呂麗莉，史培軍

（1.北京師范大學(xué)地表過程與資源生態(tài)國家重點實驗室，北京100875；2.北京師范大學(xué)環(huán)境演變與自然災(zāi)害教育部重點實驗室，北京100875；3.民政部－教育部減災(zāi)與應(yīng)急管理研究院，北京100875）

中美應(yīng)對巨災(zāi)功能體系比較
——以2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害與2005年卡特里娜颶風(fēng)應(yīng)對為例*

呂麗莉1，3，史培軍1，2，3

（1.北京師范大學(xué)地表過程與資源生態(tài)國家重點實驗室，北京100875；2.北京師范大學(xué)環(huán)境演變與自然災(zāi)害教育部重點實驗室，北京100875；3.民政部－教育部減災(zāi)與應(yīng)急管理研究院，北京100875）

以中國應(yīng)對2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害與美國應(yīng)對2005年卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害為例，基于綜合風(fēng)險防范的功能優(yōu)化模式，比較中美兩國在備災(zāi)、應(yīng)急、恢復(fù)、重建等四個環(huán)節(jié)應(yīng)對巨災(zāi)的共性與差異。結(jié)果表明，美國“自下而上”的被動應(yīng)對模式在巨災(zāi)應(yīng)對的預(yù)警報部分與災(zāi)后重建利用市場機制的對策中表現(xiàn)較優(yōu)，而中國“自上而下”的主動應(yīng)對模式在應(yīng)急與恢復(fù)階段采取主動且高效的應(yīng)對措施中表現(xiàn)較優(yōu)。兩種模式值得相互補充借鑒。因此，應(yīng)結(jié)合中國的主動應(yīng)對模式與美國的被動應(yīng)對模式，形成“自上而下”與“自下而上”一體化的綜合巨災(zāi)應(yīng)對模式。

巨災(zāi)復(fù)雜性；功能體系；備災(zāi)；應(yīng)急；恢復(fù)；重建；對比分析

到目前為止，已有大量關(guān)于2008年中國南方雨雪冰凍災(zāi)害（以下簡稱“南方雪災(zāi)”）與2005年美國卡特里娜颶風(fēng)（以下簡稱“卡特里娜颶風(fēng)”）的研究，其側(cè)重點各有不同，主要可分為三類。①研究致災(zāi)因子成因分析，如利用同化數(shù)據(jù)監(jiān)測南方雪災(zāi)過程以及分析其與東亞季風(fēng)系統(tǒng)異常，副熱帶高壓環(huán)流背景變異，全球變暖等的關(guān)系［1－4］，美國國家颶風(fēng)中心（National Hurricane Center，NHC）也發(fā)布了有關(guān)卡特里娜颶風(fēng)權(quán)威且詳盡的氣象過程資料［5］；②研究災(zāi)害損失與災(zāi)情應(yīng)對中的問題與經(jīng)驗，如評估南方雪災(zāi)給基礎(chǔ)設(shè)施造成的經(jīng)濟損失以及救災(zāi)過程中氣象決策、風(fēng)險防范等問題［6－8］，利用投入－產(chǎn)出模型評估卡特里娜颶風(fēng)包含間接損失的總損失，以及應(yīng)對程中政府系統(tǒng)崩潰、災(zāi)民轉(zhuǎn)移與安置等問題［9－11］；③研究災(zāi)后重建的問題，尤其是卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)后美國新奧爾良地區(qū)，低收入非洲裔人群聚集區(qū)等的恢復(fù)重建，以及災(zāi)區(qū)心理創(chuàng)傷恢復(fù)等問題［12－14］，以及南方雪災(zāi)后農(nóng)林業(yè)、電網(wǎng)、鐵路與公路網(wǎng)的恢復(fù)重建問題等［15－18］。

自然災(zāi)害是自然致災(zāi)因子與社會要素綜合作用的結(jié)果［19］。如果在備災(zāi)、應(yīng)急、恢復(fù)與重建這四個階段應(yīng)對不當(dāng)，就會導(dǎo)致社會損失放大，乃至形成“小災(zāi)大害”的嚴(yán)重后果。已有研究通過對比不同國家防災(zāi)減災(zāi)的異同，從而取長補短，為完善防災(zāi)減災(zāi)對策提供理論依據(jù)，但大多數(shù)研究只是從致災(zāi)因子危險性的角度對災(zāi)害事件進行對比［20－24］，只有少量研究通過對比“汶川地震”和“卡特里娜颶風(fēng)”典型自然災(zāi)害事件應(yīng)對，比較分析中美兩國的應(yīng)急物資管理、應(yīng)急信息溝通和災(zāi)害救助等三方面的異同［25－26］；也有研究通過比較政府應(yīng)對同一類型災(zāi)害的進步與不足，尋求進一步完善政府應(yīng)對巨災(zāi)能力的啟示［27－28］。

本文基于綜合災(zāi)害風(fēng)險防范的功能優(yōu)化模式［29］，選取同為氣象巨災(zāi)的南方雪災(zāi)與卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害應(yīng)對案例，通過對比這兩場巨災(zāi)應(yīng)對，比較中美不同國家體制之下在備災(zāi)，應(yīng)急，恢復(fù)，重建等四個環(huán)節(jié)應(yīng)對巨災(zāi)的共性與差異，從而尋求建立效率與效益平衡最優(yōu)的綜合防災(zāi)減災(zāi)功能優(yōu)化模式。

表1 兩個巨災(zāi)案例災(zāi)情與災(zāi)害系統(tǒng)復(fù)雜性比較

1 資料來源

本文選取的有關(guān)中國應(yīng)對南方雪災(zāi)的數(shù)據(jù)源自國家及各級政府減災(zāi)網(wǎng)等權(quán)威網(wǎng)站，以及由民政部－教育部減災(zāi)與應(yīng)急管理研究院提供的《應(yīng)對2008年中國低溫雨雪冰凍災(zāi)害咨詢材料匯編》；有關(guān)美國應(yīng)對卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害的數(shù)據(jù)源自美國FEMA、NOAA官方網(wǎng)站以及由美國不同政府職能部門完成的相關(guān)報告，如《聯(lián)邦政府對卡特里娜颶風(fēng)的響應(yīng)：經(jīng)驗與教訓(xùn)》、《主動失敗》等［30－31］。因此數(shù)據(jù)具有可靠性，能得出較為科學(xué)客觀的分析。

2 兩場巨災(zāi)復(fù)雜性的對比

2.1 兩場巨災(zāi)災(zāi)情比較

2008年南方雪災(zāi)影響了我國湖南、湖北、安徽等多個省市區(qū)，影響面積高達10×104km2，導(dǎo)致全國162人死亡，轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民169萬人，倒塌房屋49.6萬間，經(jīng)濟損失1 594.8億元（約合240億當(dāng)年美元）［32］。而2005年卡特里娜颶風(fēng)重創(chuàng)美國路易斯安那，密西西比，佛羅里達等多個州，影響面積高達40×104km2，導(dǎo)致1 330人死亡，轉(zhuǎn)移安置災(zāi)民77萬人，倒塌房屋30萬所，經(jīng)濟損失約960億美元［31］。兩場災(zāi)害都達到了巨災(zāi)四項標(biāo)準(zhǔn)中的兩項以上［33］，是典型的巨災(zāi)案例（表1）。

2.2 兩場巨災(zāi)災(zāi)害系統(tǒng)復(fù)雜性比較

根據(jù)災(zāi)害系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)與功能特征，災(zāi)害系統(tǒng)復(fù)雜性可分成三大類群，即災(zāi)害群、災(zāi)害鏈以及災(zāi)害遭遇。其中災(zāi)害鏈與災(zāi)害遭遇分別具有累加與疊加效應(yīng)，可使致災(zāi)強度大幅度放大，形成巨災(zāi)［19，29，34－36］?？偟膩碚f，本文中的兩例巨災(zāi)都具有典型的鏈?zhǔn)胶驮庥鲂?yīng)（表1）。

在鏈?zhǔn)叫?yīng)方面：①在中國，南方雪災(zāi)引發(fā)的雨雪、冰凍和凍雨釀成前所未有的大范圍斷電事故、道路結(jié)冰與機場關(guān)閉，由此誘發(fā)的災(zāi)害鏈效應(yīng)直接導(dǎo)致災(zāi)區(qū)鐵路、公路、電力、通信等生命線和生產(chǎn)線系統(tǒng)不能正常運轉(zhuǎn)，人員、信息、物資流動受阻，形成歷史上罕見的“斷電缺水”、“道路堵塞”，“大量車輛和人員滯留”的現(xiàn)象（圖1）。我國電力供應(yīng)對電煤依賴性高，受電煤生產(chǎn)和運輸影響很大。南方雪災(zāi)造成交通多處中斷，給電煤運輸帶來了巨大的困難，導(dǎo)致南方地區(qū)火電廠存煤嚴(yán)重不足，進一步給已經(jīng)脆弱不堪的電力系統(tǒng)雪上加霜；而電力系統(tǒng)的崩潰又直接影響到了正處于春運大負(fù)荷載量的鐵道系統(tǒng)。②在美國，卡特里娜颶風(fēng)引發(fā)的風(fēng)暴潮與洪水不僅沖垮了新奧爾良市穩(wěn)固的堤壩，還將這座城市孤立了起來。整個城市的基礎(chǔ)設(shè)施以及生命線如電力、通訊、公路、供水、抽水泵等系統(tǒng)完全崩潰［31］，由此誘發(fā)的災(zāi)害鏈效應(yīng)直接導(dǎo)致“政府應(yīng)對巨災(zāi)系統(tǒng)”崩潰（圖2）。盡管災(zāi)后新奧爾良市的確存在一些暴力犯罪事件，但更多的是媒體夸大，甚至是不實的報道［37－38］。由于當(dāng)時官方也無法準(zhǔn)確辨識謠言，出于安全的考慮，于災(zāi)后第2 d暫時停止了人員搜救、通信系統(tǒng)維修、醫(yī)療救助等工作，轉(zhuǎn)而將維穩(wěn)作為首要工作。官方對于安全形勢的誤判，致使后期救援形勢嚴(yán)重惡化。

圖1 2008年中國南方雨雪冰凍災(zāi)害之災(zāi)害鏈?zhǔn)疽鈭D

圖2 2005年美國卡特里娜颶風(fēng)之災(zāi)害鏈?zhǔn)疽鈭D

在遭遇效應(yīng)方面：①在中國，南方雪災(zāi)中，尤其是在海拔超過350 m以上的山區(qū)，第一次冷空氣過程中形成的冰層不斷在白天融化，晚上又重新凝結(jié)，再加上“遭遇”后續(xù)不斷補充降水與降雪的四次冷空氣過程，逐漸積累變厚。五次冷空氣過程遭遇的事件產(chǎn)生了“漸變-累積-突變”效應(yīng)，急劇地擴大了致災(zāi)因子的強度，使其從一場“瑞雪”轉(zhuǎn)為罕見的巨災(zāi)。②在美國，卡特里娜颶風(fēng)“遭遇”了極其脆弱的區(qū)域——新奧爾良市。新奧爾良市位于海灣地區(qū)，其平均高度低于海平面1.82 m，極易受颶風(fēng)洪水侵襲。為了防衛(wèi)這座城市免遭颶風(fēng)洪水襲擊，從18世紀(jì)初，政府便開始修建工程浩大復(fù)雜的颶風(fēng)與洪水防護系統(tǒng)。但圣伯納德大堤等幾段重要的堤壩在颶風(fēng)登陸瞬間便垮塌［31］。聯(lián)邦防護系統(tǒng)失效是繼切爾諾貝利事件之后發(fā)生的最嚴(yán)重的工程災(zāi)難，是導(dǎo)致颶風(fēng)肆虐的直接原因［39］。

3 中美綜合風(fēng)險防范功能模式對比

綜合風(fēng)險防范功能優(yōu)化模式主要包含了“備災(zāi)、應(yīng)急、恢復(fù)、重建”四個環(huán)節(jié)［29］，這四個環(huán)節(jié)可由于國家體制與國情的不同而有很大的區(qū)別。中國與美國國家體制不同，國情也有區(qū)別，兩國的綜合災(zāi)害風(fēng)險防范的功能優(yōu)化模式自然也有很大的差異。盡管無法斷言兩種國家體制下的哪種功能模式最好，但可以通過比較，吸收兩種國家體制下的好的經(jīng)驗，進而完善各國的綜合風(fēng)險防范模式。

3.1 中美兩國備災(zāi)對比

在中國，2003年“非典”之后，中國政府提出了加快突發(fā)公共事件應(yīng)急能力的建設(shè)［40］。2003年5月7日，國務(wù)院第7次常務(wù)會議審議通過了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》；2005年1月26日，國務(wù)院第79次常務(wù)會議討論通過《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》；2006年國務(wù)院授權(quán)新華社相繼發(fā)布了《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》、《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》、《國務(wù)院關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見》等規(guī)范性文件；2007年8月30日，第十屆全國人大常委會第29次會議通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，并于當(dāng)年11月1日起施行［41－45］。從此，中國應(yīng)對災(zāi)害，特別是巨災(zāi)有法可依?；谀戏窖?zāi)的發(fā)展趨勢，中國政府先期只啟動了“二級響應(yīng)”，但實際上已經(jīng)啟動了“一級響應(yīng)”；并設(shè)立了“國務(wù)院煤電油運和抗險救災(zāi)指揮中心”臨時機構(gòu)，在京廣大通道運輸幾近癱瘓情況下，統(tǒng)籌煤電運輸以及指導(dǎo)應(yīng)對南方雪災(zāi)工作。同時，以黨中央為中心，形成災(zāi)區(qū)“自上而下”的包括國家、省、地（市）、縣（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)一的應(yīng)對災(zāi)害系統(tǒng)，保障了災(zāi)害信息暢通，實施了舉國防范與應(yīng)對［33］。

在美國，2001年“911”恐怖襲擊后，美國采取了有效手段保證聯(lián)邦、州和地方政府的協(xié)調(diào)，并逐步變革了災(zāi)難響應(yīng)的管理。2002年11月組建國土安全部（DHS），2003年將負(fù)責(zé)緊急響應(yīng)的美國應(yīng)急事務(wù)管理局（FEMA）合并為國土安全部的下屬單位。突發(fā)事件發(fā)生后，由地方政府采取最初的響應(yīng)行動，當(dāng)響應(yīng)能力和資源不足時，可通過請求鄰近地方政府支持；當(dāng)事件比較嚴(yán)重時，則請求州政府或通過州與州之間的“互助協(xié)議（Emergency Management Assistant Compact，EMAC）”請求周邊有關(guān)州支持；當(dāng)且只當(dāng)事件嚴(yán)重到超出以上方式均無法應(yīng)對時，才可以請求聯(lián)邦支援。即使如此，聯(lián)邦政府并不承擔(dān)災(zāi)害應(yīng)對的主要職責(zé)。美國聯(lián)邦政府依據(jù)《斯坦福法案》［46］，形成了“求援-援助”的被動應(yīng)對災(zāi)害模式，通常稱為“拉拖”體系（pull system）。在卡特里娜颶風(fēng)應(yīng)對過程中，這一體系受到質(zhì)疑，美國眾議院的報告明確評價美國政府在卡特里娜颶風(fēng)應(yīng)對過程中，缺乏領(lǐng)導(dǎo)力，是一場主動的失?。?0］。為了應(yīng)對嚴(yán)重突發(fā)事件，聯(lián)邦政府也已意識到有必要突破依賴傳統(tǒng)的“自下而上”分層方式，主動向需要援助的影響地區(qū)提供支持，即通過“推動”體系（push system），在未接到地方援助請求情況下便開始實施援助。2012年應(yīng)對超強颶風(fēng)桑迪時，聯(lián)邦政府便吸取了“被動”應(yīng)對的教訓(xùn)，主動進入“推動”體系，獲得了較好的抗災(zāi)救災(zāi)效果。

綜上所述，在中國，巨災(zāi)發(fā)生時，根據(jù)《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》，國家減災(zāi)委會啟動一級響應(yīng)，中央核心決策層便會采取自“上而下”式主動應(yīng)對。而在美國，當(dāng)總統(tǒng)根據(jù)《斯坦福法案》宣布重要災(zāi)害事件后，州和地方政府即可通過“拉拖”或“推動”體系獲得聯(lián)邦援助時，但聯(lián)邦政府并非災(zāi)害應(yīng)對的主要負(fù)責(zé)人。

3.2 中美兩國應(yīng)急對比

已有研究比較過在這兩場巨災(zāi)案例中，中美兩國的預(yù)警系統(tǒng)，發(fā)現(xiàn)美國的災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)明顯優(yōu)于中國的預(yù)警系統(tǒng)［47］。南方雪災(zāi)發(fā)生初始，中國國家氣象中心便已發(fā)出二級預(yù)警，并且在相當(dāng)長的時間里保持二級預(yù)警。然而南方雪災(zāi)預(yù)警并未獲得經(jīng)濟運行實體部門以及地方政府的足夠重視［48］。這一點也可以從國內(nèi)權(quán)威的新聞類欄目《新聞聯(lián)播》的相關(guān)報道中反映出來。2008年1月12日《新聞聯(lián)播》在“國內(nèi)新聞”版塊較后的時段報道了南方冰凍災(zāi)害，但在1月14日至16日卻中斷了有關(guān)雪災(zāi)的報道，且于1月23日報道時稱“南方雨雪天氣影響暫時消除”，然而當(dāng)日湖南郴州已經(jīng)開始停電停水，廣州火車站已有十萬多人滯留［49］。雖然在災(zāi)害過程的前兩個階段中國各級政府和部門應(yīng)對十分緩慢，但從第三階段之初便開始了積極的響應(yīng)。1月25日，國家減災(zāi)委、民政部與中國氣象局啟動了災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案和四級應(yīng)急響應(yīng)。當(dāng)天，中共中央總書記胡錦濤主持召開中共中央政治局會議，專門研究當(dāng)前雨雪冰凍災(zāi)情，全面保障群眾生產(chǎn)生活工作，要求干部深入第一線，指揮應(yīng)急搶險工作。1月27日，國務(wù)院主持召開了電視電話會議，全面部署應(yīng)對南方雪災(zāi)工作；同時國家減災(zāi)委將四級響應(yīng)直接提高到二級應(yīng)急響應(yīng)。1月28日，溫家寶總理率相關(guān)負(fù)責(zé)人赴湖南災(zāi)區(qū)，并于1月29日在湖南長沙宣布成立應(yīng)急工作組，集中力量解決湖南災(zāi)害應(yīng)急工作。同日，國務(wù)院牽頭發(fā)改委等23個單位，成立了“煤電油運和搶險抗災(zāi)應(yīng)急指揮中心”，并將應(yīng)急指揮中心辦公室設(shè)在國家發(fā)展改革委員會，全面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)煤電油運和搶險抗災(zāi)中跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)的工作。在第四次災(zāi)害來臨前夕（1月30日），中央軍委主席胡錦濤要求有關(guān)部隊全力支持災(zāi)區(qū)抗災(zāi)救災(zāi)，幫助受災(zāi)群眾排憂解難，共同為奪取抗災(zāi)救災(zāi)勝利而努力。溫家寶總理于2月1日下午再次趕赴湖南，與此前成立的應(yīng)急工作組和地方主要領(lǐng)導(dǎo)共同分析當(dāng)前的災(zāi)害形勢，明確提出搶險抗災(zāi)工作的三項重要工作-“通電、通路和安民”。2月3日，胡錦濤總書記再次強調(diào)要千方百計“保交通、保供電、保民生”。在第五次災(zāi)害結(jié)束后，胡錦濤總書記于2月10日再次做出重要指示，要求部隊在前一段積極投身搶險救災(zāi)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)支持受災(zāi)地區(qū)搞好恢復(fù)重建，為奪取抗災(zāi)救災(zāi)全面勝利做出更大的貢獻（圖3）。

圖3 中國南方雪災(zāi)預(yù)警與應(yīng)急協(xié)調(diào)性

2005年8月24日，從熱帶氣旋被正式定名為卡特里娜颶風(fēng)開始，隨著美國國家颶風(fēng)中心（NHC）不斷發(fā)布預(yù)警信息，地方、州政府與聯(lián)邦政府便不斷做出預(yù)警應(yīng)對。在颶風(fēng)第一次登陸佛羅里達州之前，F(xiàn)EMA便成立颶風(fēng)聯(lián)絡(luò)小組，為州和地方政府提供預(yù)警更新與應(yīng)急的技術(shù)支持。在颶風(fēng)于8月25日首次登陸后，F(xiàn)EMA一方面啟動電視電話會議協(xié)調(diào)聯(lián)邦、州和地方政府之間的應(yīng)對工作，另一方面向受災(zāi)地區(qū)調(diào)用大量物資。這兩項工作一直持續(xù)到颶風(fēng)第二次登錄之后，F(xiàn)EMA所做的災(zāi)前物資儲備工作也是有史以來規(guī)模最大的一次。NHC在8月26日發(fā)布了預(yù)警報告，準(zhǔn)確指出Katrina有可能增強為4或5級颶風(fēng)，并將于8月29日登陸新奧爾良東部。美國氣象服務(wù)中心主管約翰遜后來稱贊NHC整整提前了48 h，史無前例地給出了如此精確的氣象預(yù)報！盡管在接下來的幾天中，聯(lián)邦，州與地方政府都進行了緊張的災(zāi)前預(yù)備，但是從幾個細(xì)節(jié)中仍然可以看出各級政府以及當(dāng)?shù)厝藗儾]有預(yù)估到這場颶風(fēng)的真正破壞力。準(zhǔn)確預(yù)警發(fā)布1 d后（27日），新奧爾良市長納金才只對其中兩個縣（St.Tammany和Jefferson Parish）發(fā)布了強制轉(zhuǎn)移命令，而后只是強烈建議住西岸的阿爾及爾人，住在老城區(qū)與低洼地帶的人們盡快撤離至安全地帶。當(dāng)日，NHC主管梅菲爾德給州和地方政府打私人電話著重強調(diào)這次颶風(fēng)威力極大，可能產(chǎn)生極大的損失，并建議納金發(fā)布強制轉(zhuǎn)移命令；然而直至28日早晨，納金接到布什總統(tǒng)的催促電話后，才對全市發(fā)布強制轉(zhuǎn)移命令。當(dāng)時新奧爾良市約有437 186的常住人口，其中超過130 000的居民沒有車，而沒有車在美國是一大出行障礙。政府并沒有為這批人提供解決途徑，只是建議其“求助鄰居、朋友或親戚”［50］。雖然當(dāng)?shù)刈诮虉F體啟動“兄弟互助計劃”為老弱病殘人群以及沒有私人交通工具的人們提供疏散幫助，但力量微薄。相比于登陸前即被宣布為“國家重點事件”的麗塔颶風(fēng)，卡特里娜颶風(fēng)直到登陸后2 d，才被姍姍來遲地宣布為“國家重點事件”［30］。正如布什總統(tǒng)在新奧爾良市杰克遜廣場發(fā)表的講話中承認(rèn)的那樣，“各級政府的救援系統(tǒng)協(xié)調(diào)不力，在颶風(fēng)影響的最初幾天就遭到了完全破壞”（圖4）。

圖4 美國卡特里娜颶風(fēng)預(yù)警與應(yīng)急協(xié)調(diào)性

3.3 中美兩國恢復(fù)對比

在中國，南方雪災(zāi)造成13個省區(qū)電力系統(tǒng)運行受到影響，173個縣（市）停電，共造成110千伏及以上線路倒塔8 709基，斷線2.7萬余條，變電站停運1 497座。由于倒塔停電，北京至廣州、上海至昆明兩大主要鐵路干線部分區(qū)域運輸受阻。全國累計有23×104km的公路因結(jié)冰多次封閉，出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)矶拢?10萬條公路客運班線停開，影響3 400萬余人次正常出行。重災(zāi)區(qū)的城鎮(zhèn)，特別是廣大山區(qū)和偏遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村，有可能處于長期“斷水?dāng)嚯姟钡臓顟B(tài)。巨災(zāi)發(fā)生后，胡錦濤總書記、溫家寶總理等中央和國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)深入一線，指揮和指導(dǎo)抗災(zāi)救災(zāi)工作，在取得階段性成果的基礎(chǔ)上，提出了“保交通，保電力，保民生”的目標(biāo)。國務(wù)院煤電油運搶險抗災(zāi)指揮中心圍繞“保交通、保供電、保民生”的總體應(yīng)對方針從2月2日到2月22日，接連發(fā)布了22個公告，對因災(zāi)造成的生產(chǎn)線系統(tǒng)、生命線系統(tǒng)以及可能引起的次生災(zāi)害的防御進行了詳細(xì)的安排。由于該中心的綜合協(xié)調(diào)作用，對全國交通有重要影響的京珠高速于2月4日全線打通，此后一周內(nèi)，災(zāi)區(qū)主要交通干線相繼打通。到2月23日，20 727.5萬受災(zāi)人口均得到妥善安置。至3月8日，國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司所轄受災(zāi)電網(wǎng)全面恢復(fù)正常運行。在一個月不到的情況下，中國政府即基本完成了災(zāi)后恢復(fù)過程，保證了社會系統(tǒng)的穩(wěn)定，讓普通民眾過上了安穩(wěn)的春節(jié)（圖5）。

圖5 中國南方雪災(zāi)災(zāi)后恢復(fù)進程

在美國，卡特里娜颶風(fēng)給多個州造成了嚴(yán)重破壞，為災(zāi)后恢復(fù)過程中如基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療物品、物資和避難所等的修復(fù)與供應(yīng)提出了巨大的挑戰(zhàn)。災(zāi)后第1 d，美國國土安全部啟動了一個虛擬的全國聯(lián)合信息中心，協(xié)調(diào)各部們進行災(zāi)后恢復(fù)工作。9月1日，全國協(xié)調(diào)中心與MCI通訊公司和美國電報電話公司等著名通訊企業(yè)初步恢復(fù)了路易斯安娜州和密西西比州的移動通訊系統(tǒng)，并開始全面的通訊維修工作。9月3日，衛(wèi)生和福利部從全國戰(zhàn)略儲備庫向路易斯安那州發(fā)出了總共100 t的醫(yī)療物資，派出包括流行病學(xué)、食品衛(wèi)生、公共衛(wèi)生和毒理學(xué)專家組成的24支公共衛(wèi)生醫(yī)療隊伍，為無法獲得醫(yī)療服務(wù)的災(zāi)民提供救助。9月17日，F(xiàn)EMA撥出10億美元援助款，向每位合格或已經(jīng)登記的災(zāi)民發(fā)放2 000美元的現(xiàn)金，幫助其解決生活問題，但由于管理不善，引發(fā)災(zāi)民騷亂，一度被迫停止發(fā)放。FEMA原計劃在10月1日前完成全部避難所人員的轉(zhuǎn)移工作，但直到10月中旬，仍有1.6萬人滯留避難所，無法按時完成轉(zhuǎn)移工作。在整個過程中，由于地方和州政府的應(yīng)對能力已被破壞，聯(lián)邦政府被迫承擔(dān)了原本由州和地方政府承擔(dān)的職能（圖6）。但FEMA協(xié)調(diào)其它聯(lián)邦機構(gòu)的效率較低，加之過渡官僚化和程序化，使得災(zāi)后恢復(fù)進展緩慢，引發(fā)民眾普遍不滿。然而，在此期間，大量的非盈利組織、宗教組織、私人部門以及其它志愿者團結(jié)一致，自發(fā)向災(zāi)區(qū)提供醫(yī)療、資金和住房支持，在幾乎沒有政府的幫助和指導(dǎo)下，非政府組織自愿投入災(zāi)區(qū)救援、相互協(xié)調(diào)，并以創(chuàng)新精神極大地幫助政府緩解了救援的困難。

圖6 美國卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)后恢復(fù)進程

在“保交通、保供電、保民生”的總體減災(zāi)方針，中國政府高效地完成了災(zāi)后恢復(fù)的過程，保證了社會系統(tǒng)的穩(wěn)定，讓普通民眾過上了安穩(wěn)的春節(jié)。而美國，聯(lián)邦政府被迫承擔(dān)了原本由州和地方政府承擔(dān)的職能，加之FEMA協(xié)調(diào)其它聯(lián)邦部局的效率較低，使得災(zāi)后恢復(fù)進程緩慢，引發(fā)民眾普遍不滿。

3.4 中美兩國重建對比

南方雪災(zāi)過后，中國國家和南方電網(wǎng)公司明確表示，2008年3月底前恢復(fù)正常運行，農(nóng)村地區(qū)則在4月份全面恢復(fù)；民政部則表示48.5萬間倒塌民房于6月底完成恢復(fù)重建。對于因災(zāi)倒損房屋仍集中和分散安置的166萬人群眾，政府會妥善保障他們的基本生活直至新房完成。事實上，整個災(zāi)后重建的進度也是基本上按照預(yù)期高效完成。災(zāi)后，民政部會同財政部，先后向19個受災(zāi)省份緊急下?lián)苤醒胱匀粸?zāi)害生活補助資金5.35億元，向7個重災(zāi)省份的城鄉(xiāng)低保對象發(fā)放臨時補貼資金7.1億元（其中城市低保3.45億元，農(nóng)村低保3.65億元）。截至3月份，中央財政總共撥款90億元，用于恢復(fù)重建。在重災(zāi)區(qū)湖南郴州，除基礎(chǔ)設(shè)施損毀之外，全市受損喬木林的蓄材量約達1 400× 104m3，受損木材價值達近32億元。國家實施“以收代賑”項目，用財政資金收購受損山林，為當(dāng)?shù)亓謽I(yè)恢復(fù)重建起到重要資金支持作用，也可解決國家所需的造紙原料。同時，對災(zāi)區(qū)科技型企業(yè)實施恢復(fù)重建的特別信貸支持，予以國家貼息貸款，免貸款擔(dān)保，以迅速恢復(fù)這些企業(yè)的正常生產(chǎn)，帶動廣大災(zāi)區(qū)整個工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的迅速恢復(fù)。盡管中國保險業(yè)積極賠付，但保險賠償占災(zāi)損比仍然明顯偏低，這表明保險覆蓋面太低。至2009年1月21日，各保險和再保險公司總共賠付約90億元，整個保險賠償占災(zāi)損比只有5.6%［51］。多數(shù)企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)作物沒有參加保險，有的即使參加了保險，也只是選擇了常規(guī)高風(fēng)險項目，保障不全面（圖7）。到目前為止，我國通過資本市場-保險行業(yè)進行巨災(zāi)重建的范圍與力度有限，主要通過國家和地方財政撥款進行災(zāi)后重建。

圖7 中國南方雪災(zāi)災(zāi)后重建進程

在卡特里娜颶風(fēng)期間，異地安置了約77萬人，相當(dāng)于1930年代美國大平原南部大塵暴期人口大遷移以來的最大轉(zhuǎn)移行動。災(zāi)后，因住宅被毀而無家可歸的人們獲得住房的過程非常緩慢，災(zāi)后兩個月，還有4 500多人仍住在避難所里，直到2006年年初，聚集在避難所的人數(shù)才大幅下降。然而即使返回家園，他們所需的基本服務(wù)還是十分缺乏。到2006年1月，奧爾良堂區(qū)85%的公立學(xué)校還未開學(xué)；在市中心，大約2／3的零售食品店還未開門營業(yè)；一半左右的公交線路還未恢復(fù)運營；大型醫(yī)院仍處于停診狀態(tài)。Kates等認(rèn)為新奧爾良城市完全恢復(fù)重建需要至少8～9年的時間，其恢復(fù)前景可以說并不太樂觀［12］。災(zāi)后暫居在FEMA提供的房車中的92 000戶家庭，1年后（2006年8月），只降至70 000家庭，直到6年后（2012年7月），所有的家庭才搬離房車，入住永久住房［52］。盡管FEMA向915 884戶家庭以及個人發(fā)放了將近58億美元的救濟款以幫助他們租房、修理房間以及搬家，但幫助有限，令絕大多數(shù)貧困人群難以順利完成災(zāi)后恢復(fù)［53］。災(zāi)后，新奧爾良市的人口也恢復(fù)緩慢，該市437 186人口在颶風(fēng)災(zāi)害5個月后降為158 253人，至2012年，上升為369 250，但只恢復(fù)到災(zāi)前人口的84%。在美國，保險與再保險公司在重建中發(fā)揮了重要的作用。各保險和再保險公司接到相關(guān)報案175萬件，賠付 436億美金，保險賠償占災(zāi)損比高達45.4%［54］。保險公司受益于前3年良好的市場環(huán)境與可觀的利潤增長，盡管颶風(fēng)造成的損失極為慘重，但沒有危及整個保險行業(yè)的償付能力（圖8）。總而言之，在美國，整個保險行業(yè)非常成熟與完善、覆蓋面很廣，使多數(shù)企業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)作物以及個人可以獲得大量的保險賠償進行災(zāi)后重建，而不用完全依賴各級政府災(zāi)后撥款。

圖8 美國卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)后重建對比

比較發(fā)現(xiàn)，中國在當(dāng)年就基本完成了恢復(fù)重建的過程，美國卻花了至少7年的時間。無疑，中國集一國之力進行巨災(zāi)應(yīng)對的“舉國應(yīng)對范式”有著極高的效率，效益卻值得商榷；而美國在恢復(fù)重建的過程中充分發(fā)揮了市場的資源配置作用，盡管效率低些，效益卻很高。

4 結(jié)論與討論

4.1 結(jié)論

1.1一般資料2014年4月至2016年4月我院對83例焦慮癥患者開展了分析研究,將患者分成了實驗組42例,參照組41例,實驗組有14例男性和28例女性,最小22歲,最大45歲,平均(29.81±5.33)歲;參照組有15例男性,26例女性,最小22歲,最大47歲,平均(30.12±5.67)歲。兩組的普通資料對比不存在統(tǒng)計學(xué)差異性,能夠進行比較分析。

通過對比同為巨災(zāi)的2008年雨雪冰凍災(zāi)害與2005年卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害，發(fā)現(xiàn)兩者在災(zāi)害系統(tǒng)復(fù)雜性方面都具有非常典型的鏈?zhǔn)叫?yīng)與遭遇效應(yīng)，但是中美兩國在應(yīng)對巨災(zāi)的四個環(huán)節(jié)上卻具有顯著差異。

（1）備災(zāi)：①中國發(fā)生巨災(zāi)時，啟動一級響應(yīng)，中央核心決策層采取“自上而下”式主動應(yīng)對模式；②美國發(fā)生巨災(zāi)時，總統(tǒng)宣布重大災(zāi)害后，聯(lián)邦政府，州和地方政府形成“自下而上”式被動應(yīng)對的模式。

（2）應(yīng)急：①在中國，預(yù)警之初不易獲得相關(guān)部門的足夠關(guān)注；只有災(zāi)情極具嚴(yán)峻并引起相關(guān)部門重視，各級政府部門才開始積極有力的響應(yīng)。②在美國，當(dāng)預(yù)警發(fā)布時，聯(lián)邦政府，州和地方政府會按照章程就開始及時應(yīng)對；但過于程序化，無法應(yīng)對超出現(xiàn)有應(yīng)對能力的巨災(zāi)。

（3）恢復(fù)：①在中國，中央政府部門能夠協(xié)調(diào)各級政府，在災(zāi)后能夠高效地完成恢復(fù)。②在美國，由于聯(lián)邦政府與地方和州政府分工明確，一旦災(zāi)情超過地方和州政府的應(yīng)對能力，聯(lián)邦政府無法在第一時間主導(dǎo)災(zāi)后恢復(fù)，因而恢復(fù)緩慢。

（4）重建：①在中國，巨災(zāi)發(fā)生后，以“舉國應(yīng)對范式”，迅速幫助災(zāi)民與災(zāi)區(qū)走出困境，很少發(fā)揮市場作用，效率很高，效益值得商榷。②在美國，巨災(zāi)發(fā)生后，聯(lián)邦政府、州、地方政府、個人之間的職責(zé)分工明確，且充分調(diào)動市場的資源配置功能，效率很低，效益很高。

4.2 討論

通過以上對比分析，可以從中獲得中美兩國在巨災(zāi)應(yīng)對的優(yōu)勢與不足。

（1）在巨災(zāi)備災(zāi)中：①中國“自上而下”的主動應(yīng)對模式，能夠快速地調(diào)集大量的人力、物力與財力，但容易造成資源配置不合理；②美國“自下而上”的被動應(yīng)對模式，能夠根據(jù)地方和州政府的實際需求進行資源的合理配置，但難以在超出地方和州政府應(yīng)對能力的巨災(zāi)中，短時間迅速調(diào)用資源。

（2）在巨災(zāi)應(yīng)急中：①在中國，基于災(zāi)情嚴(yán)峻狀況，國家減災(zāi)委啟動一級響應(yīng)時，“自上而下”的主動應(yīng)對模式能夠在短時間內(nèi)迅速協(xié)調(diào)各級政府進行有效應(yīng)急。②在美國，基于災(zāi)情嚴(yán)峻情況，總統(tǒng)發(fā)布國家重大自然災(zāi)害事件，“自下而上”的被動應(yīng)對模式就難以應(yīng)對超出地方和州政府能力的巨災(zāi)，從而導(dǎo)致應(yīng)急不力。

（3）在巨災(zāi)恢復(fù)中：①在中國，“自上而下”的主動應(yīng)對模式使得在各級地方政府無力應(yīng)對巨災(zāi)時，中央政府能夠在短時間內(nèi)迅速起到主導(dǎo)作用，實現(xiàn)快速有效的災(zāi)后恢復(fù)，達到社會穩(wěn)定。②在美國，“自下而上”的被動應(yīng)對模式使得在地方和州政府無力應(yīng)對災(zāi)情時，聯(lián)邦政府無法在短時間內(nèi)組織災(zāi)后恢復(fù)，從而恢復(fù)緩慢。

（4）在巨災(zāi)重建中：①在中國，以“舉國應(yīng)對范式”迅速幫助災(zāi)區(qū)重建，但很少發(fā)揮市場作用，幾乎完全依賴中央財政支出。②在美國，聯(lián)邦、州和地方政府、個人職責(zé)分明，市場資源配置起重要作用，份額高達45.4%，但重建時間歷時長。

綜上所述，美國在巨災(zāi)應(yīng)對管理中的備災(zāi)、應(yīng)急中的預(yù)警部分與災(zāi)后重建利用市場機制的對策，值得中國借鑒；但在應(yīng)急行動與恢復(fù)階段，美國應(yīng)該借鑒中國主動高效的應(yīng)對策略。近年來，巨災(zāi)，尤其是超出現(xiàn)有應(yīng)對能力的超級巨災(zāi)時有發(fā)生，在這種情況下，如果能夠結(jié)合中國式“自上而下”的主動應(yīng)對模式與美國式“自下而上”的被動應(yīng)對模式，形成“自上而下”與“自下而上”一體化的綜合巨災(zāi)應(yīng)對模式對防災(zāi)減災(zāi)顯得異常重要。

致謝：感謝北京師范大學(xué)地表過程與資源生態(tài)國家重點實驗室的汪明副教授對本研究的幫助。

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The Comparison of Function Systems in Large-scale Disaster Response between China and USA——Cases of 2008 Southern China Freezing Rain and Snow Storm Disaster and 2005 Hurricane Katrina

Lu Lili1，3and Shi Peijun1，2，3
（1．State Key Laboratory of Earth Surface Processes and Resource Ecology，Beijing Normal University，Beijing 100875，China；2．Key Laboratory of Environmental Change and Natural Disaster，Beijing Normal University，Beijing 100875，China；3．Academy of Disaster Reduction and Emergency Management，Beijing Normal University，Beijing 100875，China）

Based on the function system defined in integrated disaster risk governance，we compare the difference of disaster preparedness，emergency response，recovery，and reconstruction between the case of2008 southern China freezing rain and snow storm disaster and the case of2005 hurricane Katrina in U.S.This study has revealed that the performance of the early warning system in the emergency response stage and the reconstruction process with the full usage ofmarketmechanism in U.S.present its efficiency of the passive“bottom-up”model.In the contrast，the disaster emergency response and rapid recovery processes in Chinese active“top-down”model present its effectiveness.The integrated approach needs to learn from both models and gradually establish a comprehensive large-scale disaster responsemodel.

the complexity of Large-scale disaster；disaster response function system；disaster preparedness；disaster emergency；disaster recovery；disaster reconstruction；comparison of disaster response system

X43

A

1000－811X（2014）03－0206－08

10.3969／j.issn.1000－811X.2014.03.038

呂麗莉，史培軍.中美應(yīng)對巨災(zāi)功能體系比較——以2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害與2005年卡特里娜颶風(fēng)應(yīng)對為例［J］.災(zāi)害學(xué)，2014，29（3）：206－213.［Lu Liliand Shi Peijun.The Comparison of Function Systems in Large－scale Disaster Response between China and USA——Cases of 2008 Southern China Freezing Rain and Snow Storm Disaster and 2005 Hurricane Katrina［J］. Journal of Catastrophology，2014，29（3）：206－213.］*

2014－01－20 修回日期：2014－03－01

國家重大科學(xué)研究計劃（“九七三”）“全球變化與環(huán)境風(fēng)險關(guān)系及其適應(yīng)性范式研究”（2012CB955404）；國家自然科學(xué)基金創(chuàng)新研究群體項目（413221001）

呂麗莉（1987－），女，浙江金華人，博士研究生，主要研究自然災(zāi)害.E－mail：lulili＠m(xù)ail.bnu.edu.cn

史培軍（1959－），男，陜西靖邊人，教授，主要研究方向為環(huán)境演變與自然災(zāi)害.E－mail：spj＠bnu.edu.cn