周建高　王凌宇

摘 要：以自由競爭、等價交換為原則的市場體制在優(yōu)化資源配置、促進勞動生產(chǎn)率提高上產(chǎn)生具有顯著成效，但也必然帶來社會財富分配不均的問題。社會保障制度是保護弱勢群體基本生活安全的底線，以社會財富再分配方式彌補市場缺陷。二戰(zhàn)后的日本因住宅緊缺，在占領(lǐng)軍的指導(dǎo)下、在風(fēng)起云涌的社會運動壓力下，建立起以公營住宅為主體的住房保障制度。公營住宅是主要提供給全社會收入分位25%以下的低收入住房困難家庭的廉租公房，由地方政府建設(shè)和管理，公開招募入住者。與一般民間租賃住宅相比，公營住宅建筑質(zhì)量較好、地理位置優(yōu)越、租金低廉，調(diào)查顯示居民大多數(shù)滿意。在保障弱勢群體獲得起碼的健康文明生活所需的居住條件上，公營住宅發(fā)揮了重要作用。

關(guān)鍵詞：公營住宅；保障；租賃；人權(quán)；弱勢群體

中圖分類號：C913 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2014）-03-43-（8）

以自由競爭、等價交換為基礎(chǔ)的市場機制在配置資源、保證工作效率上具有顯著成效的同時，也導(dǎo)致貧富分化，影響社會穩(wěn)定和發(fā)展可持續(xù)性。為了緩和社會矛盾，保證經(jīng)濟社會的永續(xù)發(fā)展，西方國家在保證平等競爭的自由秩序的基本原則下，首先發(fā)展起了包括社會救助、社會保險、社會福利等內(nèi)容的社會保障體系，以國家力量對弱勢群體提供幫助，糾正市場力量造成的社會不公，以維持社會團結(jié)和共同體的利益，保證社會自身的再生產(chǎn)。對日本社會保障制度我國學(xué)界已有一些研究成果，屈指可數(shù)的幾部專著內(nèi)容都在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等方面，關(guān)于住宅保障的研究者和研究成果甚少。

改革開放以來的經(jīng)濟建設(shè)使我國在脫貧致富上取得初步成功，同時包括住房建設(shè)方面的過度市場化引發(fā)的諸多社會問題凸顯。為了國家發(fā)展的可持續(xù)性，以公平正義為核心的社會建設(shè)提上議事日程。十八大報告提出以改善民生和創(chuàng)新社會管理為中心的社會建設(shè)六大目標，統(tǒng)籌推進城鄉(xiāng)社會保障體系建設(shè)，其中包括“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度”。日本住房保障制度的研究可為我國住房制度建設(shè)和完善提供借鑒。

1 住房保障的背景

1.1 二戰(zhàn)后日本住宅緊缺狀況與應(yīng)急措施

住房保障制度首先源于住房緊缺的嚴峻現(xiàn)實。根據(jù)戰(zhàn)敗之際建立的戰(zhàn)災(zāi)復(fù)興院的調(diào)查統(tǒng)計，1941年日本有住宅1400萬戶。二戰(zhàn)期間，日本能夠稱得上城市的地方幾乎都受到摧殘。美軍轟炸致120座城市受災(zāi)、210萬戶住宅被毀。太平洋戰(zhàn)爭后期，為躲避美軍空襲，日本政府曾強制城市居民疏散，拆毀住宅55萬戶。戰(zhàn)時日本軍需生產(chǎn)優(yōu)先，住宅建設(shè)不足，供應(yīng)欠賬達118萬戶。加上戰(zhàn)敗后大量從海外撤回的人員需要住宅67萬戶，合計缺乏住宅約450萬戶。減去戰(zhàn)災(zāi)死亡者30萬戶的需要，實際缺乏住宅達到420萬戶。①

在戰(zhàn)后混亂局面中，解決百姓生活問題為燃眉之急。為了解決缺少住所的問題，日本政府采取過的措施有：

1.1.1 建設(shè)應(yīng)急簡易住宅

1945年9月內(nèi)閣會議制訂了《罹災(zāi)都市應(yīng)急簡易住宅建設(shè)要綱》，要求地方政府建設(shè)面積6.25坪（20.6m2）的應(yīng)急簡易住宅，租賃給缺少住房的百姓。由于資金、材料、土地、運輸都沒有保障，而且戰(zhàn)敗初期比住房困難更緊迫的是饑餓問題需要解決，應(yīng)急簡易住宅建設(shè)計劃未能如數(shù)實現(xiàn)，1946年度原計劃建設(shè)30萬戶，實際只建成4.3萬戶。

1.1.2 在非住宅建筑臨時安置住宿

1945年11月開始實行《住宅緊急措置令》，改造當(dāng)時既存的各類非住宅建筑為臨時住所。修理改造被燒過的樓房、兵營、校舍等，借用為住宅以安置大批海外回國者。同年12月15日通過的《生活困窮者緊急生活援護要綱》，決定國家對多達1680萬人的戰(zhàn)爭受災(zāi)者、失業(yè)者、歸國者等以家庭為單位提供衣、食、住。②

1.1.3 獎勵甚至命令民間富余住房出租

戰(zhàn)后初期工廠停工、物資極度匱乏，黑市盛行，加上通貨膨脹嚴重，有限的材料資金不敷各方面的亟需，住宅建設(shè)難以按照計劃推進，根本滿足不了社會需求。1946年修改緊急措置令，要求住房寬裕的人家向政府報告住房情況，向社會出租富余住宅或者空閑房間。都道府縣知事對出租住宅者給予獎勵，甚至可以命令私有住宅出租，對于住宅寬裕而沒有報告和出租的可以課稅。但是當(dāng)時普遍貧困的社會現(xiàn)實下，這個措施效果也很有限，全日本1947—1949年間只有5119戶對外出租。

1.1.4 限制遷徙、統(tǒng)制市場

鑒于廢墟中的城市住宅緊缺，1946年對遷入人口10萬以上的城市實施限制，抑制城市中對住宅的新需求。同時公布了《臨時建筑限制令》，限制建造不需要、不緊急的建筑，以確保住宅建設(shè)的材料。同年9月公布了地價宅租統(tǒng)制令，以阻遏地價和住宅租金的高漲。

雖然想盡千方百計，制訂了解決住宅問題的多種措施，在緩和住宅極端緊缺的矛盾上起了一定作用，但是一般國民住宅改善進展很慢。主要原因是，國家財政首先必須為占領(lǐng)美軍建造兵營宿舍，而且在傾斜生產(chǎn)計劃下，必須首先集中資金與材料，建設(shè)為增產(chǎn)糧食而開辟的開拓地住宅、煤礦住宅、產(chǎn)業(yè)工人住宅。

1.2 社會運動風(fēng)起云涌

住房保障成為國策，戰(zhàn)后日本初期的社會運動是重要的推動力量。

曾任首相的大平正芳回憶戰(zhàn)后初期的日本“正如‘廢墟和‘黑市兩個詞形容的那樣，完全處于極端的荒廢之中。許多人陷入半虛脫狀態(tài)，沒有住房，沒有工作，流落街頭，眼望藍天。生產(chǎn)停滯，消費品匱乏，物價直線上升”。③1946年東京零售物價平均指數(shù)超過了上年的五倍，連配給食物都不能按時發(fā)放。

以美軍為主的聯(lián)合國軍進駐日本后，為了鏟除軍國主義基礎(chǔ)，使日本不再成為世界和平的威脅，對日本實行了打破專制的民主化改革。包括釋放以共產(chǎn)黨員為主的政治犯，廢止治安維持法、特高警察，解散財閥，改革土地制度、教育制度等。工人有了結(jié)社權(quán)、罷工權(quán)、團體交涉權(quán)以后，民主意識高漲。面對急劇的通貨膨脹、糧食困難，以要求提高工資、參與生產(chǎn)管理為主要內(nèi)容的勞動爭議在各地頻發(fā)。1947—1949年間，勞動爭議件數(shù)從1035件增加到1414件。爭議參加人數(shù)從1943年的1.4萬人增加到1947年的441萬人。1946年5月19日糧食日共產(chǎn)黨組織25萬人游行示威，首相官邸周圍“歌聲震天、紅旗林立，使人感到好像革命即將到來”。作為社會運動主要領(lǐng)導(dǎo)力量的日本共產(chǎn)黨提出“打倒天皇制、建立共和政府”的口號，以罷工作為主要政治斗爭方式，給日本內(nèi)閣和美國占領(lǐng)當(dāng)局造成巨大壓力。

在風(fēng)起云涌的社會運動中，勞動群眾提出了建設(shè)社會保障制度的要求。1946年成立的工人組織“全日本產(chǎn)業(yè)別勞動組合會議（產(chǎn)別會議）”把建立失業(yè)、疾病、傷害、養(yǎng)老等的全面的社會保障制度作為奮斗目標，要求資本家全額負擔(dān)失業(yè)保險，要求獲得包括疾病、傷害、老齡等的全面的社會保險。④同年建立的“日本勞動組合總同盟”也把制定綜合性的社會保險制度、實現(xiàn)完全雇用、制定失業(yè)保險法等作為奮斗目標。希望獲得生活保障的民眾組織起來團結(jié)奮斗，1947年1月全日本患者生活擁護同盟、國立療養(yǎng)所患者同盟先后建立。1946年制定的《生活保護法》沒有納入住宅支援的內(nèi)容，為了推動這部法律的修改，產(chǎn)別會議、日本農(nóng)協(xié)、自由法曹團、全日本患者生活擁護同盟等團體于1948年1月結(jié)成了生活保護法改善期成同盟。產(chǎn)別會議在1949年11月的第五次大會上通過的行動綱領(lǐng)，提出建立資本家負擔(dān)的社會保障制度、修改現(xiàn)行各種社會保險法和生活保護法等要求。

1.3 人權(quán)思想的國際影響及日本戰(zhàn)后憲法的制定

近代以來日本以歐美為模范，在住房保障制度及其思想基礎(chǔ)的人權(quán)觀念上，不可忽略來自歐美的重要影響。

日本戰(zhàn)后初期的改革時期，正是人權(quán)觀念在世界范圍內(nèi)勃興階段。在國際上，人權(quán)觀念是社會保障事業(yè)發(fā)展的思想基礎(chǔ)。19世紀下半葉的歐洲，權(quán)利被普遍視作受到法律支持的正當(dāng)要求。一戰(zhàn)后1919年成立的國際勞工組織是國際人權(quán)事業(yè)的主要推動者，在促進有關(guān)勞工經(jīng)濟、社會、人身和政治權(quán)利方面發(fā)揮了重要作用，1920—1937年間就主持制定了13項相關(guān)主要公約。鑒于1929年的金融危機帶來的社會震蕩，美國1935年通過了“社會保障法案”，決定由國庫負擔(dān)養(yǎng)老、失業(yè)保險和老人、兒童救助。1941年英美兩國首腦聯(lián)合發(fā)表的《大西洋憲章》、1942年《聯(lián)合國家宣言》都提出社會保障是戰(zhàn)后世界秩序的原則之一。國際勞工組織1942年發(fā)表報告《社會保障入門》，把社會保障定義為“社會通過適當(dāng)?shù)慕M織對其成員所處的危險給予一定的保障”。1945年10月以“增進并激勵對于全體人類之人權(quán)及基本自由之尊重”為根本宗旨的聯(lián)合國宣告成立，標志著人權(quán)成為普世價值。1946年聯(lián)合國人權(quán)委員會建立并開始起草《世界人權(quán)宣言》，1948年12月聯(lián)合國大會表決通過?！叭巳讼碛猩?、自由和人身安全”的權(quán)利成為國際社會的共識。

戰(zhàn)后日本包括住房保障在內(nèi)的社會保障制度的建立，一定程度上可謂是以美國為首的聯(lián)合國占領(lǐng)軍直接影響的結(jié)果。1945年12月8日占領(lǐng)當(dāng)局（GHQ）向日本政府發(fā)出《關(guān)于救濟與福祉計劃》備忘錄、1946年2月27日發(fā)出的《關(guān)于社會救濟備忘錄》成為日本政府福利事業(yè)的最高指針。作為日本戰(zhàn)后改革最大成果的新憲法的制定，也是在占領(lǐng)當(dāng)局的直接指導(dǎo)下完成的。戰(zhàn)敗后日本政府知道歷來的路線非改弦更張不可，于是主動著手對明治憲法進行修改。當(dāng)時幣原內(nèi)閣指示國務(wù)大臣松本烝治主持憲法修訂，自1945年10月前后開始工作，1946年2月發(fā)表的新憲法草案只對明治憲法做了最小限度的修正，依然規(guī)定天皇總攬統(tǒng)治權(quán)，內(nèi)容十分保守。GHQ完全不同意這一修憲方案，重新擬訂了一套憲法草案提交日本政府。最終1946年11月3日公布的戰(zhàn)后新憲法就是以GHQ的憲法草案為基礎(chǔ)經(jīng)過部分修改而成的（戰(zhàn)后新憲法制定后，至今一直有人試圖修改，理由之一便是現(xiàn)行憲法非日本人自主制定的）。新憲法明確了主權(quán)在民、和平主義、尊重人權(quán)三大原則。和平主義的主要體現(xiàn)是憲法第九條關(guān)于放棄戰(zhàn)爭的規(guī)定，尊重人權(quán)表現(xiàn)為對各種自由權(quán)利的規(guī)定，其中第25條“一切國民都有過上最低限度的健康、文化性生活的權(quán)利”關(guān)于生存權(quán)的規(guī)定，成為住宅權(quán)在內(nèi)的最低生活保障制度的法理基礎(chǔ)。

面臨戰(zhàn)敗之后貧困狀況，正是在國內(nèi)的社會運動的壓力下，在以美國為首的聯(lián)合國軍占領(lǐng)當(dāng)局的指導(dǎo)下，日本較快地確立起社會保障制度的基本框架。1946年制定了《生活保護法》，1947年制定了《勞動者災(zāi)害補償保險法》、《失業(yè)保險法》。1949年修訂后的《生活保護法》明確規(guī)定，接受生活保護是國民的權(quán)利，住宅和教育被列入生活保護的范圍。具備接受法定保護條件的人，擁有接受保護的請求權(quán)。在不服保護決定的情況下，具有提出異議的權(quán)利。

2 公營住宅制度的主要內(nèi)容

在由公營住宅、公團住宅、公社住宅、公庫住宅等多種制度組成的公共住宅體系中，公營住宅是承擔(dān)住房保障任務(wù)的主力。2007年春季調(diào)查時點的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在全日本約344萬戶存量公共住宅中，公營住宅約219萬戶，占64%。⑤

2.1 公營住宅的立法

戰(zhàn)爭破壞使眾多城市變?yōu)閺U墟。為解決住房緊缺下百姓的居住問題，根據(jù)1945年9月內(nèi)閣制定的《罹災(zāi)都市應(yīng)急簡易住宅建設(shè)要綱》，1946年度開始由國庫補助建設(shè)了一批租賃給缺乏住房的家庭住用的簡易住宅，是戰(zhàn)后最早的公營住宅。鑒于國民的住宅困難將長期存在，為了促進中央與地方政府合作建設(shè)足以滿足健康文明生活要求的住宅，以低廉的租金提供給居住困難的低收入者，從而促進國民生活的安定和社會福祉的增進，響應(yīng)社會要求立法的呼吁，1950年夏日本開始制定公營住宅法。法案由建設(shè)?。?001年改名國土交通省）起草，參考了英國、美國等的住宅法，由眾議院建設(shè)委員會議員田中角榮為首的小委員會作成文案，1951年5月以議員立法的形式通過了眾參兩院的表決，6月4日作為法律第193號公布，7月1日開始實行。

《公營住宅法》明確了建設(shè)公營住宅的宗旨、性質(zhì)、資金來源、建設(shè)程序、供應(yīng)對象等。法律把解決低收入者住房困難規(guī)定為地方政府（都道府縣、市町村）的責(zé)任。地方政府是建設(shè)和管理公營住宅的主體，“地方政府必須經(jīng)常留意本區(qū)域內(nèi)的住宅狀況，在認為有必要緩和低收入者的住宅不足之際，供給公營住宅”（第三條）。公營住宅根據(jù)建設(shè)經(jīng)營主體的不同而分為稱作都營住宅、縣營住宅、市營住宅等?！皣以谡J為必要之際，必須對于地方政府有關(guān)公營住宅的供給給予財政上及技術(shù)上的援助。都道府縣在認為必要時，必須對于市町村關(guān)于公營住宅的供給上給予財政上及技術(shù)上的援助”（第四條）。此后隨著經(jīng)濟社會形勢的變遷，公營住宅法經(jīng)歷過多次修改，但是基本部分如立法宗旨、公營住宅性質(zhì)、建設(shè)程序等始終未變。

2.2 公營住宅的建設(shè)與國家補助

公營住宅建設(shè)事業(yè)，不僅指住宅的建造，還包括對于居民生活必需的配套設(shè)施如兒童游園、公共浴室、集會場所以及其他政令規(guī)定的居民共用福利設(shè)施等建設(shè)。要建設(shè)公營住宅建設(shè)之際，先由地方行政長官向國土交通大臣提出報告，大臣根據(jù)地方的報告向住宅對策審議會咨詢，聽取建議，然后擬定公營住宅建設(shè)計劃，提交內(nèi)閣討論。內(nèi)閣根據(jù)年度財政狀況，將公營住宅建設(shè)所需經(jīng)費納入預(yù)算，討論通過后提交國會審議。公營住宅一般由地方政府直接建設(shè)，中央給予建設(shè)費用補助。隨著總體上全國住宅數(shù)量的充足，1990年代開始重視利用民間住宅富余資源，可以購買、租借民間住宅作為公營住宅。中央政府對公營住宅的補貼分為兩種，一種是針對建設(shè)單位的建設(shè)費用的補貼（補貼磚頭等建材物資），另一種是針對居民的房租差額（承租者標準負擔(dān)額與市場租金之間的差額）的補貼（補貼人）。中央政府的補貼占公營住宅建設(shè)資金的一半左右，內(nèi)容包括住宅建造費用、宅基地平整費用，還有附屬公用設(shè)施如幼兒園、公共浴室、集會場所等的建設(shè)費用。在突發(fā)災(zāi)害導(dǎo)致公營住宅滅失或損壞而需要重建或修葺的情況下，國家的支持力度更大。公營住宅建設(shè)主體的地方政府打算接受國家補助之際，必須按規(guī)定向國土交通大臣提交申請書，并附上事業(yè)計劃書及工程設(shè)計要領(lǐng)書。國交大臣必須在審查后認為適當(dāng)時決定撥付補助金，并且通知該地方政府。市町村建設(shè)公營住宅須先向都道府縣申請。

2.3 公營住宅的入住條件

申請入住公營住宅，低收入和住房困難是兩個必須具備的基本條件。收入指工薪族的工資、自營業(yè)者的營業(yè)收入、退休老人的年金等。所謂低收入是指家庭收入水平處于社會收入分位最低的25%的階層。⑥申請公營住宅的收入基準隨著經(jīng)濟社會形勢的變動而不斷調(diào)整。例如，以標準四口之家的收入為例，申請第一種住宅（公營住宅分兩種，其中第二種針對特別困難家庭）的家庭月收入基準是1951年2萬日元，1962年為3.6萬日元，1972年為5.8萬日元，到1986年上升到16.2萬日元。[1]入住公營住宅的收入基準由各個地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)毓べY、物價水平綜合考慮后確定。橫浜市根據(jù)家庭入住人口數(shù)及家庭撫養(yǎng)人口數(shù)確定的家庭月收入2012年的標準是一般家庭15.8萬日元以下者。

為了適應(yīng)當(dāng)代社會職業(yè)、家庭、階層的變化，收入標準也考慮到多種情況，如今的公營住宅制度針對的社會群體分為：（1）本來階層，過去稱為“原則階層”，指基本的保障群體，家庭收入在全社會收入分位的25%以下者。（2）裁量階層，是可以在一定范圍內(nèi)寬限標準的人群，指收入介于全體的25～40%分位之間的群體，可以根據(jù)實際情況予以考慮。（3）政令規(guī)定者，不合前兩個標準而需要保障者，主要指老人、母子、殘疾和智障患者等。

入住公營住宅的另一個基本條件是當(dāng)前住房困難。住房困難指沒有住宅，或者住宅面積過小、住宅簡陋等。其標準也非固定不變，而是參照社會整體物質(zhì)文化生活水平調(diào)整，如今像家族不能同住、居住環(huán)境惡劣、住宅與通勤地過遠、房租與收入之比過大等情況也屬于住房困難。例如橫浜市現(xiàn)在公營住宅入住條件，關(guān)于住房困難是指符合下列條件之一的情況：與家人以外的其他家庭共用廚房或者衛(wèi)生間；房間狹小，居住面積人均不足4疊（一疊通常指長180寬90厘米的長方形面積）；利用鐵路、巴士通勤單程需要2小時以上；居住在非住宅建筑物里；房租太高；無房因而無法與親族共?。槐环繓|等以正當(dāng)理由要求退房（但是，滯納房租等自己責(zé)任的情況、來自親族的退房要求等除外）；其他理由（身體等的理由住房困難）。⑦

為了公共資源的高效利用，公營住宅供應(yīng)對象原則上以家庭為單位，單身者不能申請。親族同住、低收入、住宅困難是申請公營住宅的必要條件。1959年后，建設(shè)省擴大了公營住宅的申請資格范圍，不在低收入線內(nèi)的老人家庭、單親母子家庭、殘疾人家庭作為特殊情況，也具備入住資格。以地方政府為事業(yè)主體的公營住宅，其入住資格一般必須是本地的常住居民，有些地方還有對于申請人及其同住者品行的要求。例如橫浜市的市營住宅入住條件要求，必須是在橫浜市內(nèi)連續(xù)居住或就業(yè)6個月以上的成年人，申請人及家人沒有滯納住民稅及與使用市營住宅有關(guān)的債務(wù)，能夠遵守小區(qū)規(guī)則，與鄰里和諧相處。申請人及入住家人非暴力團成員。[2]

地方政府關(guān)于公營住宅的信息都是公開的，入住者也是公開招募。在申請者數(shù)量多于可供應(yīng)住宅數(shù)量的情況下，一般在符合條件的申請者中以抽簽方式?jīng)Q定。但相關(guān)負責(zé)人也有一定的裁量權(quán)，根據(jù)具體情況輕重緩急恰當(dāng)安排，優(yōu)先照顧的順序是必須接受護理的人——新婚者——普通人。對于住宅貧困度特別高者、收入低的老人家庭、母子家庭、殘疾人家庭等給予特別照顧，優(yōu)先接受他們的申請。申請者數(shù)量與公營住宅數(shù)量之比為應(yīng)募倍率，從橫浜市2012年4月11--20日統(tǒng)計數(shù)字看，應(yīng)募倍率根據(jù)住宅所在地段不同差異很大，最高者中區(qū)、西區(qū)、南區(qū)共收到267份申請而只有一套住宅供應(yīng)，應(yīng)募倍率為267。最低者泉區(qū)也達到10.7。全市124套住宅共收到3577份申請，平均應(yīng)募倍率達到28.85。⑧

2.4 公營住宅的利益

公營住宅是對社會最低收入層住房困難戶的住房保障制度。受制于地方財力，尤其是經(jīng)濟快速發(fā)展階段土地和材料、工資成本上升很快，公營住宅建設(shè)經(jīng)常遇到困難。而且日本從資源配置的效率出發(fā)，采取以鼓勵國民自有住宅為主的政策導(dǎo)向，相對歐美而言日本全國住宅總數(shù)中公共住宅比重較小，公營住宅在居住水平上與自有住宅存在差距，平均每套住宅的建筑面積低很多。但是對入住的社會弱勢群體而言，公營住宅具有顯著的利益，主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

2.4.1 房租低廉

公營住宅租金價格，適應(yīng)入住者的收入及其住宅的位置、規(guī)模、房齡等情況，由地方政府在考慮了近旁同種住宅租金的時價以及公營住宅修繕費、管理費等后根據(jù)政令每年度確定的。減去政府補貼后，公營住宅承租戶實際支付的房租一般不超過市場租金的一半，甚至三分之一。1983年公營住宅平均月租金13222日元，只相當(dāng)于民營木結(jié)構(gòu)住宅（屬低檔租賃住宅）平均月租金28998日元的45.6%。單位面積（疊）房租為民營的42.14%。在大都市，公營住宅的租金優(yōu)勢更顯著。1983年東京住宅的平均月租金公營住宅為17297日元，只有民營木結(jié)構(gòu)住宅49170日元的35.2%；每疊月租金公營住宅為1067日元，僅為民營木結(jié)構(gòu)住宅租金3561日元的30.0%。⑨而且，政策還設(shè)定了不少減免房租的情況。例如，在公營住宅不再繼續(xù)使用而要拆除前，當(dāng)需要原居住者搬遷至其他公營住宅之際，如果新宅房租高于舊宅，在必要時應(yīng)該降低新宅房租。在入住者患病或者其他特別情況下，可以減免房租。

2.4.2 房租價格穩(wěn)定

與民間租賃住宅價格隨經(jīng)濟波動而頻繁變化相比，公營住宅租金要穩(wěn)定得多，即使在1980年代后半期日本不動產(chǎn)價格暴漲的泡沫經(jīng)濟時期也不例外。1987—1990年的4年間，日本47個都道府縣所在地的最高臨街地價的平均值同比增長率分別是19.6%、23.7%、28.0%和28.7%。[3]而公營住宅租金，1983—1990年年均上漲率僅為4.4%。[4]這給抗風(fēng)險能力脆弱的社會弱勢群體在經(jīng)濟起伏劇烈的時期提供了很好的安全保障。

2.4.3 交通便利

公營住宅一般都選址在鐵道、公路等車站附近，充分考慮出行便利。2008年的土地住宅統(tǒng)計結(jié)果（見表1）顯示，每天通勤途中所需時間在30分鐘以內(nèi)者的比例，公營住宅居民達64.14%，遠高于自有住宅居民的49.10%，也比民間租賃住宅居民高。而通勤需要一小時以上者，公營住宅居民比例最小，不足自有住宅的一半。公營住宅給了弱勢群體利用公共交通等資源的更多便利，也可看作是對社會財富二次分配的一種形式。

2.4.4 住宅建筑質(zhì)量較好

在日本，整體上租賃住宅的質(zhì)量不如自有住宅。但作為租賃住宅的公營住宅建筑質(zhì)量、住區(qū)環(huán)境都好于一般民間租賃住宅。建設(shè)省制定有《公營住宅建設(shè)基準》，作為事業(yè)主體的都道府縣、市町村在建設(shè)公營住宅和附屬公用設(shè)施時，必須參考國家規(guī)定的公營住宅質(zhì)量標準進行。公營住宅雖然面積不大，但是所用材料、施工都有規(guī)定，廚房、衛(wèi)生間等功能分區(qū)完善，一開始就是至少兩個臥室。在連片土地上集中建造50套以上住宅時，都有配套的公用設(shè)施。住宅、公用設(shè)施都具備耐火性能。！比起同年代建造的同樣構(gòu)造的建筑物，一般說來公營住宅質(zhì)量好的較多。公營住宅區(qū)建設(shè)成為后來住宅公團小區(qū)建設(shè)的示范。

2.4.5 其他利益

公營住宅除了租金低廉、質(zhì)量較優(yōu)、位置好等優(yōu)點之外，對居住來說，還有其他一些好處。根據(jù)1994年9月29日第17號住宅局通知，原則上，在公營住宅入住名義人死亡或離婚、出現(xiàn)繼承情況時，入住名義人的同住親族（從入住開始日至繼承事由發(fā)生時持續(xù)居住者及其配偶）可以繼承。@地方政府在準備翻建公營住宅、拆除住宅而需要住戶搬家時，對于在該住宅居住的最后住戶，根據(jù)國土交通省規(guī)定，必須支付通常必要的搬家費。

3 對公營住宅評價

經(jīng)過長期持續(xù)不懈的建設(shè)，日本公營住宅數(shù)量已經(jīng)比較充裕。根據(jù)2010年的調(diào)查數(shù)據(jù)，在日本總共5105.5萬戶中，公營住宅住戶共214.43萬戶，占總數(shù)的4.2%。#現(xiàn)有約5萬套公營住宅空置。在全國住宅總數(shù)中，公營住宅所占比例不大，自有統(tǒng)計以來始終在百分之五上下徘徊：1973-2003年間每五年一次的統(tǒng)計中，1973、1978、1983、1988、1993、1998、2003年份占比分別是4.9%、5.3%、5.4%、5.3%、5.0%、4.8%、4.7%。雖然法定的公營住宅供應(yīng)對象是原則階層25%、裁量階層40%以下者，但是實際上住宅總量中公營住宅比例如此之低，原因之一是如平山洋介指出的那樣，日本住宅政策主流是促進社會中間層擁有自有房產(chǎn)，在政策支援的分配上帶有明顯的偏向。[5]另一個原因是低收入階層自有住房率較高，全國住宅自有率平均為6成，而最低20%收入分位者住房自有率達5成。$日本住宅品種豐富多樣，租房居住者除了公營住宅外還有公團住宅、公社住宅、單位住宅等多種公共住宅可供選擇。[6]

3.1 居民多數(shù)滿意

根據(jù)2008年的住宅·土地統(tǒng)計，關(guān)于自有住宅、民營租賃住宅和公營住宅及居住環(huán)境的綜合評價調(diào)查結(jié)果見表2。

從表2數(shù)據(jù)來看，“滿意”與“基本滿意”合計的住宅滿意度，公營住宅達到64.6%，雖然比自有住宅72.9%、民間租賃住宅67.0%的滿意度低，但是差距很小。而且第一欄“滿意”的比例公營住宅高于民營租賃住宅。作為以社會最弱勢群體為對象的公營住宅，原則是保底線，因此當(dāng)前平均每套住宅建筑面積為50.9m2，只及自有住宅平均面積122.6m2的41.5%[7]，考慮到這點的話，公營住宅與自有住宅滿意度的差距只有8.3%，就是很微小了。雖然不同住宅中的居民回答“滿意”或“不滿意”的內(nèi)涵可能未必一致，但根據(jù)“物中主人意”的通用標準，公營住宅滿足了特定群體的需求，獲得大多數(shù)居民的認可。從這點來說日本公營住宅制度是成功的。

3.2 發(fā)揮了住房保障作用

一般認為，社會保障（Social Security）一詞在世界上的首次使用是1935年美國的社會保障法，作為制度建立首先在二戰(zhàn)后的英國。社會保障制度是針對資本主義自由競爭必然產(chǎn)生的分配不公現(xiàn)象而進行的財富再分配，為社會弱勢群體提供的生活安全網(wǎng)。雖然，日本在經(jīng)濟發(fā)展過程中不同社會階層收入趨于平均化，而且，輿論調(diào)查反映的國民意識上，認為自己不富裕也不貧困的中流意識在國民中的比例，從1955年的42%大幅增加到1972年的73%。[8]在先進資本主義國家中，日本在社會財富分配上比較平等。即便如此，相對貧困的群體始終存在。不僅失業(yè)、疾病、年老造成貧困，而且產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整也造成具有地域性的貧困島、貧困帶。在經(jīng)濟高速發(fā)展時期的1950年代末，東京的鐵道沿線到處都有簡易棚舍住宅。生活保護率（總?cè)丝谥羞_到生活保護線者的比例）1977年全國平均為12.2%，而福岡縣為43.3%，北九州市為42.4%，沖繩縣為27.2%。即使大都市也有燈下黑的角落，同年在雙職工密集的東京都江東區(qū)辰己團地，接受生活保障的家庭達到10%。^城市化過程中必然出現(xiàn)住房困難群體，東京間借人協(xié)會1970年10月4日在東京都日比谷的野外音樂堂舉辦的“給我住宅都民大會”，就是住房困難群體要求享受做人尊嚴的居住權(quán)的反映。而且日本由于人均土地資源緊張，從新建住宅平均價格與家庭平均年收入之比看，德國為3.48（2006）、美國為4.04（2007）、英國為4.18（2007），日本全國平均為4.95，東京都市圈更達到了6.04（2008），比歐美主要大國顯著較高。雖然日本國民收入與經(jīng)濟發(fā)展同步增加，但是面對快速上漲的土地價格，尤其在大城市生活的人購買住宅也絕非易事。這種情況下，公營住宅給社會弱勢群體提供了居所，節(jié)省了居住支出。統(tǒng)計顯示，日本居民家庭居住費用支出占總收入的比例，1975年公營住宅僅為2.2%，比民營租賃住宅的7.6%低得多。這個比例此后雖然上漲，2008年公營住宅達到了9.3%，但比起民營租賃住宅的14.2%、自有住房的16.8%都低得多。[9]從這點看，公營住宅提供了確實的居住安全網(wǎng)。

注釋：

① 本間義人：『どこへ行く住宅政策』、東信堂2006年、18頁。

② 中央社會保障推進協(xié)議會：『人間らしく生きるための社會保障運動』、大月書店2008年第一刷、30頁。

③ 大平正芳回想錄刊行會編：《大平正芳傳》，吉林人民出版社1984年版，第116頁。

④ 中央社會保障推進協(xié)議會：『人間らしく生きるための社會保障運動』、大月書店2008年第一刷、26-28頁。

⑤ 第一回都市再生住宅セーフティネットの現(xiàn)狀資料3-2、住宅ストック·住宅セーフティネットの現(xiàn)狀、2008年9月國土交通省、ホーム>>政策·仕事>>住宅·建築>>住宅、http：//www.mlit.go.jp/jutakukentiku/house/singi/syakaishihon/kotekibukai/1bukai/1bukaisan-1.pdf.

⑥ 日本家庭收入統(tǒng)計時，按照家庭各種收入總和把全部家庭從低到高排列后，以數(shù)量等分，確定家庭的階層，稱作“分為階層”。有四分位、五分位、十分位等。総務(wù)省統(tǒng)計局：ホーム > 統(tǒng)計データ > 家計調(diào)査 > 家計調(diào)査 用語の解説http：//www.stat.go.jp/data/kakei/kaisetsu.htm#p9、2014-01-09。

⑦ 橫浜市住宅供給公社、ホーム> 市営住宅 > 市営住宅のご案內(nèi) > 市営住宅の入居者募集·抽選のご案內(nèi)、http：//www.yokohama-kousya.or.jp/siei/annai/top/top.html，2013-01-22.

⑧ 橫浜市住宅供給公社、ホーム> 市営住宅 > 市営住宅のご案內(nèi) > 市営住宅の入居者募集·抽選のご案內(nèi)、市営住宅応募狀況表、http：//www.yokohama-kousya.or.jp/siei/pdf/shiori/bosyunoshiori-xs-201210-04-1.pdf、2013-01-29。

⑨ 城戸喜子：住宅政策評価への再分配的視點――住宅補助受給層の分析、社會保障研究所編『住宅政策と社會保障』表5.10、東京大學(xué)出版會1990年初版、99頁。

⑩ 數(shù)據(jù)來源：e-Stat政府統(tǒng)計の総合窓口：主要な統(tǒng)計から探す>提供統(tǒng)計一覧>最新結(jié)果一覧>統(tǒng)計表一覧第42表，http：//www.e-stat.go.jp/SG1/estat/GL08020103.do？_toGL08020103_&tclassID=000001029530&cycleCode=0&requestSender=search，2012-5-26。

！ 本間義人：『戦後住宅政策の検証』、信山社2004年3月、136-137頁。

@ 國土交通省住宅局：公営住宅制度の概要について、http：//www.mlit.go.jp/jutakukentiku/house/singi/koutekishoui/3-sankou.pdf，2013-02-01。

# 平成22年國勢調(diào)査 人口等基本集計結(jié)果、平成23年10月26日総務(wù)省、http：//www.stat.go.jp/data/kokusei/2010/index.htm#kekkagai，2013-12-22.

$ 社會保障研究所編：『住宅政策と社會保障』表5.4、東京大學(xué)出版會1990年初版、86頁。

% 根據(jù) a001.xls住宅及び居住環(huán)境に対する総合評価（4區(qū)分），主要な統(tǒng)計から探す>提供統(tǒng)計一覧>最新結(jié)果一覧>統(tǒng)計表一覧，2011年3月9日公表，http：//www.e-stat.go.jp/SG1/estat/GL08020103.do？_toGL08020103_&tclassID=000001029530&cycleCode=0&requestSender=search，2012-05-26下載資料計算編制。

^ 小倉襄二·真田是編：『貧困·生活不安と社會保障』，法律文化社1979年、24-26頁。

參考文獻：

[1] 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房改革與發(fā)展司.日本提供公營住宅對家庭收入基準規(guī)定的變化[C]//國外住房數(shù)據(jù)報告NO.1.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2010：102—105.

[2] 周建高.日本公營住宅體制初探[J].日本研究，2013，（2）：16-17.

[3] 楊霄，孫平.回顧歷史：日本房地產(chǎn)泡沫危機帶給我們的啟示[J].金融經(jīng)濟，2008，（9）：23.

[4] 國家計委價格司.日本房地產(chǎn)價格管理對我國的啟示[J].宏觀經(jīng)濟管理，1999，（9）：45.

[5] （日）平山洋介.日本住宅政策的問題[M].丁恒，譯.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2012：2.

[6] 周建高.日本公共政策芻論[C]//李卓.南開日本研究2013.北京：世界知識出版社，2013：178-189.

[7] 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房改革與發(fā)展司.日本各類存量住房的建筑面積[R]//國外住房數(shù)據(jù)報告NO.1.北京：中國建筑工業(yè)出版社，2010：34.

[8] 王振鎖.日本戰(zhàn)后五十年（1945--1995）[M].北京：世界知識出版社，1996：243.

[9] 住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房改革與發(fā)展司.國外住房數(shù)據(jù)報告NO.1[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2010：119—121.

責(zé)任編輯：張吉明