白志闖

【摘 要】行政處罰作為行政執(zhí)法的一種重要形式，我國現(xiàn)行的行政處罰制度雖然在在各類社會矛盾頻率凸現(xiàn)的過渡轉型時期發(fā)揮著著制裁違法行為、緩和社會矛盾、實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定的重要作用，但其缺陷和弊端也隨著行政法治的發(fā)展而不斷暴露，一些規(guī)定已經(jīng)不能適應行政法治發(fā)展的需要。因此本文通過對行政處罰基本概述和其現(xiàn)狀缺陷的分析，在結合我國實際的情況下對完善我國行政處罰制度提出參考性建議，以促進依法行政的順利開展，保障行政處罰領域的基本人權。

【關鍵詞】行政處罰；問題；制度完善

一、行政處罰的概述

行政處罰是指具有行政處罰權的行政主體為維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或其他組織的合法權益，依法對行政相對人違反行政法律法規(guī)而尚未構成犯罪給予法律制裁的行政行為。我國行政處罰制度集中體現(xiàn)在《行政處罰法》中，《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定行政處罰的種類包括人身罰（行政拘留）、行為罰（責令停產(chǎn)、停業(yè)；暫扣、吊銷許可證和執(zhí)照）、財產(chǎn)罰（罰款；沒收財物）和申誡罰（警告）四種。行政處罰在各類社會矛盾頻率凸現(xiàn)的過渡轉型時期，起著制裁違法行為、緩和社會矛盾、實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定的重要作用。

二、我國行政處罰的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）實施行政處罰的主體過于混亂。雖然中國目前的《行政處罰法》對行政處罰執(zhí)罰部門作出了規(guī)定，但在司法實踐中，行政處罰的執(zhí)行機構過于混亂，各自的職責不夠明確、互相推諉責任的現(xiàn)象仍然十分普遍。當前，許多部門規(guī)章和地方性法規(guī)都已經(jīng)作出了關于行政處罰的相關規(guī)定，有些規(guī)定甚至超出了法律法規(guī)規(guī)定的范圍，下位法與上位法之間出現(xiàn)了明顯的沖突。如下級行政機關越權行使了上級行政機關的行政處罰權；甲行政機關行使了乙行政機關的行政處罰權；無行政處罰權的行政機關行使了行政處罰權。[1] 部分地方政府為了實現(xiàn)自身的管理職能和地方利益，在沒有相關法律依據(jù)的條件下自己創(chuàng)設行政處罰，這使得一些本來不具有行政處罰執(zhí)法權的機關取得了行政處罰權，從而使得行政處罰的執(zhí)法部門冗雜、重疊。部門之間的執(zhí)法力量配備也極不合理，有的部門機構龐大人員眾多，而有的部門則只有寥寥可數(shù)的幾個人員，甚至出現(xiàn)只有掛牌機構沒有執(zhí)行人員的行政處罰機構。同時，不同的行政處罰主體之間為了各自的利益而常常產(chǎn)生沖突，對于有利益、執(zhí)法難度低的存在的都爭著行使處罰權，而對于執(zhí)法難度大、利益小甚至沒有利益的則敷衍了事、互相推諉。這就使得我國的行政處罰效率極為低下，起作用也無法有效發(fā)揮。

（二）行政處罰聽證制度存在缺憾。我國《行政處罰法》第四十二條對行政處罰的聽證制度作了相應的規(guī)定：“行政機關作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證”。這在法制進程上是一大進步，但在實踐過程中卻并未發(fā)揮其應有的作用。究其原因，《行政處罰法》關于聽證制度的范圍和作用的規(guī)定都過于狹窄，同時行政處罰聽證中的主體和具體適用也存在問題。

（三）行政處罰沒有足夠的強制力和執(zhí)行力。行政處罰是以處罰的方式進行說服和勸導，以順利地實現(xiàn)行政機關的行政管理職能，但其執(zhí)行的強制力度存在很大的不足性。與強制性懲罰措施相比，說服勸導性的行政處罰相對行政相對人來說“不痛不癢”，沒有足夠的威懾力；部分行政機關因擔心當事人進行行政復議或者行政訴訟，只對其進行口頭教育而不執(zhí)行具體處罰，這就削弱了行政處罰的權威性。此外，行政相對人在接受行政處罰的時候抗拒、拖延，這些都使得行政處罰的作用很難得到有效發(fā)揮。

（四）行政處罰的過程中存在諸多問題。行政處罰的執(zhí)行人員在處罰過程中也存在著諸多的問題。首先，行政處罰決定書不規(guī)范。沒有嚴格按照《行政處罰法》第39條的要求制作；有的甚至沒有寫明違反法律、法規(guī)或者規(guī)章的事實和證據(jù)。其次，行政機關的處罰標準隨意性大。在執(zhí)行過程中輕意改變已在處罰中確定的罰款數(shù)額，缺乏嚴肅性，有損行政權威。第三，相同情節(jié)處罰不一。同一行政機關對性質相同、情節(jié)相似的違法行為處罰存在較大差異。此外，行政處罰存在著“罰態(tài)度款”現(xiàn)象。

三、對完善我國行政處罰制度的建議

（一）進一步完善行政處罰主體。完善行政處罰的主體需要對行政機關及其主管部門的行政執(zhí)法權重新進行分配，將各行政主管部門的一部分執(zhí)罰權交給綜合行政執(zhí)法機關，由其獨立行使行政執(zhí)罰權，實現(xiàn)一家執(zhí)法；綜合行政執(zhí)法在實踐中面臨的問題集中體現(xiàn)為各部門的利益沖突，而協(xié)調處理好各部門之間的利益，實現(xiàn)上下級及不同執(zhí)罰部門之間的利益平衡，才能為綜合行政執(zhí)法提供良好的基礎；行政處罰的不斷完善需要將行政處罰權由行政機關向司法機關轉化，對違法行政法律及行政秩序的違法行為的處罰，應該主要由法院這一司法機構來進行，而由行政機關輔助實施；然而在我國目前的情況下，要想實現(xiàn)行政處罰權由行政機關轉移到法院不是短時期內可以實現(xiàn)的，而是需要逐步地進行；現(xiàn)階段可以考慮將一些重大的行政處罰的決定權由法院來行使，而由行政機關行使追訴和檢控權。隨著法制的不斷進步和完善，行政處罰的實施權應該逐步向法院轉移。[2]

（二）擴大行政處罰聽證范圍，完善行政處罰聽證程序。我國的《行政處罰法》中雖然也有關于行政處罰的聽證程序的規(guī)定，但其對于行政處罰聽證范圍的規(guī)定則過于狹窄了，對于拘留、沒收、勞動教養(yǎng)的聽證程序等沒有規(guī)定。[3] 拘留的處罰對象是人身自由，沒收的處罰對象是公民私人財產(chǎn)權，而勞動教養(yǎng)也是對公民的人身自由進行的限制，所以，以上三種都應當屬于行政處罰的范圍，應當將其納入到行政處罰聽證程序中去，以達到進一步擴大行政處罰的聽證范圍，保障行政相對人合法權益的目的。

（三）完善行政處罰強制執(zhí)行機制。我國的行政處罰雖然已經(jīng)形成了強制執(zhí)行機制的雛形，然而與司法權比較起來，其強制力明顯不足，很難起到震懾行政相對人的作用，行政處罰也很難充分有效地發(fā)揮其作用。從國外的相關實踐來看，各國都在尋求多樣化的行政處罰強制執(zhí)行手段，例如日本的授益行政行為的撤回、違法事實的公布、給付的拒絕等方式，使行政執(zhí)行更具有強制力。[4] 因此在完善我國的行政處罰機制時也可以借鑒域外的立法經(jīng)驗，采取多層次多樣化的手段，進一步增強行政處罰的強制性和法律效力，以期達到維護行政處罰權威、減少行政違法行為、更好地實現(xiàn)行政管理職能和社會和諧的目的。

（四）加大對行政處罰執(zhí)法的監(jiān)督和規(guī)范力度。行政機關要加強自身的執(zhí)法監(jiān)督力度，逐漸減少乃至杜絕行政處罰執(zhí)罰人員隨意處罰甚至違法處罰；要定期對行政機關執(zhí)法人員進行培訓，以進一步提高行政執(zhí)法人員的素質和執(zhí)法水平；此外，法院在受理非訴行政執(zhí)行案件時，在立案上要嚴格把關，對于行政處罰不規(guī)范的不予立案執(zhí)行，以督促行政機關轉變執(zhí)罰作風，進一步規(guī)范自身的執(zhí)法行為。[5]

【參考文獻】

[1]吳鵬，李俊華.依法行政：一個依然沉重的話題對行政處罰現(xiàn)狀的調查與思考[J].行政與法，2000（02）.

[2]楊俊峰.我國行政處罰存在的問題及解決對策[J].法制與社會，2013（24）.

[3]李蕾.論我國行政處罰聽證制度的完善[J].科技信息（學術版），2006（01）.

[4]肖金明，馮威.完善行政處罰法律制度的若干要點[J].法學論壇，2005（06）.

[5]關于印發(fā)全市行政執(zhí)法機關開展規(guī)范行政執(zhí)法行為活動實施方案的通知http：//www.jxfz.gov.cn/xxgk/fggw/zfwj/ffbz/200905/t20090506_542116.htm