張立哲

西部地區(qū)社會穩(wěn)定的法治路徑探索

張立哲

出于政治安定、經(jīng)濟發(fā)展、民族和諧的需要，維護穩(wěn)定已成為我國西部地區(qū)的頭等大事。然而，社會穩(wěn)定不能簡單歸結(jié)為社會秩序的穩(wěn)定，還包括經(jīng)濟發(fā)展、政治局面、外部環(huán)境的穩(wěn)定，甚至包括普通民眾的心理穩(wěn)定。因此，維護社會穩(wěn)定的關(guān)鍵不在于消除社會中的所有問題，而在于以民主、法治的方式對社會矛盾進行調(diào)試，將其控制在秩序的“良性”范圍之內(nèi)。法治作為民主社會政府治理的主要手段，理應(yīng)成為西部地區(qū)維護社會穩(wěn)定的破題之道。

西部地區(qū)；社會穩(wěn)定；法治路徑

我國政府2010年公共安全支出共計5517.7億元，比上一年度增加了16%。［1］而西部公共安全支出的比重和增長幅度則高于全國平均水平，部分西部省份在2010年度相關(guān)支出，同比增幅達80%。［2］然而在安全支出不斷增長的同時，以2008年云南孟連“7·19”、2009年新疆“7·5”、2012年廣西東興“12·7”事件為典型的暴力恐怖活動卻一再挑戰(zhàn)西部地區(qū)的社會穩(wěn)定。托克維爾曾指出，社會秩序的波動常常發(fā)生在經(jīng)濟社會快速增長的地區(qū)，而不會發(fā)生在經(jīng)濟社會較為貧瘠之處。［3］依照托克維爾悖論，社會穩(wěn)定問題將成為躍進發(fā)展中西部社會所必須面臨的嚴(yán)峻考驗。對此，中央維穩(wěn)辦主任、公安部常務(wù)副部長楊煥寧提出：“維穩(wěn)要贏得民心、維穩(wěn)要保障民生、維穩(wěn)要堅持創(chuàng)新、維穩(wěn)要依靠法治?！保?］在法治進程不斷深入的現(xiàn)代社會，規(guī)范地解決社會穩(wěn)定問題，保障廣大群眾的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)選擇依法治理的路徑。只有將社會穩(wěn)定工作納入憲法和法律的框架中，將政府的行政行為建立在“合法”的基礎(chǔ)上，才能實現(xiàn)維穩(wěn)工作的常態(tài)化、制度化、規(guī)范化。只有不斷堅持依法治區(qū)、依法維權(quán)、依法維穩(wěn)，不斷深化平安西部、法治西部的建設(shè)，才能為西部經(jīng)濟社會的發(fā)展保駕護航。

一、影響西部地區(qū)社會穩(wěn)定因素分析

社會穩(wěn)定是政府治理追求的良性結(jié)果，然而對涉恐涉暴事件的處理，則應(yīng)在原因分析的基礎(chǔ)上，綜合考量、區(qū)別應(yīng)對。目前影響西部地區(qū)社會穩(wěn)定的因素主要涉及區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、民主政治制度、國際安全等問題。［5］

（一）地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展失衡亟須利益平衡機制出臺

新中國成立以來，西部地區(qū)的年度GDP從1952年的57.89億元增長為2012年的100235億元，民族地區(qū)人均GDP從新中國成立初期1952年的87元增加到2012年的27672.6元，增長了318倍。［6］國家對西部地區(qū)的支持也不斷加大，2012年對西部地區(qū)固定資產(chǎn)投資就達88749億元，同比增長23.1%，高于全國近3%。［7］然而西部地區(qū)和中東部地區(qū)的經(jīng)濟差距卻越來越大，由此誘發(fā)的不穩(wěn)定因素增多。國家統(tǒng)計局于2010年針對西部地區(qū)貧困指數(shù)問題做出專題公告，數(shù)據(jù)顯示：在西部大開發(fā)實施10年來，中國西部地區(qū)貧困人口比例從61%增加到66%，民族地區(qū)8省的貧困人口從34%增加到40.4%，貴州、云南、甘肅3省的貧困人口從29%增加到41%，地區(qū)返貧問題仍然嚴(yán)峻。［8］此外，從基本公共服務(wù)指數(shù)來看，西部地區(qū)和中東部之間也存在明顯差距（見表1）。

從表1可知，西部地區(qū)的4個指數(shù)，均低于全國平均水平，且與中東部地區(qū)有較大差距。根據(jù)《2012中國社會發(fā)展白皮書》顯示，地區(qū)經(jīng)濟分配不均，西部地區(qū)居民收入差距過大，少數(shù)民族就業(yè)情況嚴(yán)峻已經(jīng)對西部穩(wěn)定造成沖擊。（二）政治參與不足，習(xí)慣法與國家法沖突明顯

表1 西部地區(qū)基本公共服務(wù)均等化程度與中部、東部、全國比較

民族區(qū)域自治是中央與西部地方互動的基本政治制度，但隨著時間的推移，也暴露出不足，需規(guī)范調(diào)整。主要表現(xiàn)在：第一，法律提案主體受限，制約公民權(quán)利的表達。法律提案權(quán)是公民政治參與的重要內(nèi)容，一旦提案權(quán)通路不暢，就很難確保政策法律的走向。我國《立法法》原則性地規(guī)定了主席團、人大常委、檢察院、法院、一個代表團、聯(lián)名代表、政府有權(quán)提出法案。但我國《地方政府組織法》去掉了法檢兩個主體。這就導(dǎo)致西部各地提案主體因選擇參照依據(jù)的不同而有所差異。除此之外，西部少數(shù)民族代表常因漢語表達的困難以及相關(guān)程序的規(guī)范要求而無法有效提出法律案，因此，作為法律治理的第一步的立法環(huán)節(jié)，一開始就陷入如何有效平衡決策和民主關(guān)系的困境中。［9］第二，自治立法權(quán)使用不充分，導(dǎo)致習(xí)慣法與國家法沖突明顯。根據(jù)《憲法》、《立法法》以及《民族區(qū)域自治法》的規(guī)定，民族自治地方人大有權(quán)在基本法的授權(quán)內(nèi)，制定相關(guān)自治條例和單行條例，若全國性立法和自治立法產(chǎn)生沖突，自治地方則有法定“變通權(quán)”，并可根據(jù)實際情況對上位法制定補充內(nèi)容和操作細(xì)則。①參見《憲法》第115條、第116條；《民族區(qū)域自治法》第19條、第20條；《立法法》第63條、第64條、第66條。但截至2012年，民族自治地方制定現(xiàn)行有效的自治條例和單行條例只有780多部，其中，自治條例和單行條例的數(shù)量在2001年《自治法》修訂后，基本沒有增加。除此之外，目前州級的自治條例均制定于1985～1991年間，縣（旗）級自治條例均制定于1986～1996年間，并且州縣（旗）兩級自治機關(guān)制定的自治條例基本沒有修改。［10］更有甚者，如新疆維吾爾自治區(qū)，至今尚無自治條例問世。這樣的立法結(jié)果，往往使西部民族地區(qū)大量具有現(xiàn)實作用的習(xí)慣法無法得到國家法的認(rèn)同，導(dǎo)致民族對立情緒的升級。實際上，在西部地區(qū)，兼具民族和文化雙重屬性的民族習(xí)慣法，在化解社會矛盾時，較之于“強勢僵化”的國家法而言，往往更具實效，其社會價值不可估量。［11］然而從相關(guān)數(shù)據(jù)來看，西部地區(qū)的習(xí)慣法向國家法的轉(zhuǎn)化嚴(yán)重不足。目前，我國法律有135部規(guī)定了民族習(xí)慣法的適用問題，其中460次明確了要尊重習(xí)慣和風(fēng)俗的規(guī)定，然而在具體的司法實踐中法官們卻因民族習(xí)慣本身的敏感性、政治性而不敢輕易使用。［12］這樣就使得代表民族身份和利益的行為方式無法真正得到法律的尊重和保護，一旦因“鄉(xiāng)俗民約”導(dǎo)致糾紛，司法裁判往往可能依據(jù)現(xiàn)行國家法，傾向于保護破壞“民約”的一方，導(dǎo)致司法信任危機，誘發(fā)民族地區(qū)的社會矛盾。

（三）涉恐涉暴活動情況復(fù)雜，需立法甄別

我國西部部分地區(qū)鄰接俄羅斯、阿富汗、吉爾吉斯坦等中亞、西亞國家。從國際關(guān)系的歷史進程來看，我國和鄰接國國際關(guān)系總體向好，但由于我國西部地處“世界心臟”，局部環(huán)境并不太平。中亞諸國獨立后，中國西部地區(qū)逐步演變?yōu)槭澜绺鲊鴦萘侵鹱匀毁Y源、獲取政治利益的戰(zhàn)略要地。美國等西方國家在中亞地區(qū)構(gòu)建大規(guī)模軍事基地，不斷打造以中亞為地緣戰(zhàn)略支點，以北約和美日安保同盟為雙翼，干擾俄羅斯的復(fù)興，遏制中國的崛起，對我國西部地區(qū)的穩(wěn)定發(fā)展造成威脅。部分西方國家與境外“東突”、“藏獨”等民族分裂勢力沆瀣一氣，標(biāo)榜民族自決、民主人權(quán)、信仰自由，在我國西部組織多起暴力恐怖活動。值得關(guān)注的是，我國西部民族分裂主義傾向已經(jīng)演化成為極端民族主義、泛突厥主義和民族恐怖主義思潮。在三股勢力的影響下，西部各級政府的安全治理工作承受了巨大壓力。據(jù)統(tǒng)計，我國西部周邊地區(qū)有近50個分裂組織和團伙。這些非法組織在西方國家大肆宣揚反華言論，通過物流向我國西部地區(qū)傳播極端宗教思想的印刷品、電子設(shè)備、音像視頻，并通過互聯(lián)網(wǎng)滲透相關(guān)非法信息。［13］鑒于以上非法活動的主觀惡性和社會危害性，應(yīng)立法將其和普通的刑事犯罪區(qū)別開來，加大打擊力度，并構(gòu)建起從情報搜集到武裝打擊的一整套規(guī)范體系，確保西部反恐反暴無硬傷。

二、法治是維護西部地區(qū)社會穩(wěn)定的必要選擇

作為社會穩(wěn)定系統(tǒng)的“安全閥”，法治為西部社會管理系統(tǒng)提供行為依據(jù)和方向指南。一方面，法治要求西部政府的維穩(wěn)策略應(yīng)符合憲法和法律的基本要求；另一方面，法治也為西部社會的政治經(jīng)濟發(fā)展提供了持續(xù)發(fā)展的規(guī)則保障。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，不斷躍進發(fā)展、追求民主進步的西部，一旦離開法治，民眾的人身財產(chǎn)安全會因缺乏制度保障而失去現(xiàn)實依靠，政府權(quán)力也會因法律規(guī)則的缺失而偏離“善治”、“良治”的價值目標(biāo)。

（一）法治是西部社會穩(wěn)定的前提和保障

中西方近代社會發(fā)展歷史表明，任何社會管理活動都不能離開法治保障，而歷史上較為成功的社會改革，都有效借助了法律手段，維護了政治制度的平穩(wěn)運作、鞏固了經(jīng)濟發(fā)展的政策紅利。［14］應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，構(gòu)建社會穩(wěn)定管理體系，是西部地區(qū)社會建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等五位一體的西部社會事業(yè)發(fā)展總體布局的重要組成，事關(guān)西部政府在社會管理中角色的確立，事關(guān)西部地區(qū)長治久安和跨越式發(fā)展歷史重任，事關(guān)西部普通民眾謀求幸福與發(fā)展的利益訴求。

1.法治是創(chuàng)新西部地區(qū)維穩(wěn)模式的基本前提

目前西部地區(qū)的社會穩(wěn)定的工作模式和理念轉(zhuǎn)變力度不大，還存在著重結(jié)果、輕防控、重形式、輕內(nèi)容等問題。對于涉及社會治理核心的法治建設(shè)、社會民生等問題，往往“談起來重要，做起來次要，忙起來不要”。部分政府在處理社會穩(wěn)定問題時，不是采取走村入戶、值班排查、宣講揭批等方式，就是采用專項整治、加大警力、緊抓嚴(yán)打。對于誘發(fā)不穩(wěn)定事件的原因缺乏分析研判，導(dǎo)致維穩(wěn)成本投入增加，然而社會效果缺乏。［15］連續(xù)10年的西部開發(fā)以及近3年的對口支援，西部地區(qū)的市場化程度越來越高。伴隨著市場化水平的不斷提升，法律規(guī)則的地位愈加重要?？梢哉f西部社會經(jīng)濟發(fā)展促進了西部地區(qū)的民主法治建設(shè)，而法律制度的完善和進步也鞏固了西部社會政治制度的和諧與穩(wěn)定。

2.法治為解決西部地區(qū)社會矛盾提供了客觀公平的參照

西部地區(qū)的社會穩(wěn)定工作模式比較單一，主要管理的責(zé)任方是政府。傳統(tǒng)模式導(dǎo)致政府行為的錯位、缺位、越位情況比較普遍。更有部分地區(qū)政府對社會的自我組織、自我發(fā)展持?jǐn)骋晳B(tài)度。對社會民間組織的成長制造障礙、打壓管控，出現(xiàn)了“社會穩(wěn)定工作越深入，政府權(quán)力擴張越明顯，民間社會的發(fā)展越萎縮”的非正常現(xiàn)象。另外，部分西部地區(qū)的政府對社會穩(wěn)定問題的處理方式比較粗暴，片面強調(diào)自上而下的剛性維穩(wěn)，缺少自下而上的協(xié)商對話等柔性機制，將普通公民的合法權(quán)益表達視為不穩(wěn)定因素進行政治干涉。事實上，在現(xiàn)代民主社會中，法治作為現(xiàn)代國家社會治理的重要手段，不僅為矛盾的解決提供了法律指引，更為沖突產(chǎn)生后的解決提供了客觀參照。

3.法治是構(gòu)建平衡地區(qū)經(jīng)濟長效機制的重要保障

近10年，西部地區(qū)在中央和發(fā)達省份的支持下，不斷強調(diào)地區(qū)經(jīng)濟總量的提升，但政策紅利并沒有真正用于解決西部社會貧富差距擴大等現(xiàn)實問題。在社會經(jīng)濟總量不斷增加的同時，利益分配、社會保障、治安管理方面的配套性立法卻嚴(yán)重滯后，影響了西部社會基本面的和諧與穩(wěn)定。自1994年分稅制改革以來，民族地區(qū)財政支出的現(xiàn)實困難并沒有真正得到緩解，西部地區(qū)對中央財政轉(zhuǎn)移支付的依賴程度不斷加大，嚴(yán)重制約了西部自主開展社會管理和建設(shè)的能力。事關(guān)西部社會穩(wěn)定的地區(qū)社會保障體系也因為財力不足而難以實現(xiàn)。西部社會民族地區(qū)的矛盾，根本上還是利益分配方式帶來的沖突矛盾，而對資源進行長效規(guī)劃的關(guān)鍵還是要依靠法治。

（二）法治化為西部地區(qū)社會穩(wěn)定工作提供合法性依據(jù)

西部地區(qū)集中了中國65%的少數(shù)民族，占有全國56.9%的土地面積，集中了諸如民族、宗教、經(jīng)濟發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型、國家安全等問題。因此，西部治理不僅有豐富的經(jīng)濟內(nèi)涵，更有重要的社會政治內(nèi)涵。社會沖突理論的代表馬克斯·韋伯認(rèn)為現(xiàn)代社會，“合法性缺失”構(gòu)成了現(xiàn)代社會沖突產(chǎn)生的基本動因。［16］夏勇認(rèn)為：“縱觀國內(nèi)外民族發(fā)展史，說到底，西部地區(qū)的社會治理工作，只能是一個如何在社會管理中尋找合法依據(jù)、運用法律規(guī)則確保大半個中國社會穩(wěn)定的系統(tǒng)工程?！保?7］李克強進一步認(rèn)為，推動西部區(qū)域發(fā)展必須以科學(xué)規(guī)律、法律規(guī)范為依據(jù)，講求實效，力戒形式主義，要以制度作支撐，以法制作為保障。［18］

然而，西部地區(qū)社會穩(wěn)定工作，在一切以經(jīng)濟發(fā)展為綱，強勢管理社會矛盾的總體發(fā)展思路下，經(jīng)常處于一種“隨勢逐流”的狀態(tài)。因部分政府采取一票否決和零指標(biāo)考核辦法，少數(shù)民眾則以上訪、群訪為理由脅迫政府以滿足不正當(dāng)?shù)睦?。“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決、法律靠邊站”的說法儼然已成為現(xiàn)實生活中“官民互動”的一種寫照。［19］然而類似做法，在達成社會的短期穩(wěn)定目標(biāo)的同時，破壞了規(guī)則，為社會埋下更多隱患。

現(xiàn)代社會中，法治的基本表現(xiàn)在于制度化、規(guī)范化，基本要求在于透明化、公開化。正因如此，法治化達到的社會效果往往是穩(wěn)定的、可預(yù)期的、大體公平的。從長期來看，法治化的路徑選擇將強化政府維穩(wěn)的公信力和權(quán)威性，提升政府依法行政時的強制力、規(guī)范性。在西部政府依法治理的同時，要求西部地區(qū)各級政府做到有理有節(jié)、因勢利導(dǎo)、有所區(qū)分，面對群體事件、涉恐涉暴事件中出現(xiàn)的極端宗教、暴力恐怖行為要堅決依法處理，而針對合理合法訴求的表達與維權(quán)，則必須依法維護群眾權(quán)益、切實解決群眾問題。從而實現(xiàn)社會不穩(wěn)定因素的“軟著陸”，維護西部地區(qū)正常的社會秩序。

三、西部地區(qū)社會穩(wěn)定的法治化路徑探索

在當(dāng)前的維穩(wěn)工作中，必須摒除將維穩(wěn)與法治對立起來的認(rèn)識，正確處理維穩(wěn)工作與法治建設(shè)之間的關(guān)系。國務(wù)院2010年發(fā)布《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》，要求行政機關(guān)工作人員，特別是行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部要“切實運用法律手段解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的突出矛盾和問題的能力”，黨的十八大報告則進一步指出“要提高領(lǐng)導(dǎo)干部運用法治思維和方式深化改革、推動發(fā)展、維護穩(wěn)定的能力”。因此，無論遭遇什么困難，都不能動搖建設(shè)法治西部的信心和決心，這是西部地區(qū)應(yīng)對社會危機、實現(xiàn)跨越式發(fā)展和長治久安的必由之路。

（一）制訂《西部開發(fā)促進法》，構(gòu)建地區(qū)經(jīng)濟利益均衡的長效機制

西部地區(qū)社會穩(wěn)定的根本在于利益分配，在于如何減少與中東部地區(qū)的差異，而實現(xiàn)西部經(jīng)濟發(fā)展平衡地區(qū)經(jīng)濟差異的關(guān)鍵則在于法治路徑的選擇。說到底，西部社會法治化將解決的是一個如何通過正式規(guī)則，實現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟整體水平提升，解決利益的占有、使用、收益與分配的問題。經(jīng)過近50年的發(fā)展，西部社會必須面對市場化、國際化、差異化所帶來的不穩(wěn)定因素，也必須制定一套長期的利益平衡機制。對此，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到：第一，社會主義市場經(jīng)濟體系已經(jīng)建立，市場要求法治規(guī)則主導(dǎo)利益交換。第二，依法治國方略已寫入憲法，成為中國政府治理社會的基本方向。第三，西部地區(qū)幅員遼闊，民族成分復(fù)雜，在開發(fā)利用西部的過程中必須兼顧社會穩(wěn)定問題。因此，西部經(jīng)濟的發(fā)展、社會的穩(wěn)定必須要有新思路，不能簡單的將西部社會的發(fā)展當(dāng)作是一個經(jīng)濟命題，樹立法治思想、堅定法治路徑、運用法治方法，健全法治機制應(yīng)當(dāng)成為西部發(fā)展的核心要義。

在地區(qū)差距不斷擴大的情況下，為了達到區(qū)域經(jīng)濟平衡，實現(xiàn)鄧小平“兩個大局”的戰(zhàn)略構(gòu)想，作為制度補償?shù)膶谥г鞑渴》莸恼咴谌珖_始推廣。全國亟需一部調(diào)整中央與地方、東部與西部利益關(guān)系的法律。在諸多利益主體的博弈下，《西部開發(fā)促進法》的出臺將有可能解決以上問題。2003年，吳邦國提出，要盡快制定《西部開發(fā)促進法》，規(guī)范市場經(jīng)濟條件下，西部經(jīng)濟發(fā)展中的資源配置關(guān)系，規(guī)范各級政府及其職能機關(guān)的行政行為。［20］2004年《西部開發(fā)促進法》（征求意見稿）（以下簡稱《促進法》）向社會公開。2013年，法學(xué)家居易在全國兩會中再次提案，認(rèn)為《促進法》應(yīng)盡快公布實施，以化解西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展過程中帶來的社會矛盾沖突，為政府行為提供規(guī)范性依據(jù)。從立法趨勢來看，該法的出臺只是時間問題。而《促進法》一旦出臺，勢必會引發(fā)西部各地區(qū)地方性法規(guī)、自治條例、單行條例的配套立法的熱潮。

從已經(jīng)公示的《促進法》來看，對此應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到，這部法律應(yīng)當(dāng)屬于綜合性的國家宏觀調(diào)控法，也將成為西部社會經(jīng)濟治理的基本法。從《促進法》的內(nèi)容來看，對西部地區(qū)的發(fā)展提出了以下要求：第一，《促進法》認(rèn)識到東西部地區(qū)既有不平衡的差異性、特殊性，也認(rèn)識到區(qū)域間存在對接的互補性、相容性?！洞龠M法》在總則部分，以“力促區(qū)域間達成利益互補的協(xié)調(diào)格局”為目標(biāo)，以“構(gòu)建東西部地區(qū)聯(lián)合開發(fā)”為原則，最終達到“地區(qū)經(jīng)濟平衡發(fā)展”的戰(zhàn)略目標(biāo)。第二，《促進法》要求西部地區(qū)打開市場壁壘，營造良好的政治經(jīng)濟環(huán)境，鼓勵東部地區(qū)向西部地區(qū)投入資金、項目、人才，加大東部地區(qū)在人才培訓(xùn)、干部交流、科學(xué)教育方面對西部的支持。第三，《促進法》要求建立健全權(quán)利保護機制，維護好西部地區(qū)的自然文化生態(tài)資源，確保西部地區(qū)少數(shù)民族的合法利益得到制度保障。要健全西部地區(qū)公民救濟的司法機制與社會機制，特別注重保護普通公民的各項民主權(quán)利，并預(yù)防和化解糾紛。

（二）拓寬法律提案主體，保障西部地區(qū)普通公民參政議政權(quán)利

西部地區(qū)的社會穩(wěn)定很大程度建立在政治穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，民族區(qū)域自治制度作為我國處理中央與地方、多數(shù)民族與少數(shù)民族的基本政治制度，在維護西部地區(qū)社會穩(wěn)定方面發(fā)揮了巨大作用。但伴隨著法治進程的繼續(xù)深入，制度改革勢在必行。

《民族區(qū)域自治法》第3章專章規(guī)定了自治權(quán)的內(nèi)容，26個條文分別從立法原則、立法主體、立法的程序、立法內(nèi)容等4個方面進行闡述。但其中關(guān)于立法提案主體的程序性規(guī)定卻并不完善。2001年《立法法》原則規(guī)定了主席團、人大常委、檢察院、法院、一個代表團、聯(lián)名代表、政府有權(quán)提出法案。但我國《地方政府組織法》則去掉了法檢兩個主體。這就導(dǎo)致提案主體常常會因參照標(biāo)準(zhǔn)的不同而有所差異。目前西部民族地方只有《新疆維吾爾自治區(qū)人大及常委會立法程序條例》中第7條和《寧夏回族自治區(qū)人民代表大會及其常務(wù)委員會立法程序規(guī)定》中第3條將法院和檢察院納入到提案主體范圍內(nèi)，其他自治地方的有關(guān)規(guī)定中都沒有體現(xiàn)，這從實際上縮減了法律提案權(quán)的范圍。除此之外，依照《立法法》的要求，州縣（旗）都是自治立法權(quán)的主體，然而如何提案、如何報批、法律位階如何，均沒有明確規(guī)定。截至2012年，西部地區(qū)州縣（旗）兩級自治機關(guān)制定相關(guān)立法程序和規(guī)范的數(shù)量不多，只有新疆維吾爾自治區(qū)和內(nèi)蒙古自治區(qū)的部分州縣（旗）制定了相關(guān)規(guī)定（見表2）。

表2 西部地區(qū)制定立法程序的州縣（旗）［21］

結(jié)合相關(guān)規(guī)范，可以考慮做如下調(diào)整：第一，建議擴大法律提案權(quán)的范圍。目前《立法法》規(guī)定的法律案的提案主體有7個，但西部大部分地區(qū)參照的是我國《地方政府組織法》的相關(guān)規(guī)定，去掉了法院和檢察院，僅剩余5個主體。除此之外，盡管我國《選舉法》在人大代表的比例方面有少數(shù)民族數(shù)量的照顧，但由于客觀原因，在實際提案的過程中，真正由少數(shù)民族代表提案的情況并不多見。第二，建議增加人大常委作為條例制定的主體。《立法法》規(guī)定自治條例和單行條例的立法權(quán)只能夠由人大享有，這就意味著每年只有在人大會召開期間才能出臺相關(guān)條例。實際上，人大常委在絕大多數(shù)情況下已充當(dāng)了人大的角色，對人大常委進行法律授權(quán)不僅不會因此導(dǎo)致法律權(quán)威的不足，反而會增強相關(guān)法律制定的時效性。特別是針對西部地區(qū)的突發(fā)事件，一旦決定制定相關(guān)規(guī)范，面對繁瑣的程序和高昂的時間成本，政府往往會采取回避法律，進而制定政策的辦法解決問題。一旦政策在社會中取代法律，那么勢必導(dǎo)致政出多門、矛盾迭出。第三，應(yīng)當(dāng)關(guān)注習(xí)慣法和國家法的相互轉(zhuǎn)化。目前西部地區(qū)的法律體系初步建立，但民族習(xí)慣法與國家法之間沖突明顯。法律是為了解決矛盾沖突問題而存在的社會規(guī)則，然而解決現(xiàn)實問題的規(guī)則并非僅局限于法律，立法中應(yīng)當(dāng)關(guān)注習(xí)慣法的現(xiàn)實存在，增加自治立法的包容性與地區(qū)性。第四，應(yīng)當(dāng)重視西部社會新興階層的利益表達。馬克思認(rèn)為：“政治法律都是為了實現(xiàn)利益分配合理化的一種手段。”［22］伴隨著西部地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，新的利益結(jié)構(gòu)正在形成。黨的十六大報告曾將其描述成“新的社會階層”?！靶码A層”在西部社會往往指“在社會變革中出現(xiàn)的知識分子、企業(yè)雇員、新型農(nóng)民、自由職業(yè)者……”，這個階層有漢族，也有相當(dāng)比例的少數(shù)民族。近幾年，高素質(zhì)的少數(shù)民族人才“回流”的情況相當(dāng)普遍，他們憑借自己的知識、資本迅速把握了西部地區(qū)的政治經(jīng)濟資源，成為西部社會發(fā)展的重要力量。目前西部地區(qū)，因土地、草場等自然資源誘發(fā)的矛盾沖突屢見不鮮。對新階層人群的有效引導(dǎo)，不僅可以化解民族之間的沖突與矛盾，也可以使黨和政府充分了解人民群眾的利益需求，達到整合民族政治資源的最佳目的。作為治理民族地區(qū)的重要規(guī)范，應(yīng)當(dāng)在《民族區(qū)域自治法》的不斷完善中，充分考慮社會階層的變化，為民族地區(qū)的新階層提供更多表達自己利益訴求的機會。［23］

（三）加快反暴反恐立法依法，嚴(yán)懲西部地區(qū)暴力恐怖犯罪

20世紀(jì)90年代以來，恐怖主義對我國西部地區(qū)的威脅日益突出，對國家利益、人民的生命財產(chǎn)安全以及社會穩(wěn)定造成極大危害。2009年7月5日，新疆首府烏魯木齊發(fā)生了震驚中外的“7·5事件”。在“三股勢力”的策劃下，這次暴力恐怖事件造成了嚴(yán)重的人員傷亡和經(jīng)濟損失。針對時下國際國內(nèi)恐怖勢力的交錯影響下反恐維穩(wěn)的長期性、復(fù)雜性、艱巨性，必須將反恐問題上升為“法律問題”，才能為國家機關(guān)處斷類似事件時提供抓手和依據(jù)。

目前我國針對暴力恐怖的相關(guān)規(guī)范主要存在于刑事規(guī)范中。1979年《刑法》就明確提出了暴力活動的處罰原則。1979年刑法第105～113條，規(guī)定了“暴力破壞交通工具”、“暴力破壞電力設(shè)備”、“暴力破壞通訊設(shè)備”、“防火、決水、投毒”等嚴(yán)重危害公共安全的罪名。1997年《刑法》第120條針對社會存在的暴力恐怖行為，制定了“組織、領(lǐng)導(dǎo)和積極參加恐怖活動組織罪”。2001年《刑法修正案（三）》，修改了第120條的內(nèi)容，區(qū)別了暴力恐怖活動的普通參加人員和積極參加人員，并將單位列為犯罪主體，從整體上擴大了“組織、領(lǐng)導(dǎo)和積極參加恐怖活動組織罪”的打擊范圍以及打擊力度。

盡管《刑法》已經(jīng)針對暴力恐怖行為設(shè)置了專門罪名，但應(yīng)當(dāng)考慮將目前西部地區(qū)發(fā)生的暴力恐怖活動與通常意義上的暴力恐怖犯罪區(qū)別開來。第一，如果堅持以《刑法》中“組織、領(lǐng)導(dǎo)和積極參加恐怖活動組織罪”來處理西部地區(qū)的暴力恐怖活動，將難以有效地威懾恐怖活動犯罪分子。與普通的暴力犯罪相比，恐怖活動往往呈現(xiàn)出一種狂熱性、極端性的特點。以極端伊斯蘭恐怖主義為例，其極力推崇“殉道”、“圣戰(zhàn)”，甚至強調(diào)只要為了“神圣目標(biāo)”，一切個人的“犧牲”都是應(yīng)當(dāng)?shù)?。在新疆發(fā)生的多起暴力恐怖事件，都是極端宗教思想的演變，暴徒們不珍惜自己的家人和自己的生命，甚至企圖以自殺行為來威嚇政府，已達到破壞社會穩(wěn)定、擾亂民眾身心的恐怖主義目的。一名恐怖主義分子面對媒體時曾表達了這樣的觀點：“也許只是我個人的刺殺事件，但我知道摳動扳機絕不是我一個人的手指，而是全民族的手指?！保?4］此外，恐怖活動大多數(shù)是組織性犯罪，為了確保恐怖活動的順利進行，多數(shù)恐怖組織制定了殘酷的紀(jì)律，對相關(guān)叛逃組織的成員進行殘酷處置。1998年6月，“東突解放組織”頭目阿不力米提為防止兩名該組織成員竄逃，最終將兩人殺死并碎尸。［25］正因恐怖活動的特殊型和激烈性，單純依靠《刑法》的某幾個罪名對其進行處斷是很難取得成效的。第二，目前對暴力恐怖活動的裁判僅限于刑事實體法，缺乏相關(guān)程序法的規(guī)定。在西部地區(qū)發(fā)生的暴力恐怖犯罪，無論是從犯罪構(gòu)成、還是從活動本身產(chǎn)生的社會爭議原因、以及暴力活動組織策劃等方面均有其自身的特點，足以和傳統(tǒng)的刑事犯罪相區(qū)別。因此，在對該類活動的處理方面，特別是針對此類活動的技術(shù)偵查、逮捕、羈押、訴前訊問等，必須和正常的犯罪活動相區(qū)別。目前我國缺乏針對暴力活動的事前偵查、情報搜集、組織人員經(jīng)費保障以及風(fēng)險防控指標(biāo)的立法規(guī)定，在實際上已經(jīng)不能適應(yīng)目前復(fù)雜多變的維穩(wěn)形勢。因此建議盡快制訂與反暴反恐實體法對應(yīng)的程序性規(guī)定。第三，對暴力恐怖活動的立法缺乏和國際反恐公約的對接。我國于2001年在上海，與俄羅斯、吉爾吉斯坦、哈薩克斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦5國簽署《打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義上海公約》；2003年，全國人大常委批準(zhǔn)了《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》。盡管以上公約均對恐怖主義犯罪做了明確規(guī)定，但我國《刑法》第9條規(guī)定：“對于國際條約……中華人民共和國在所承擔(dān)條約義務(wù)的范圍內(nèi)行使刑事管轄權(quán)的，適用本法。”該條的基本法理是，只有將公約及時轉(zhuǎn)化為我國國內(nèi)法，才能夠?qū)s的相關(guān)內(nèi)容進行適用，這與反恐公約締約國規(guī)定的“普遍管轄權(quán)”相沖突，人為提高了門檻，不利于我國公安司法部門利用國際公約有效治理犯罪，應(yīng)當(dāng)在反恐反暴規(guī)范的制定中以國內(nèi)法的形式與國際公約對接，確保國內(nèi)法與國際慣例的協(xié)調(diào)與統(tǒng)一。

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［責(zé)任編輯：寧春園］

D920.1

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1673-8616（2014）03-0078-07

2014-01-23

伊犁師范學(xué)院中國新疆與周邊國家合作發(fā)展研究中心開放課題《西部地區(qū)社會穩(wěn)定法治路徑選擇（ZGXJ20140029）；新疆維吾爾自治區(qū)法學(xué)會資助項目《上海合作組織框架下中國與哈薩克斯坦涉穩(wěn)法律保障體系研究》（XF2014B04）

張立哲，伊犁師范學(xué)院中國新疆與周邊國家合作發(fā)展研究中心研究員、中共伊犁州委黨校青工委副主任（新疆伊寧，835000）。