中國(guó)社會(huì)科學(xué)院中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心

進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，執(zhí)政環(huán)境的發(fā)展變化，對(duì)干部隊(duì)伍的能力素質(zhì)提出了更高的要求，同時(shí)也對(duì)干部選拔任用制度與機(jī)制提出了新的挑戰(zhàn)。因此，從我國(guó)干部隊(duì)伍實(shí)際出發(fā)，比較借鑒西方國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，辨析總結(jié)我國(guó)干部選拔任用的優(yōu)勢(shì)與不足，從而進(jìn)一步提高干部隊(duì)伍能力素質(zhì)，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、中國(guó)與西方國(guó)家官員類(lèi)別及范圍的比較

官員類(lèi)別和范圍的不同，是確定選拔任用方式的基礎(chǔ)。在西方國(guó)家，官員一般分為政治任命官（又稱(chēng)“政務(wù)官”）和職業(yè)文官（也稱(chēng)“事務(wù)官”或公務(wù)員），兩類(lèi)官員的選拔任用分別實(shí)行了不同的方式。政務(wù)官一般具有如下特點(diǎn)：一是與選舉共進(jìn)退，數(shù)量相對(duì)較少；二是任職周期較短，流動(dòng)性強(qiáng)；三是任用方式以委任制為主。相對(duì)而言，職業(yè)文官則實(shí)行職業(yè)常任，不與選舉共進(jìn)退，無(wú)重大過(guò)失不得免職或開(kāi)除，流動(dòng)性較小，任用方式以考任制和聘任制為主。

20世紀(jì)70年代以后，隨著職業(yè)文官常任制所帶來(lái)的機(jī)制僵化、政治責(zé)任感差、工作效率低、職位流動(dòng)性差等弊端的顯現(xiàn)，社會(huì)公眾對(duì)公務(wù)員系統(tǒng)的不滿日益上升。鑒于這種情況，西方國(guó)家開(kāi)始逐步將高級(jí)公務(wù)員和中低級(jí)公務(wù)員分離開(kāi)來(lái)，實(shí)行不同的選拔任用機(jī)制，擴(kuò)大了高級(jí)文官的選擇任用范圍，采用獨(dú)立的薪資福利和考核管理標(biāo)準(zhǔn)，以增強(qiáng)高級(jí)文官的政治責(zé)任感和社會(huì)回應(yīng)性，而中低級(jí)公務(wù)員則繼續(xù)沿用原有的管理機(jī)制。

我國(guó)的公務(wù)員類(lèi)別范圍與西方國(guó)家存在較大的不同，具有明顯的中國(guó)特色。首先，各類(lèi)公務(wù)員不區(qū)分政務(wù)官和事務(wù)官，統(tǒng)稱(chēng)公務(wù)員隊(duì)伍，納入統(tǒng)一的管理體系。其次，公務(wù)員范圍與西方國(guó)家存在較大不同，除了各級(jí)行政機(jī)關(guān)外，還包括中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)機(jī)關(guān)、各級(jí)人大政協(xié)機(jī)關(guān)、各級(jí)審判機(jī)關(guān)、各級(jí)檢察機(jī)關(guān)、各級(jí)民主黨派和人民團(tuán)體機(jī)關(guān)除工勤以外的工作人員。而西方國(guó)家公務(wù)員主要包括各級(jí)政府工作人員，立法、司法機(jī)關(guān)和政黨組織人員一般不屬于公務(wù)員范疇。第三，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部范圍不僅限于公務(wù)員隊(duì)伍，還分布于黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)，相互之間流動(dòng)性較高，這也是與西方國(guó)家的明顯不同之處。正是中國(guó)與西方國(guó)家官員類(lèi)別范圍的差異，決定了各自不同的選拔任用方式。

二、西方國(guó)家官員選拔任用的主要方式及特點(diǎn)

在西方國(guó)家，總統(tǒng)、州（市）長(zhǎng)和郡（市）長(zhǎng)等各級(jí)政府首腦均由民選產(chǎn)生，他們一旦上臺(tái)就任命各自的政務(wù)官，其形式主要采用委任制。政務(wù)官的任命首要的是基于政治意識(shí)形態(tài)的考慮，這種意識(shí)形態(tài)的要求一般表現(xiàn)為政治忠誠(chéng)。保持意識(shí)形態(tài)的一致是由政治活動(dòng)的性質(zhì)決定的。采用意識(shí)形態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)選拔可信賴(lài)的人充實(shí)到重要崗位上去，是實(shí)現(xiàn)和維護(hù)西方國(guó)家政治統(tǒng)治必不可少的保障。此外，在某個(gè)領(lǐng)域內(nèi)任職資歷與經(jīng)驗(yàn)、與任命者的私人關(guān)系、擁有豐富的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源等因素，也在政治任命中占據(jù)重要位置。一經(jīng)任命，政務(wù)官就開(kāi)始在職權(quán)范圍內(nèi)行使決策權(quán)和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，肩負(fù)起決策、計(jì)劃、組織、指揮、協(xié)調(diào)和監(jiān)督等重要行政職責(zé)。

總體來(lái)看，西方國(guó)家官員的選拔任用制度具有以下特點(diǎn)：

第一，政務(wù)類(lèi)官員的選拔任用以委任制為主，具有明確的屆期，以各級(jí)政府首腦的選舉為進(jìn)退，并帶有明顯的“政治分肥”色彩。許多在選舉中盡力輔選、出錢(qián)出力的人會(huì)得到優(yōu)先考慮。當(dāng)然，在具體職位選擇上，也會(huì)考慮人選的專(zhuān)業(yè)性和適任性。這類(lèi)官員一般都忠于任命者，受選舉影響，往往專(zhuān)注于短期內(nèi)就能見(jiàn)成效的事務(wù)，短期行為和政治色彩較明顯。同時(shí)，政務(wù)類(lèi)官員的一大特點(diǎn)是出口較為暢通，卸任后往往去大企業(yè)、知名高校或咨詢公司任職。

第二，高級(jí)文官的選拔任用以委任制和考任制為主，而中低級(jí)公務(wù)員的選拔任用以考任制和聘任制為主。其中，委任制高級(jí)文官占少數(shù)，考任制高級(jí)文官占絕大多數(shù)。例如，美國(guó)政治任命高級(jí)文官的數(shù)量約為高級(jí)公務(wù)員總數(shù)的12%，即700人左右，數(shù)量高于英國(guó)、法國(guó)、澳大利亞等國(guó)。其他80%以上的高級(jí)文官都是通過(guò)考任制任命的，由政府內(nèi)部現(xiàn)職公務(wù)員晉升。中低級(jí)公務(wù)員的選拔任用以考任制為主，少量技術(shù)類(lèi)公務(wù)員或部分低級(jí)公務(wù)員則采用聘任制。

第三，不同西方國(guó)家對(duì)官員選拔任用的考量標(biāo)準(zhǔn)有所差異，主要分為注重“通才”與“專(zhuān)才”兩種類(lèi)型。以英國(guó)為代表的“通才”標(biāo)準(zhǔn)，注重選拔對(duì)象的教育程度、文學(xué)素養(yǎng)、掌握知識(shí)的多寡，以及綜合、推理和判斷能力，認(rèn)為行政領(lǐng)導(dǎo)需要廣泛的知識(shí)和綜合能力、應(yīng)變能力以及處理人際關(guān)系的能力，而不是“狹隘”的專(zhuān)門(mén)知識(shí)。以美國(guó)為代表的“專(zhuān)才”標(biāo)準(zhǔn)，則側(cè)重選拔對(duì)象所具有的職務(wù)上的專(zhuān)業(yè)技能，強(qiáng)調(diào)個(gè)人在某領(lǐng)域中的一技之長(zhǎng)，重視專(zhuān)家的地位和作用，并經(jīng)常吸收專(zhuān)家學(xué)者參加領(lǐng)導(dǎo)工作。

第四，事務(wù)類(lèi)公務(wù)員選拔任用原則強(qiáng)調(diào)公開(kāi)透明、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)和所謂“政治中立”的原則。按照美國(guó)的法律規(guī)定，聯(lián)邦政府高級(jí)公務(wù)員職位一旦出現(xiàn)空缺，必須向公眾公布。除在報(bào)紙電視等新聞媒體上公布外，最新的辦法是在因特網(wǎng)上公布（至少保持14天），任何人均可方便地在網(wǎng)上查詢到有關(guān)信息。公布的職位分為兩種情況，一種是只有聯(lián)邦政府的屬員才能申請(qǐng)，一種是任何人均可申請(qǐng)。為方便申請(qǐng)者，人事總署公開(kāi)出版求職指南，介紹基本要求和工作程序，指導(dǎo)求職者如何填寫(xiě)申請(qǐng)書(shū)。所謂“政治中立”是指公務(wù)員不得參與黨派斗爭(zhēng)活動(dòng)，不得參與黨派競(jìng)選，不得以黨派偏見(jiàn)影響決策。這是西方國(guó)家公務(wù)員普遍采用并自我標(biāo)榜的一種選任原則。

三、中國(guó)干部選拔任用制度的特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)

中國(guó)的歷史傳統(tǒng)向來(lái)對(duì)官員的選拔任用十分重視?？婆e制曾經(jīng)是支撐中國(guó)官僚政治高度發(fā)展的杠桿，同時(shí)也是選拔任用官員的重要途徑?？婆e制在選拔人才方面的歷史進(jìn)步性主要體現(xiàn)在：一是在一定程度上克服了變相世襲的九品官人制等局限，對(duì)選賢任能、防止任人唯親有一定的作用；二是在社會(huì)上形成“公平、公正、合理”的表象，事實(shí)上，它也確實(shí)比別的選人方法更能體現(xiàn)形式公平?，F(xiàn)代西方公務(wù)員選拔任用制度，也是在借鑒中國(guó)科舉制的基礎(chǔ)上由傳統(tǒng)的“政黨分肥”制演變而來(lái)的。從這個(gè)角度講，中國(guó)當(dāng)代干部選拔任用更應(yīng)該重視自身傳統(tǒng)政治制度中的精華，避免盲目因襲照搬國(guó)外經(jīng)驗(yàn)。

新中國(guó)成立以后，我國(guó)不斷探索干部人事制度管理經(jīng)驗(yàn)，不斷改革完善選人用人機(jī)制。特別是改革開(kāi)放以來(lái)，干部人事制度改革不斷深化，規(guī)章制度逐步健全，初步形成了一套有別于西方國(guó)家的、符合我國(guó)國(guó)情的干部選拔任用體系。從20世紀(jì)80年代初起，我國(guó)提出了新時(shí)期干部選拔培養(yǎng)的新標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善干部選任程序，對(duì)黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)干部實(shí)施分類(lèi)管理，打破了干部任用上的單一委任制模式，實(shí)行委任、選任、考任、聘任等多種形式，干部選拔任用進(jìn)入新的階段。

進(jìn)入新世紀(jì)后，我國(guó)干部人事制度改革進(jìn)一步深化。2002年7月，中央印發(fā)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，規(guī)定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)具備的基本條件以及干部考察的內(nèi)容、范圍、方法、程序、參與人員等內(nèi)容，有力推動(dòng)了科學(xué)的干部選拔任用機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制的建立健全。2004年4月，中央又頒布了《公開(kāi)選拔黨政領(lǐng)導(dǎo)干部工作暫行規(guī)定》、《黨政機(jī)關(guān)競(jìng)爭(zhēng)上崗工作暫行規(guī)定》、《黨的地方委員會(huì)全體會(huì)議對(duì)下一級(jí)黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)班子正職擬任人選和推薦人選表決辦法》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》和《關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》等干部人事制度改革文件。2005年《公務(wù)員法》的正式頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)初步形成具有中國(guó)特色的公務(wù)員管理制度體系。2009年中央印發(fā)了《2010-2020年深化干部人事制度改革規(guī)劃綱要》，對(duì)未來(lái)十年深化干部人事制度改革作出了全面規(guī)劃。

中共十八大后，干部人事制度改革力度進(jìn)一步加強(qiáng)。2013年12月，中央組織部先后印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步做好領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)工作的通知》，對(duì)進(jìn)一步完善干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制和做好領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)工作提出明確要求。2014年1月15日，中共中央印發(fā)了新修訂的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，吸收近年來(lái)干部人事制度改革的新經(jīng)驗(yàn)、新成果，根據(jù)新形勢(shì)、新任務(wù)對(duì)干部選拔任用制度進(jìn)行了改進(jìn)和完善，對(duì)于建立健全科學(xué)的干部選拔任用機(jī)制和監(jiān)督管理機(jī)制，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、有效管用、簡(jiǎn)便易行的選人用人制度體系，建設(shè)高素質(zhì)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍，具有十分重要的意義。

經(jīng)過(guò)數(shù)十年的改革和完善，我國(guó)在實(shí)踐中逐步形成了具有中國(guó)特色的、貫徹黨管干部原則、符合現(xiàn)實(shí)政治制度需要的干部選拔任用機(jī)制。概括來(lái)講，以黨管干部原則為基礎(chǔ)的我國(guó)干部選拔任用機(jī)制具有以下特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)：

第一，有效保證了執(zhí)政的穩(wěn)定性和政策的連續(xù)性。我國(guó)的干部不區(qū)分政務(wù)官和常任文官。與西方國(guó)家公務(wù)員制度標(biāo)榜的所謂“政治中立”不同，中國(guó)的干部選拔任用明確要求堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)行統(tǒng)一的干部人事管理制度。這既是堅(jiān)持中國(guó)社會(huì)主義制度的需要，同時(shí)也保證了執(zhí)政的穩(wěn)定性和政策的連續(xù)性。與西方國(guó)家相比，其制度優(yōu)勢(shì)在于，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍實(shí)行統(tǒng)一管理，有利于高效貫徹黨的方針政策，保證了執(zhí)政的穩(wěn)定性和政策的連續(xù)性，從而有效提高執(zhí)政能力，同時(shí)避免西方國(guó)家因選舉帶來(lái)的政務(wù)官輪替所造成的干部流失和人才浪費(fèi)。

第二，有利于注重干部選拔的德才兼?zhèn)?。西方?guó)家官員選拔任用制度，更注重對(duì)專(zhuān)業(yè)素質(zhì)和知識(shí)的考察測(cè)評(píng)，在“德”、“才”考察并重方面缺乏制度保證。中國(guó)干部的選拔任用已形成較為完善的程序和標(biāo)準(zhǔn)，重視德才兼?zhèn)涓刹康目疾旌瓦x用，即使發(fā)現(xiàn)干部道德品質(zhì)的問(wèn)題，也有相應(yīng)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)制進(jìn)行懲處。而西方官員選拔任用更注重專(zhuān)業(yè)技能，缺乏對(duì)“德”的審查和重視，而且制度內(nèi)糾錯(cuò)途徑較為缺乏，往往通過(guò)媒體等制度外途徑對(duì)政務(wù)官進(jìn)行范圍有限的監(jiān)督，占公務(wù)員數(shù)量大多數(shù)常任文官往往在監(jiān)督視野之外。

第三，能夠較好實(shí)現(xiàn)制度剛性和靈活性的統(tǒng)一，避免西方文官體系以規(guī)則指導(dǎo)行動(dòng)、制度僵化的問(wèn)題。在西方國(guó)家，公務(wù)員體系更注重制度的剛性，以紛繁復(fù)雜的規(guī)則去約束公務(wù)員，在規(guī)范公務(wù)員行為的同時(shí)，也造成廣大公務(wù)員完全以規(guī)則和程序去指導(dǎo)行動(dòng)，事不關(guān)己高高掛起，從而導(dǎo)致制度僵化，對(duì)社會(huì)和公眾需求缺乏回應(yīng)性，工作缺乏靈活性和主動(dòng)性。中國(guó)的干部選拔任用和管理，在加強(qiáng)制度規(guī)范的同時(shí)給官員留有一定的空間，保持一定的制度彈性，較好地實(shí)現(xiàn)了制度剛性和靈活性的統(tǒng)一，對(duì)社會(huì)需求反應(yīng)敏感，更有利于施政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

第四，干部選拔任用的公平公正、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)原則正逐步得到貫徹。西方國(guó)家官員選拔任用的公平公正、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)原則值得我國(guó)借鑒，其“功績(jī)制”考核標(biāo)準(zhǔn)對(duì)中國(guó)干部選拔任制度具有重要的啟示意義。目前，中西方官員選拔都堅(jiān)持公開(kāi)平等、競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的原則，表明了這是一種有效的選人用人方法，它凝聚了人類(lèi)智慧，蘊(yùn)含著科學(xué)的成分。盡管中西方各國(guó)的發(fā)展水平和具體國(guó)情不一樣，實(shí)施這一原則的形式、范圍、程度也各不相同，但把這一原則作為現(xiàn)代官員選拔任用的主要原則是一致的。需要特別指出的是，目前我國(guó)一些地區(qū)以借鑒西方經(jīng)驗(yàn)為名擴(kuò)大干部公選的范圍存在誤導(dǎo)之嫌。事實(shí)上，西方國(guó)家公務(wù)員的競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)是以考任制為基礎(chǔ)的，公務(wù)員普遍不采取公選的方式產(chǎn)生，公選范圍只局限于政府首腦和國(guó)會(huì)議員，因?yàn)樗x出的官員還存在明確的法理授權(quán)和責(zé)任導(dǎo)向的問(wèn)題。

總之，經(jīng)過(guò)實(shí)踐檢驗(yàn)的中國(guó)干部選拔任用制度已初步形成自身的特色和優(yōu)勢(shì)，我們既應(yīng)積極借鑒西方國(guó)家成熟經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)更應(yīng)該從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持自身制度優(yōu)勢(shì)，探索完善中國(guó)特色社會(huì)主義干部選拔任用的發(fā)展之路，增強(qiáng)干部隊(duì)伍生機(jī)活力，加強(qiáng)執(zhí)政能力建設(shè)，將干部人事制度改革沿著正確的方向不斷推向深入。

（執(zhí)筆：贠杰）

責(zé)任編輯：李振通