文/趙瑩 陸陽 季托

培育引導(dǎo)環(huán)保社會組織參與環(huán)境事務(wù)的思考

Thinking on guiding environmental NGOs to participate in environmental affairs

文/趙瑩 陸陽 季托

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)五位一體總體布局，提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的總目標(biāo)。十八屆三中全會明確提出緊緊圍繞建設(shè)美麗中國深化生態(tài)文明體制改革，加快生態(tài)文明制度建設(shè)，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局。實現(xiàn)上述目標(biāo)，離不開公眾的廣泛參與。環(huán)保社會組織（又稱環(huán)保NGO）作為公眾參與環(huán)境事務(wù)的重要力量，如何培育引導(dǎo)環(huán)保NGO有序發(fā)展，充分發(fā)揮為社會提供優(yōu)質(zhì)環(huán)境公共服務(wù)的作用，成為當(dāng)下政府部門著力研究與實踐的重點。

我國環(huán)保NGO總體情況與存在的問題

我國環(huán)保社會組織始于上世紀(jì)70年代末，1 978年，中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會成立，這是最早由政府部門發(fā)起成立的民間環(huán)保組織。經(jīng)過三十多年的發(fā)展，中國環(huán)保NGO已從嬰幼兒期，走向了青壯年期，數(shù)量和質(zhì)量都有所提高，已成為我國環(huán)境保護(hù)事業(yè)中不可或缺的重要力量。根據(jù)民政部的分類統(tǒng)計 ，截至2011年底，我國生態(tài)環(huán)境類社會組織共7910家。其中，生態(tài)環(huán)境類社會團(tuán)體6999家，生態(tài)環(huán)境類基金會62家，生態(tài)環(huán)境類民非849家。我國環(huán)保NGO主要集中在北京、上海、天津、四川、重慶、云南、內(nèi)蒙、湖南、湖北等地，在教育和引導(dǎo)公眾參與環(huán)境保護(hù)、推動并幫助政府實施有效的環(huán)境政策、對企業(yè)的環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督，開展環(huán)境監(jiān)督與維權(quán)，反映社會環(huán)境訴求等方面發(fā)揮了不可替代的作用。

但與此同時，我們還看到，中國環(huán)保NGO發(fā)展歷史不長，發(fā)展路徑基本是“自我生長”，社會資源不足，各方扶持不夠，相對于其他國家和地區(qū)的環(huán)保組織來說，能力欠缺是最突出的短板。具體表現(xiàn)在：一是社會影響力小。由于供給不足，財力支持不夠，環(huán)保NGO資源缺乏，常常掙扎在生存和發(fā)展的困頓中。二是民眾凝聚力弱。近幾年頻發(fā)的環(huán)境公共事件均是民眾自發(fā)行為，環(huán)保NGO沒有承擔(dān)起政府與民間聯(lián)結(jié)者的角色，從頭至尾缺位失聲，淹沒在公眾高漲的環(huán)境意識和行為大潮中。三是專業(yè)化水平低。多數(shù)的環(huán)保NGO參與環(huán)保熱情高，但環(huán)保作為一項專業(yè)性強的門類，要求有一定水平的知識和技能。

政府引導(dǎo)培育環(huán)保NGO發(fā)展的國內(nèi)實踐

近年來，政府部門不斷加強社會組織建設(shè)、推動公眾參與社會管理事務(wù)，通過政策推動、深入合作、綜合推進(jìn)、協(xié)同共治等方式促進(jìn)環(huán)保NGO參與環(huán)境事務(wù)。黨的十八大報告強調(diào)指出，“改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，引導(dǎo)社會組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會管理的基礎(chǔ)作用”。十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制，激發(fā)社會組織活力”?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護(hù)重點工作的意見》明確指出，“要引導(dǎo)和支持公眾及社會組織開展環(huán)?；顒印?。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》對政府購買服務(wù)做了框架性的頂層設(shè)計。

20 1 0 年環(huán)境保護(hù)部制定并發(fā)布了《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出了培育引導(dǎo)環(huán)保社會組織的基本原則和總體目標(biāo)。2012年開始，環(huán)境保護(hù)部圍繞培育引導(dǎo)環(huán)保NGO健康有序發(fā)展進(jìn)行了一系列創(chuàng)新性的工作。會同民政部、團(tuán)中央對全國范圍內(nèi)的環(huán)保非政府組織進(jìn)行摸底調(diào)查，分類整理信息，建立環(huán)保NGO動態(tài)數(shù)據(jù)庫；開展圓桌對話、論壇，搭建了部級領(lǐng)導(dǎo)與NGO的對話交流機制；組織專業(yè)培訓(xùn)，提高環(huán)保NGO人員業(yè)務(wù)能力；在政策、文件等的制定和實施過程中，聽取吸納環(huán)保NGO的意見和建議；探索多種渠道，引領(lǐng)國內(nèi)環(huán)保NGO“走出去”，提升中國環(huán)保NGO的國際國內(nèi)形象。

在地方上，重慶市環(huán)保部門每年安排固定的財政經(jīng)費支持環(huán)保NGO組織活動，并派駐常務(wù)副會長到部分組織調(diào)研，實現(xiàn)政府部門與環(huán)保NGO組織合作聯(lián)動。廣東省環(huán)保廳制訂了全省環(huán)保社會組織發(fā)展規(guī)劃，各級環(huán)保部門積極利用微博、網(wǎng)絡(luò)等渠道，建立與環(huán)保社會組織的良好溝通機制，每年定期組織召開座談會、研討會，并通過開展培訓(xùn)學(xué)習(xí)、購買服務(wù)、表彰先進(jìn)等舉措，加強對環(huán)保社會組織的指導(dǎo)與支持。山東、四川等地環(huán)保部門，每年都舉辦面向環(huán)保NGO的各類專業(yè)培訓(xùn)，邀請國內(nèi)外專家、學(xué)者，普及知識，提高技能，分享經(jīng)驗。

培育引導(dǎo)環(huán)保NGO的政策建議

環(huán)保NGO占有的公共資源有限，當(dāng)它資源匱乏時，政府是提供資源的合作伙伴，同時也是培育NGO的引導(dǎo)者。對于政府與NGO而言，二者主要圍繞優(yōu)化提供公共物品這一主題進(jìn)行互動，它們在公共利益指向上的契合性為合作關(guān)系的生成提供了現(xiàn)實基礎(chǔ)。

一是探索環(huán)境領(lǐng)域的新型政社伙伴關(guān)系。隨著中央全面深化改革的不斷推進(jìn)，全能政府越來越受到限制，社會管理多元化、政府和社會的共同治理越發(fā)顯示出效率和成果，非政府組織則是政府部分社會管理職能轉(zhuǎn)移的承接者，這一方面要求政府轉(zhuǎn)變觀念，給非政府組織留出空間，另一方面要探索建立規(guī)范的政府與社會組織的長效合作機制。在中國，還有一段很長的路要走，但起碼，國家對轉(zhuǎn)變政府職能、政社分開的部署是符合社會發(fā)展規(guī)律和潮流的，方向是正確的、令人鼓舞的。此外，政府要定位好自己的角色，按照中央“適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)”的最新要求，充分放權(quán)和授權(quán)，或通過招標(biāo)、簽訂合同等購買服務(wù)的方式與NGO進(jìn)行合作，或提供政策支持和引導(dǎo)，輔助其他公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供者，政府應(yīng)是環(huán)境公共事物的掌舵者和監(jiān)督者，環(huán)境政策的倡導(dǎo)者和維護(hù)者，以及環(huán)保NGO開展正當(dāng)活動的保駕者和護(hù)航者。

二是進(jìn)行引導(dǎo)培育環(huán)保NGO發(fā)展的頂層設(shè)計。制訂培育和引導(dǎo)環(huán)保NGO發(fā)展、建立現(xiàn)代環(huán)保NGO體系的戰(zhàn)略規(guī)劃，將環(huán)保NGO的健康發(fā)展納入到各級環(huán)保部門工作的戰(zhàn)略高度，提高協(xié)調(diào)力度和層次。在規(guī)劃之下制定扶持發(fā)展環(huán)保NGO的公共政策體系，并以制度化形式固定下來?？紤]制定出臺《環(huán)境保護(hù)公眾參與行動指南》或者《環(huán)保社會組織活動法》，突出、明確環(huán)保NGO的地位和作用，規(guī)范參與的范圍和程序。適時設(shè)立專門部門具體負(fù)責(zé)與環(huán)保NGO的溝通，避免NGO參與時沒有方向，出口分散，找政府無門。

三是改進(jìn)現(xiàn)行與環(huán)保NGO相關(guān)的法制環(huán)境。目前與我國環(huán)境NGO相關(guān)的條例主要有《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《社會團(tuán)體登記管理條例》、《基金會管理條例》等。但現(xiàn)行條例已經(jīng)不符合中央深化改革的要求，阻礙了環(huán)保NGO的發(fā)展。在新的社會形勢下，應(yīng)該取消雙重管理體制, 建立高效的NGO登記管理等相關(guān)政策和合理的運行機制。如果暫時不能一步到位，也應(yīng)降低環(huán)保NGO 的準(zhǔn)入門檻，取消對人數(shù)、金額等條件限制。十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定明確指出：重點培育和優(yōu)先發(fā)展行業(yè)協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織，成立時直接依法申請登記。毋庸置疑，環(huán)保NGO也應(yīng)屬于國家重點培育和優(yōu)先發(fā)展的社會組織；借鑒國外的經(jīng)驗突破傳統(tǒng)訴訟中的原告資格限制，擴(kuò)大“實際影響”及“直接利害關(guān)系”的范圍，放寬對原告資格的限制。在環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟中，環(huán)保組織只要能證明其宗旨中所要維護(hù)的環(huán)境要素利益受到或即將受到不法行為的侵害，就可認(rèn)定該組織維護(hù)的環(huán)境社會公益受到影響，從而獲得原告資格。

四是建立政府對環(huán)保NGO的分類管理和重點扶持機制。構(gòu)建環(huán)保NGO成熟度指數(shù)，用以綜合判斷環(huán)保NGO的能力水平，便于分級分類使用不同層級的政策，實行分類指導(dǎo)和導(dǎo)向管理。根據(jù)當(dāng)前環(huán)保NGO的不同類型、不同特點及發(fā)展程度，可分為三種類型：缺少能力型、正在成長型和相對成熟性。

對于缺少能力的環(huán)保NGO，政府要扶助增能。通過建立激勵機制、加強人才隊伍建設(shè)、建立監(jiān)督和評估體系等方式激發(fā)環(huán)保NGO的內(nèi)生動力。如對做出突出貢獻(xiàn)的環(huán)保NGO及其成員授予榮譽稱號，定期獎勵和表彰積極支持環(huán)保NGO事業(yè)的熱心人士，宣傳環(huán)保NGO及其成員的先進(jìn)事跡，引導(dǎo)和鼓勵更多的人參與、支持環(huán)保NGO。定期組織培訓(xùn)、座談、對話等，提升組織人員專業(yè)素質(zhì)，提高業(yè)務(wù)能力。幫助環(huán)保NGO完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)外部監(jiān)督機制，提高組織內(nèi)容運作效率，增強資金使用透明度，贏得公眾信任。對于正在成長的環(huán)保NGO，要放權(quán)和賦權(quán)。加大政務(wù)信息公開的力度，開放環(huán)境信息和決策過程，保證環(huán)保NGO的知情權(quán)。嘗試政府購買服務(wù)，從財政預(yù)算的經(jīng)費中分出部分項目經(jīng)費，提煉出一些項目,通過公開招標(biāo)，支持環(huán)保NGO加入到公共服務(wù)體系。目前的關(guān)鍵是要建立采購主體、資金渠道、項目評估、監(jiān)管體系等標(biāo)準(zhǔn)，而其前提是要社會組織管理制度改革的跟進(jìn)。各級政府可以積極探索向社會組織轉(zhuǎn)移職能，提供更多的公共空間和資源，逐步增大用于購買服務(wù)的財政資金規(guī)模，通過市場機制建立政府與環(huán)保NGO的合作共治。對相對成熟的環(huán)保NGO，要推進(jìn)制度化參與。暢通交流互動渠道，傾聽NGO的批評意見和建設(shè)性建議。如在政府部門官方網(wǎng)站為所有的NGO開通政策建議信箱，并對重要意見和建議做出及時反饋和處理；建立溝通日，政府定期與各種非政府組織代表進(jìn)行面對面的交流，以此調(diào)整、改善、落實政策。建立合理的環(huán)保公益訴訟制度，完善配套支持，設(shè)立環(huán)境公益訴訟基金。目前《環(huán)境保護(hù)法修正案》三審草案中，對符合提起環(huán)境公益訴訟條件的主體仍有很大限制，而且整體上缺乏配套政策和經(jīng)費保障。改革社會捐贈的稅務(wù)法規(guī)，加強稅務(wù)監(jiān)督，逐步推行企業(yè)援助NGO的資金可以減免稅。促進(jìn)國際交流合作，學(xué)習(xí)國外環(huán)保NGO的先進(jìn)管理經(jīng)驗、理念、技術(shù)、模式。促進(jìn)國內(nèi)環(huán)保NGO與國外NGO建立制度化交流、合作機制，擴(kuò)大自己在國際舞臺上的影響力。

作者單位：環(huán)境保護(hù)部宣傳教育司

圖1 中國環(huán)保NGO成熟度評價指標(biāo)

圖2 不同成熟度環(huán)保NGO政策建議