榮艷紅+崔愛林+張哲

摘 要 美國憲法將創(chuàng)制和參與立法的權(quán)力分配給了多個主體。立法主體的多元性以及立法過程中權(quán)力的相互制衡性，使幾乎所有的聯(lián)邦法案都成了多元立法主體多重博弈、相互妥協(xié)的結(jié)果。美國聯(lián)邦1963年《職業(yè)教育法》的創(chuàng)制過程鮮明體現(xiàn)了以上特征。通過對該案例的分析，可以在體會美國聯(lián)邦立法制度精神實質(zhì)的基礎(chǔ)上為完善我國立法制度提供借鑒。

關(guān)鍵詞 職業(yè)教育法；多元立法主體；多重博弈；美國

中圖分類號 G719.712 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2014）01-0072-05

收稿日期：2013-11-05

作者簡介：榮艷紅（1972- ），河南沁陽人，河北大學(xué)教育學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，教育學(xué)博士，研究方向：英美教育史；崔愛林（1964- ），女，河北宣化人，河北大學(xué)教育學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，教育學(xué)博士，研究方向：高等教育，學(xué)前教育；張哲（1986- ），女，河北保定市人，保定學(xué)院教育系教師，研究方向：教育學(xué)。

基金項目：全國教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃2009年度國家青年基金課題《美國聯(lián)邦職業(yè)技術(shù)教育立法研究（1917-2006）》（CA

A090093），主持人：榮艷紅。

孟德斯鳩說過：絕對的權(quán)力導(dǎo)致絕對的腐敗。作為法治國家的代表，美國聯(lián)邦立法、行政與司法機(jī)構(gòu)三權(quán)分立的制度設(shè)計較好地體現(xiàn)了權(quán)力分擔(dān)、權(quán)力制衡的原則。由于創(chuàng)制和參與立法的權(quán)力被分配給了多個主體，因此，立法主體的多元性以及立法過程中權(quán)力的相互制衡性，使幾乎所有的聯(lián)邦法案都成了多元立法主體多重博弈、相互妥協(xié)的結(jié)果。由于“法的功能在于調(diào)節(jié)、調(diào)和、調(diào)解各種錯雜和沖突的利益，以使各種利益中大部分或者最重要的利益得到滿足，而使其他利益最少犧牲”[1]，只有經(jīng)歷過相關(guān)多元利益主體多重博弈和相互妥協(xié)斗爭的立法才能真正體現(xiàn)立法公正，并被其社會成員最大程度地認(rèn)同、遵守，并為進(jìn)一步維護(hù)法案的權(quán)威性奠定良好基礎(chǔ)。因此，承認(rèn)立法主體利益的多元性、合理推動立法過程中的利益博弈是追求立法公正的必由之路。美國聯(lián)邦1963年《職業(yè)教育法》就是這樣一部經(jīng)歷多元立法主體多重博弈、相互妥協(xié)過程的法案。

一、提議職業(yè)教育立法階段的利益博弈

客觀地說，美國聯(lián)邦1963年《職業(yè)教育法》最早的立法建議是由約翰·肯尼迪總統(tǒng)提出的?？夏岬峡偨y(tǒng)之所以在當(dāng)選后不久就提出了包括職業(yè)教育立法在內(nèi)的一攬子教育立法建議，主要是基于如下考慮：首先，受其一貫冷戰(zhàn)思維的影響。肯尼迪總統(tǒng)一直以來將教育作為自由世界的保障，比如，在總統(tǒng)競選活動中他就聲稱：“教育是未來社會發(fā)展的關(guān)鍵因素”[2]，因此，他在就職后不久即呼吁教育立法也是自然而然的事情。其次，當(dāng)時美國國內(nèi)的困境迫使肯尼迪關(guān)注職業(yè)教育和其他各類教育的發(fā)展。盡管20世紀(jì)60年代依然是美國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的黃金時期，但是由于貧富差距的拉大，“富裕美國”之外的另一個“貧困美國”的問題日益凸顯，在這種情況下，肯尼迪在國內(nèi)發(fā)起了“新邊疆”改革運動，職業(yè)教育正是“新邊疆”的基石。再次，為兌現(xiàn)總統(tǒng)競選時對于包括職業(yè)教育在內(nèi)的多種教育利益集團(tuán)的立法承諾。在肯尼迪總統(tǒng)遞交給第87屆國會的教育咨文中，除了描述美國普通教育發(fā)展的困境之外，還提出了多項教育立法建議[3]。在教育咨文的結(jié)尾涉及了職業(yè)教育。他說：“職業(yè)教育的基本目標(biāo)是理性和多元地為未來社會的需要服務(wù)，目前發(fā)生在所有領(lǐng)域的技術(shù)變革，都呼喚著國家對先前的職業(yè)教育法案重新進(jìn)行回顧和評估，以最終實現(xiàn)職業(yè)教育的現(xiàn)代化?！盵4] 借鑒1917年《史密斯——休斯法案》創(chuàng)制之前組建“國家資助職業(yè)教育委員會”開展需求調(diào)查的方法，肯尼迪動議國家健康、教育和福利部召集各界專家，承擔(dān)重新審議和評估國家當(dāng)前職業(yè)教育法案的責(zé)任[5]。

但是，由于第87屆議會是第83屆議會以來最為保守的一屆議會，大部分握有實權(quán)的國會委員會都控制在老資格的南方議員手中，他們對肯尼迪總統(tǒng)關(guān)于教育、醫(yī)療、民權(quán)、國外援助等一系列的新邊疆改革建議大多持否定態(tài)度，因此，在眾議院第一次會議期間，肯尼迪的主要教育立法提案均被推翻。但是，肯尼迪關(guān)于組建職業(yè)教育調(diào)查小組、開展國內(nèi)職業(yè)教育需求調(diào)查的提議并沒有受到影響，主要由職業(yè)教育領(lǐng)域?qū)＜医M成的總統(tǒng)職業(yè)教育咨詢小組隨即成立，并于1962年11月發(fā)布咨詢報告。該咨詢報告建議大幅增加聯(lián)邦資助職業(yè)教育的額度，即由先前的7968萬美元提升到4億美元，同時取消《史密斯—休斯法案》和《喬治—巴登法案》中所形成的根據(jù)職業(yè)類別進(jìn)行資助的方法，改為以年齡段或特殊需要的人群的分類方法進(jìn)行資助。盡管報告出臺后飽受非議，但其卻起到了厘清國內(nèi)職業(yè)教育需求的作用，同時其部分建議還為隨后職業(yè)教育提案的部分內(nèi)容奠定了基礎(chǔ)。

二、職業(yè)教育提案起草階段多元立法主體的利益博弈

1962年深秋，美國健康、教育和福利部教育辦公室著手起草職業(yè)教育提案。由于肯尼迪一開始就將職業(yè)教育與其他各類教育放置于同等重要的位置通盤考慮，因此，以健康、教育和福利部為代表的肯尼迪政府提案起草方與以美國職業(yè)協(xié)會為代表的職業(yè)教育團(tuán)體之間就有著極為不同的利益訴求，由此導(dǎo)致兩份不同的提案出現(xiàn)。

肯尼迪政府起草的這份提案包括了高校學(xué)生貸款項目、好轉(zhuǎn)高等教育質(zhì)量項目、強化初中等教育項目、繼續(xù)教育擴(kuò)展項目等24個主要的教育立法項目，而僅僅在第五章A款（Title V-A）中提及了職業(yè)教育的立法問題?？夏岬险匀绱似鸩萏岚?，首先，是為了避免第87屆議會中出現(xiàn)的由于遞交單個教育提案而引發(fā)的多個教育利益集團(tuán)相互爭奪的局面，此外，教育以一攬子綜合教育提案的面貌出現(xiàn)，在一定程度上似乎更容易吸引國會委員的注意；其次，考慮到1964年即將到來的總統(tǒng)選舉，為了獲得更多利益集團(tuán)的選票，就需要在當(dāng)前的立法草案中考慮到每一個教育集團(tuán)的利益。該提案遞交眾、參兩院審議后，其編號分別為HR3000和S580。

肯尼迪政府這種看似聰明的做法反而招致了眾多教育利益集團(tuán)的不滿。因為根據(jù)以往的立法慣例，任何領(lǐng)域的一攬子立法提案在眾議院完全通過的機(jī)會幾乎為零，加之眾議院管理小組一般不會允許一份綜合議案完全被挫敗，因此，提案的拆分將成為后期不得不做的工作。但是，由于提案中并沒有關(guān)于哪一種教育應(yīng)該被優(yōu)先考慮的條款，因此，恰如一名游說組織成員所評論的：立法起草者太聰明了，但是他們僅僅聰明了一半[6]。綜觀該提案的內(nèi)容后，以美國職業(yè)協(xié)會為代表的諸多職業(yè)教育民間團(tuán)體對該提案表現(xiàn)出了強烈不滿。特別是美國職業(yè)協(xié)會更是倍感失望，因為其對于國內(nèi)職業(yè)教育的資助額度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于協(xié)會的預(yù)期，比如，該條款僅提議1964財政年度為職業(yè)教育提供2300萬美元新的資助，而總統(tǒng)職業(yè)教育咨詢小組所建議的額度是在目前可用的聯(lián)邦職業(yè)教育撥款基礎(chǔ)上再增加3.5億美元的撥款，同時，該草案還決定廢除《喬治——巴登法案》、更改先前所設(shè)定的資助模式，這無疑將對《史密斯——休斯法案》出臺以來所形成的穩(wěn)定的職業(yè)教育管理結(jié)構(gòu)造成強烈沖擊。因此，為盡快扭轉(zhuǎn)不利局勢，美國職業(yè)協(xié)會果斷決定通過自己的律師，在參眾兩院教育小組委員的幫助下，重新草擬了一個非官方的立法提案。提案完成后，協(xié)會邀請眾議院首席教育小組主席卡爾·帕金斯（Carl Perkins）將其提交國會審議，該提案的編號為HR4955。

三、眾議院審議階段多元立法主體的利益博弈

提交到國會的職業(yè)教育提案還必須經(jīng)過兩道至關(guān)重要的審議程序。其一是眾參兩院專門委員會的審議，其二是眾參兩院全院的審議。首先來看發(fā)生在眾議院的利益博弈。進(jìn)入提案審議階段后，在重壓下，眾議院教育和勞工委員會不得已對綜合提案進(jìn)行了拆分工作。拆分后的職業(yè)教育由一般常務(wù)小組委員會負(fù)責(zé)。由于一般常務(wù)小組委員會的主席卡爾·帕金斯正是HR4955的提交者，這無疑將有助于法案的通過。

從1963年3月25日起，卡爾·帕金斯主持了HR 3000和HR4955共計12天的公眾聽證會。在聽證會上，各方圍繞著聯(lián)邦職業(yè)教育的資助方式、資助類別、資助額度、管理監(jiān)督方式等進(jìn)行了激烈辯論。比如，對于聯(lián)邦資助職業(yè)教育的方式，來自肯尼迪政府一方的代表支持HR3000，堅持對現(xiàn)存的以職業(yè)類別為基礎(chǔ)的資助方式進(jìn)行改革。其中，教育委員弗蘭斯·克派爾（Francis Keppel）堅持：“當(dāng)前職業(yè)教育條款中的職業(yè)分類已不能充分應(yīng)對迅速變化的勞動力市場的需求。”眾議院共和黨議員古德爾（Goodell）也指出：“從各州職業(yè)教育的發(fā)展來看，創(chuàng)建更具彈性的職業(yè)教育分類方法更為有益?！盵7] 以上觀點得到了美國勞聯(lián)——產(chǎn)聯(lián)（AFL-CIO）的支持，他們認(rèn)為在必要的時候和必要的地方，聯(lián)邦政府資助特定的職業(yè)類別能夠較好地推動職業(yè)教育的發(fā)展，但是目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段早已經(jīng)不同以往[8]。以美國職業(yè)協(xié)會為代表的另一方一開始就對這一提議非常不滿，因此在聽證會上，當(dāng)協(xié)會主席、明尼蘇達(dá)大學(xué)的米羅·皮特森（Milo Peterson）博士被問及此事時，他直接表示：“如果撤銷先前創(chuàng)建的且一直在發(fā)揮作用的職業(yè)教育資助框架和結(jié)構(gòu)，將面臨職業(yè)教育的混亂和毀滅?！庇捎趯R3000的許多條款都非常不滿意，當(dāng)民主黨成員弗里林海森（Frelinghuysen）繼續(xù)追問：“與HR4955提案相比，您更贊成HR3000的哪一部分內(nèi)容？”皮特森更是直率回答：“沒有?！盵9] 與美國職業(yè)協(xié)會的觀點相一致，一些專門領(lǐng)域的組織機(jī)構(gòu)，如美國商業(yè)部、勞工部以及國家農(nóng)場主協(xié)會、國家商業(yè)教育協(xié)會等的代表也從各自利益出發(fā)，大多贊成保持現(xiàn)有的聯(lián)邦資助方式。對于職業(yè)教育的管理和監(jiān)督問題，來自政府的代表威爾伯·考赫（Wilbur Cohen）建議增加職業(yè)教育管理資金額度并創(chuàng)建職業(yè)教育咨詢委員會（National Advisory Board），定期對職業(yè)教育項目進(jìn)行周期性的再評估，以免職業(yè)教育落后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，部分眾議員、美國職業(yè)協(xié)會代表均對此建議，表示積極支持；來自各州首席學(xué)校官員理事會的代表，盡管其主要的利益并不在職業(yè)教育方面，但是為了阻止教育立法中的聯(lián)邦控制，其代表不僅參加了聽證會，而且還在聽證會上反對給予聯(lián)邦教育委員過多的權(quán)力。

公眾聽證會以HR4955力挫HR3000結(jié)束后，在接下來的15場同樣激烈且令人筋疲力盡的小組委員會內(nèi)部會議期間，HR4955又被逐條評議并增刪。比如，結(jié)合公眾聽證會上的建議以及HR3000的部分條款，為HR4955增加了3%的管理經(jīng)費、增設(shè)職業(yè)教育咨詢委員會和職業(yè)教育理事職位；進(jìn)一步明確各州匹配資金的規(guī)定，同時對于接下來四個財政年度的撥款額度在高于HR3000、低于HR4955的范圍內(nèi)進(jìn)一步達(dá)成了妥協(xié)；在資金分配方式上，會議最終還是決定以某一職業(yè)類別相關(guān)年齡段的人數(shù)為基礎(chǔ)，而不再考慮各州人均收入的因素……可喜的是，與第87屆議會不同，保守的民主黨和南部議員如今已經(jīng)不再主導(dǎo)議會，而第88屆議會眾議院教育和勞工委員會本身就是贊同教育改革的，加之其他各方面的努力，HR4955最終進(jìn)入全院審議階段。在該階段，盡管共和黨和民主黨議員曾經(jīng)為HR4955是否應(yīng)該增加反種族歧視附加條款而爭議不休，但是HR4955仍獲得兩黨大多數(shù)支持，最終以377∶21通過了表決。

四、參議院審議階段多元立法主體的利益博弈

從1963年4月29日至6月27日，與眾議院聽證程序相似，參議院勞工和公共福利委員會教育小組委員會也開始對S.580進(jìn)行聽證。但是，與眾議院立法環(huán)境不同的是，綜合教育提案在參議院并沒有面臨被拆分的命運，因為參議院有通過某類一攬子提案的經(jīng)歷。參議院在差不多兩個月的時間內(nèi)共舉行了17天的聽證會，對綜合教育提案的每一個細(xì)節(jié)都進(jìn)行了討論和修改，僅其聽證記錄就多達(dá)7卷4429頁。然而，由于參議院的聽證會主要針對的是綜合教育立法提案，因此，單獨就S.580第五章A款職業(yè)教育部分來說，最初其在提案中并沒有什么特殊的位置。但是，6月19日肯尼迪總統(tǒng)民權(quán)咨文中的一段話卻出人意料地扭轉(zhuǎn)了職業(yè)教育的不利地位。肯尼迪在咨文中提議：“為了進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)處于經(jīng)濟(jì)困境或不利地位的白人或黑人的培訓(xùn)、技術(shù)以及經(jīng)濟(jì)地位，應(yīng)該推進(jìn)該方面的立法并修訂預(yù)算?！盵10] 自此，職業(yè)教育立法在參議院的不利地位發(fā)生了戲劇性轉(zhuǎn)變。其變化突出表現(xiàn)在三大方面：首先，參議院在權(quán)衡眾議院遞交的HR4955撥款額度的基礎(chǔ)上，再度提高了年度職業(yè)教育撥款總額；其次，新增或增加了原有職業(yè)教育的單項資助額度，特別是增加了對居住在貧民窟的青年或擁有較多輟學(xué)、失業(yè)青年的社區(qū)開展職業(yè)培訓(xùn)的資助力度；最后，參議院將重新修訂過的縮微版的S.580重新冠名為新的HR4955（包括4部分：Part A-D），其中職業(yè)教育被置于第一部分（Part A）的位置。

9月25日，參議院勞工和公眾福利委員會內(nèi)部會議決定將新的HR4955 Part A-C部分與其他三個立法提案共同遞交參議院全院審議。在參議院審議階段，他們在某些項目方面達(dá)成了一致意見，比如，同意在1964年度及之后的四年內(nèi)，聯(lián)邦職業(yè)教育資助總額在高于眾議院HR4955版本但又低于參議院新的HR4955版本的基礎(chǔ)上確定一個新的額度；對高中肄業(yè)或畢業(yè)生進(jìn)入?yún)^(qū)域職業(yè)學(xué)校的資助比例，在各方協(xié)商的基礎(chǔ)上，最后選取了30%……但是，由于新的HR4955是綜合教育法案，其所要協(xié)調(diào)的利益差異遠(yuǎn)比眾議院HR4955要大得多，很快地，在工作—學(xué)習(xí)項目、居住地學(xué)校項目以及資金分配模式等問題上，兩黨議員誰都不愿意再做出讓步，直至參議院休會，統(tǒng)一意見還沒有達(dá)成。肯尼迪總統(tǒng)遇刺后，約翰遜成為美國新總統(tǒng)，為了貫徹“向貧困宣戰(zhàn)”的改革精神，11月27日，約翰遜在國會兩院的聯(lián)席會議上發(fā)表演講，他強烈呼吁：“采取有遠(yuǎn)見的行動，有力地促進(jìn)一些懸而未決的教育法案的審議通過?！盵11] 與此同時，約翰遜還充分發(fā)揮自己國會知情人的作用，利用各種渠道強調(diào)教育立法的迫切性，親自接觸持有不同意見的民主黨議員。在約翰遜的努力下，12月3日，參議院決定對HR4955重新審議。經(jīng)過艱苦的討價還價，12月13日，參議院最終以82∶4通過了新的HR4955。12月18日，約翰遜總統(tǒng)簽署該法案，1963年《職業(yè)教育法》正式頒布。

五、案例立法博弈過程所體現(xiàn)的美國聯(lián)邦立法制度的特征及其啟示

首先，在美國聯(lián)邦層次的立法過程中，立法博弈是無時無處不在的現(xiàn)象。由于構(gòu)成美國社會的不同宗教、文化、語言、思想等團(tuán)體的多元利益訴求是客觀存在的，通過一定的程序設(shè)計，使利益各不相同的組織或機(jī)構(gòu)均能夠參與到立法的過程中，這種制度設(shè)計方式使得立法博弈成為美國聯(lián)邦立法過程中一種不可避免的現(xiàn)象。綜觀1963年《職業(yè)教育法》創(chuàng)制的全過程，不僅可以看到多元利益主體直接創(chuàng)制或參與立法的身影，也可以體會到他們之間利益的博弈和斗爭。其次，立法主體的多元性以及立法博弈機(jī)制的存在，使美國聯(lián)邦層次任何法案的創(chuàng)制和出臺均不是一件容易的事情。哈佛大學(xué)史蒂文·凱爾曼教授曾經(jīng)說過：“正式的權(quán)力分享的人越多，一項決定就越難做出，因為需要有更多方面的同意?！盵12] 美國聯(lián)邦立法本質(zhì)上就是一個多種力量多重博弈的均衡解，這樣的立法機(jī)制使得任何一個立法關(guān)口，如果不能獲得大多數(shù)人的支持，想要繼續(xù)推進(jìn)立法的進(jìn)程將是非常困難的。從以上案例也可以看出，在國會兩院，以何種方式、何時、由誰遞交哪一種提案，在辯論中應(yīng)該堅持什么或作何讓步，均制約著提案的下一步命運，而1963年《職業(yè)教育法》正是克服重重困難后才得以出臺的。再次，立法主體的多元性以及立法博弈機(jī)制是保障美國聯(lián)邦立法公正性的基礎(chǔ)。從一般意義上來講，人們往往只從立法程序公正和立法結(jié)果公正兩個角度來理解法律公正問題[13]，很多時候卻忽略了立法公正所立足的基礎(chǔ)，即多元政治架構(gòu)對于立法公正的保障作用。在這方面，美國國家制度的設(shè)計者們很早就注意到了這一點。比如，參與《聯(lián)邦憲法》和《人權(quán)法案》制定的美國憲法之父詹姆斯·麥迪遜就認(rèn)為：“一個教派可能變?yōu)榘盥?lián)某一部分的政治派別，但是散布在邦聯(lián)四面八方的各種教派，必然會保護(hù)全國議會不受來自那里的任何威脅。”[14] 也就是說，一種社會制度只有允許不同政治派別、利益集團(tuán)的存在，才能有效預(yù)防個別派別或利益集團(tuán)所導(dǎo)致的公共利益的喪失。與此同時，美國聯(lián)邦憲法第一修正案又進(jìn)一步賦予了民眾或民眾團(tuán)體在最高權(quán)力機(jī)關(guān)表達(dá)訴求、爭取自身利益最大化行為的合法性[15]。多種政治派別或多元民眾團(tuán)體合法參與政治過程，有效降低了權(quán)力集中和濫用的風(fēng)險，而無所不在的利益博弈機(jī)制的存在，也為多種政治派別和多元民眾團(tuán)體爭取自身利益訴求提供了有效載體，兩相結(jié)合，美國聯(lián)邦層次立法的公正性就有了堅實的基礎(chǔ)。

改革開放前的中國社會是高度集權(quán)的一元化社會，來自最高權(quán)力機(jī)關(guān)的指令構(gòu)成了全民行動的綱領(lǐng)，在社會缺乏多元利益和多元主體的背景下，根本談不上立法過程中博弈機(jī)制的出現(xiàn)。經(jīng)過30多年改革開放的洗禮，伴隨著社會多元利益和多元主體的逐漸形成。近些年來，全國人民代表大會非常重視吸收各民族、各階層、各黨派、各方面的代表，同時在立法程序的設(shè)置上，也非常注意為社會各界表達(dá)意見和建議廣設(shè)渠道。但是，我國全國人大立法的多元主體參與和立法博弈機(jī)制還很不完善。因此，要繼續(xù)推動中國多元社會的創(chuàng)建和發(fā)展，以更為寬容的心態(tài)面對不同文化、不同宗教、不同思想、不同職業(yè)群體的出現(xiàn)。此外，還應(yīng)加大宣傳并鼓勵民眾參與立法，在繼續(xù)完善立法聽證制度的基礎(chǔ)上，還應(yīng)該借助各種渠道，大力宣傳民眾參與立法對于保障民眾利益的意義，逐步培養(yǎng)民眾參與立法的習(xí)慣，以促進(jìn)形成良好的立法博弈機(jī)制。

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On the Federal Vocational Education Act in the USA： A Typical Case of Multiple Gaming of Plural Legislative Subjects

RONG Yan-hong1， CUI Ai-lin2， ZHANG Zhe3

（1.College of Education， Hebei University， Baoding， Hebei 071002； 2. Baoding College， Baoding Hebei 071000， China）

Abstract The Constitution gives power of legislative initiative and legislative participation to plural legislative subjects in the USA. Due to the diversity of legislative subjects and balance of powers， nearly all of the Federal Vocational Education Acts are produced by multiple gaming and mutual concession of plural subjects. The Vocational Education Act of 1963 clearly reflected the above characteristics. Through analysis on the case， it can not only catch the spirit of the Federal legislation in the USA， but also give advices to the improvement of vocational education legislation in China.

Key words Vocational Education Act； plural legislative subjects； multiple gaming； USA