郭友文

摘要：在我國(guó)，教育管理實(shí)行的是政府部門對(duì)高校直接管理的方法，缺乏一定的靈活性。隨著我國(guó)教育的改革與不斷發(fā)展，教育管理部門實(shí)務(wù)更具專業(yè)化、規(guī)?；?，逐漸將部分職能通過培養(yǎng)“中介組織”的方式實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。本文在結(jié)合我國(guó)國(guó)情的基礎(chǔ)上，并根據(jù)國(guó)家相關(guān)政策指導(dǎo)，從高等教育撥款的改革方向上出發(fā)，分析了我國(guó)高等教育撥款咨詢委員會(huì)建立的基本原則，提出了構(gòu)建我國(guó)高等教育撥款咨詢委員會(huì)組織架構(gòu)的建議。

關(guān)鍵詞：高等教育撥款咨詢委員會(huì)；撥款體制；組織架構(gòu)

引言

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府主導(dǎo)的教育管理模式發(fā)揮了積極作用，給大學(xué)的發(fā)展指明了前進(jìn)的方向，并給大學(xué)注入了前進(jìn)的動(dòng)力。但是，進(jìn)入20世紀(jì)末，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)、政治、文化不斷地改革與發(fā)展，迎來了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，原有的高等教育機(jī)制已經(jīng)無法滿足現(xiàn)代教育管理的需求，甚至暴露出諸多的弊端，嚴(yán)重阻礙著我國(guó)高等教育事業(yè)的前進(jìn)的步伐。正如《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》所要求的，“必須促進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，摒棄政府直接控制學(xué)校的行為，而采用法律、撥款、咨詢、政策指引、信息共享等手段，同時(shí)采取必要的行政手段，宏觀管理高等教育”。政府的工作重心急需轉(zhuǎn)移，將更加注重教育政策的研究與制定，可以汲取中介機(jī)構(gòu)關(guān)于高等教育方面的意見和建議，充分發(fā)揮高等教育的宏觀調(diào)控的作用。

一、我國(guó)高等教育撥款體制的改革方向

1.構(gòu)建基金制撥款體制的一般性考慮

高等教育的撥款通常主要遵循：制定撥款計(jì)劃、安排資金分配、評(píng)估使用效果這三個(gè)過程，在這三個(gè)過程中又可以細(xì)分為若干個(gè)步驟，每個(gè)步驟之間是緊密聯(lián)系的，同時(shí)每個(gè)步驟中的運(yùn)行主體之間又必須適當(dāng)分離，保持相對(duì)獨(dú)立性。其中，高等教育的財(cái)事權(quán)可以通過體系制度的聯(lián)系進(jìn)行統(tǒng)一與分權(quán)相結(jié)合的管理，在形式上又是相分離的。垂直管理與平行管理相結(jié)合，同時(shí)構(gòu)建高等教育的管理體系，可以保證管理的有條不紊。這樣，既能進(jìn)行分權(quán)管理，又可以達(dá)到統(tǒng)籌管理的目的，也就是以基金制為核心的撥款體制，統(tǒng)籌管理高等教育撥款機(jī)制。

2.基金制撥款體制的建立方案

首先，由國(guó)家高等教育基金組織接管中央政府中關(guān)于財(cái)政性教育撥款的事務(wù)，負(fù)責(zé)我國(guó)高等教育撥款的管理工作。然后，等基金制運(yùn)行嫻熟之后，再最終分離出政府的直接管理撥款的體制，將科研經(jīng)費(fèi)撥款與經(jīng)常性的教育撥款都由基金會(huì)組織統(tǒng)一管理、統(tǒng)一支配。各級(jí)基金會(huì)、教育資助組織、教育部等的教育資金的管理應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一歸基金組織統(tǒng)籌管理與分配。基金組織作為政府與高校的中介組織，一方面政府部門將高等教育的一般事業(yè)費(fèi)和基金組織的補(bǔ)貼費(fèi)交給基金組織，另一方面，基金組織向高校了解教育資金的需求信息，進(jìn)行審查，以完成政府財(cái)政性教育撥款的分配。

3.基金制撥款體制的著力點(diǎn)

高等教育制度的改革是我國(guó)高等教育撥款的核心，要做到這一點(diǎn)，就要從組織結(jié)構(gòu)上推進(jìn)高等教育的改革，其中，基金制撥款體制改革的著力點(diǎn)在于財(cái)事權(quán)的統(tǒng)一性。基金制撥款體制中，將政府的統(tǒng)籌管理的工作職能再次下放到基金組織中，在組織結(jié)構(gòu)上實(shí)現(xiàn)了重大突破，這種組織上的進(jìn)步同時(shí)也促成了組織運(yùn)行方式上的飛躍，將財(cái)事權(quán)統(tǒng)一到基金制組織的管理之中。

二、構(gòu)建高等教育撥款咨詢委員會(huì)的基本原則

第一，公益性原則。十七大報(bào)告明確提出“堅(jiān)持教育公益性質(zhì)”這一意見。高等教育的撥款是公益性質(zhì)的，它是國(guó)家財(cái)政的支出，是來自于納稅人的錢，是政府的公共財(cái)政的一般性撥款，應(yīng)逐步提高教育撥款的額度。

第二，導(dǎo)向性原則。國(guó)家的政策導(dǎo)向受財(cái)政性教育撥款的影響。國(guó)家教育撥款在專業(yè)及地區(qū)上的側(cè)重點(diǎn)的不同，體現(xiàn)著國(guó)家教育政策的變化。它是國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃的需要，也是高等教育均衡發(fā)展的必然途徑，有利于促進(jìn)教育資源的優(yōu)化配置。

第三，公平性原則。高等教育發(fā)展資金的撥款需要一定的競(jìng)爭(zhēng)，在經(jīng)費(fèi)的計(jì)算上統(tǒng)一公式，時(shí)刻體現(xiàn)著公平競(jìng)爭(zhēng)與公正的狀態(tài)，撥款數(shù)額公開，撥款分配的過程透明，接受社會(huì)監(jiān)督。

第四，差異性原則。體現(xiàn)公平性原則的同時(shí)，還要考慮到不同地區(qū)、不同專業(yè)、不同學(xué)校、不同教育層次等的差異性，思考不同差異對(duì)教育資金的需求與成本的差別，在同一標(biāo)準(zhǔn)與特殊補(bǔ)助的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持公平與效率的結(jié)合。

第五，績(jī)效性原則?？?jī)效撥款的理念和模式比較先進(jìn)和實(shí)用，對(duì)我國(guó)高等教育財(cái)政性撥款有著很大的幫助，同時(shí)引進(jìn)激勵(lì)機(jī)制，將教育撥款與大學(xué)的教學(xué)質(zhì)量的評(píng)估相結(jié)合，分析其效益，有利于促進(jìn)高效發(fā)展的效率與效益的提升。

三、建立“政府→中介→學(xué)?！比浇M織架構(gòu)

根據(jù)《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的要求，“設(shè)立高等教育撥款咨詢委員會(huì)。”將政府撥款的職能交給高等教育撥款委員會(huì)，負(fù)責(zé)高校的教育資金的撥款，解除政府對(duì)高校的直接管理。

（一）半官方的組織性質(zhì)

在組織性質(zhì)上，高等教育撥款委員會(huì)是一種半官方機(jī)構(gòu)，分為中央與省級(jí)委員會(huì)，主要任務(wù)是以撥款的標(biāo)準(zhǔn)與相關(guān)的高校評(píng)估結(jié)果進(jìn)行財(cái)政性教育撥款的分配。高等教育撥款委員會(huì)保證撥款標(biāo)準(zhǔn)公開和撥款程序的透明，讓社會(huì)大眾參與教育撥款額監(jiān)督工作，對(duì)質(zhì)疑進(jìn)行回答，同時(shí)保證委員的定期調(diào)整與更換。最后，高等教育撥款委員會(huì)還要對(duì)高校教育資金的使用情況進(jìn)行監(jiān)督與評(píng)估，確保撥款資金的正確使用以及使用的效果，并且評(píng)估結(jié)果將成為以后年度撥款的重要憑據(jù)。

（二）社會(huì)中介組織的客觀公正

高等教育撥款委員會(huì)作為一種社會(huì)中介組織存在，它介于政府與大學(xué)之間，主要有先關(guān)有經(jīng)驗(yàn)的專家組成，主要負(fù)責(zé)對(duì)大學(xué)的工作進(jìn)行專項(xiàng)及綜合的評(píng)估活動(dòng)。高等教育撥款委員會(huì)以一定的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，將大學(xué)對(duì)教育撥款資金的使用效益與之相比較，確定評(píng)估結(jié)果，作為撥款的依據(jù)。其目的在于，提高教育撥款的公開性、透明性，保證資金的使用效益，減少資金浪費(fèi)，節(jié)約教育成本。高等教育撥款委員會(huì)具有組織上性質(zhì)上的獨(dú)立性，能夠客觀、公正地進(jìn)行撥款的分配。

（三）人員及其行為的獨(dú)立性

在我國(guó)有必要設(shè)立高等教育撥款委員會(huì)，保證其撥款行為的獨(dú)立性。在人員組成上，應(yīng)當(dāng)吸納教育專家。優(yōu)秀學(xué)者、工商業(yè)優(yōu)秀人士等，主要負(fù)責(zé)幫助政府完成高校財(cái)政撥款計(jì)劃的制定工作，輔之以政策性指導(dǎo)，指明政府的責(zé)任與高校的教育義務(wù)。最后，高等教育撥款委員會(huì)應(yīng)當(dāng)接受政府部門與社會(huì)各界的監(jiān)督與咨詢。

（四）績(jī)效評(píng)估管理框架

在評(píng)估方法上，引入績(jī)效機(jī)制，對(duì)高等學(xué)校的所有撥款使用的效益、效果進(jìn)行評(píng)估。財(cái)政部辦公廳在《以“三個(gè)代表”主要思想為指導(dǎo)逐步推行公共財(cái)政框架》中提出，“績(jī)效預(yù)算的功能是在撥款預(yù)算的基礎(chǔ)上評(píng)估撥款使用是否符合預(yù)期的標(biāo)準(zhǔn)，具體指標(biāo)包括預(yù)期的撥款計(jì)劃數(shù)和每筆資金的使用所采用的具體的驗(yàn)證指標(biāo)，最后通過這些指標(biāo)審核高校資金的使用效益”。構(gòu)建高?？?jī)效預(yù)算管理框架，應(yīng)當(dāng)以效益為核心目標(biāo)，以績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)為前提，保證信息溝通的反饋的正常通暢，同時(shí)還要協(xié)調(diào)政府與高校之間的利益。在高校內(nèi)部管理中形成預(yù)算規(guī)劃與項(xiàng)目建設(shè)，通過財(cái)務(wù)部門對(duì)預(yù)算進(jìn)行限制，并進(jìn)行必要的預(yù)算調(diào)整，保證在合理地范圍之內(nèi)，同時(shí)，根據(jù)預(yù)算績(jī)效的評(píng)估與考核進(jìn)行一定程度的獎(jiǎng)勵(lì)或懲罰。（作者單位：湘潭大學(xué)商學(xué)院）

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