zhuǎn)變?yōu)閳F(tuán)體問題，個體被視為公共政策的目標(biāo)和利害群體；對于認(rèn)知途徑上講科學(xué)作為事實(shí)的恰當(dāng)性，甚至將行政決策也建立在征求廣泛公眾、集體意見的基礎(chǔ)上；在預(yù)算上不再將預(yù)算與事務(wù)性活動相聯(lián)系，而是建立在利益集團(tuán)的政治力量對比中，其利益的平衡依賴于政治力量的角逐；在決策上講決策過程與政治多元化、有限理性建立關(guān)聯(lián)，限制了公共行政人員不能做出完全理性的決策；在管制上注重民主性、合法性、前瞻性等行政價值，進(jìn)一步強(qiáng)化公共利益團(tuán)體對行政管制的行政監(jiān)督。

三、行政理念在法律途徑上的發(fā)展

法律是將行政與執(zhí)法作為研究對象，并從行政實(shí)在中以“公平、正義”為價值導(dǎo)向。在法律途徑中，行政理念是以理想的法律形態(tài)為公共行政的終極目標(biāo)，并從行政與法律的融合上，促進(jìn)行政理念的發(fā)展。如憲法在法律解釋上的變化主要體現(xiàn)在增加或減少某些權(quán)利，而對于公共行政來說，則是行政理念在適用中的相對調(diào)整。以行政法為例，行政法是“管制一般行政過程的一套法律和法規(guī)”，其目的是為了調(diào)整行政關(guān)系，對行政過程進(jìn)行規(guī)范和管制。從法律途徑上來看，依法行政與合法行政是兩個概念，而對于個體的合法權(quán)益，公共行政司法管理主要從行政裁決中來體現(xiàn)。也就是說，對于既定的法律關(guān)系，維護(hù)行政法的公平與正義是建立良好社會秩序的關(guān)鍵。行政裁決側(cè)重于對個體權(quán)利的保護(hù)，而忽視了權(quán)利的社會成本，不能以資源不充足為借口剝奪一個人的憲法權(quán)利。因此，在公共行政管理實(shí)踐中，對于法律途徑上的行政理念，主要在組織結(jié)構(gòu)上以法律抗辯程序來設(shè)計，將服務(wù)客戶轉(zhuǎn)變?yōu)樵谧裱沙绦蛏侠迩迨聦?shí)真相；對于個體則看成是獨(dú)立人格的人，每個人都有權(quán)在法庭上陳述自己的主張，維護(hù)自身權(quán)利不受侵害；在認(rèn)知途徑上講司法審判作為最佳的方法，并從抗辯過程中來澄清“事實(shí)”，保護(hù)各主體的權(quán)利；在預(yù)算上強(qiáng)化憲法的完整性，反對任何特權(quán)，強(qiáng)調(diào)權(quán)力制衡。

四、結(jié)語

綜上所述，傳統(tǒng)管理途徑和新公共管理途徑在行政哲學(xué)上主要發(fā)展了行政理念的管理維度。但管理途徑上將政府視為企業(yè)、將公民視為顧客，忽視了公民參與性；政治途徑發(fā)展了行政理念的政治維度，但將公共行政視為政治過程，貶抑了公共行政的管理價值；法律途徑因過度強(qiáng)調(diào)法律價值，也忽視了公共行政的管理價值。但從總體上來看，不同發(fā)展途徑都實(shí)現(xiàn)對了行政理念的豐富，推進(jìn)了行政理念的研究深度。