孫策　李藝博

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)全球化的影響和我國社會的不斷發(fā)展，公共危機(jī)越發(fā)頻繁和復(fù)雜。在政府失靈、市場失靈以及公民社會發(fā)展等多種理論的支持下，社會組織參與公共危機(jī)的多元治理成為必然趨勢。本文分析了社會組織在參與公共危機(jī)治理中的現(xiàn)實困境，并對促進(jìn)社會組織參與危機(jī)治理的路徑進(jìn)行了探析，以期實現(xiàn)公共危機(jī)治理多元主體的功能耦合。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī)治理；社會組織

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷推進(jìn)和我國改革開放的不斷深入，公共突發(fā)事件愈多愈復(fù)雜，特別是我國當(dāng)前正處于社會全面轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，社會矛盾突發(fā)，由此引發(fā)的一系列公共危機(jī)事件也將愈演愈烈。而在公共危機(jī)的治理中，起主導(dǎo)作用的政府正愈發(fā)乏力，政府單方面很難將公共危機(jī)治理所需資源全面整合并合理應(yīng)用，面對繁多復(fù)雜的公共危機(jī)事件，政府自身的局限性使其很難快速、高效地應(yīng)對危機(jī)。政府的失靈使得公共危機(jī)多元化治理成為必然趨勢，而社會組織在公共危機(jī)的有效治理中，具有不可或缺的作用。

一、政府單一治理的局限性

首先，公共危機(jī)治理中政府的大包大攬是一把雙刃劍。政府單一治理不僅有利于資源整合和統(tǒng)一指揮，而且能夠極大增強政府威信；但由于在資源稟賦、組織體系、人員結(jié)構(gòu)等方面政府存在一定局限性，在應(yīng)對公共危機(jī)事件時，很難做到迅速、全面、有效的處理，同時還會有損政府的形象。

其次，政府對于公共危機(jī)管理的過度控制，會大大減少非政府力量參與公共危機(jī)治理的機(jī)會，擠壓社會組織參與公共危機(jī)治理的空間，降低其參與的熱情，不僅使政府和社會組織之間產(chǎn)生隔閡，信息溝通機(jī)會和渠道減少，同時也必將影響政府的公共危機(jī)治理效果，降低政府威信。

最后，政府單一治理公共危機(jī)會增加行政成本和管理難度。這種統(tǒng)包統(tǒng)籌的治理格局，需要大量的資源投入，并且隨著經(jīng)濟(jì) 發(fā)展，公共危機(jī)事件會越來越紛繁復(fù)雜，最終將導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)膨脹，財政支出也將持續(xù)增長，龐大的管理系統(tǒng)對于需要快速反應(yīng)的危機(jī)治理也將產(chǎn)生不利影響。

二、社會組織在公共危機(jī)治理中的優(yōu)勢

第一，公共危機(jī)治理中社會組織具有專業(yè)優(yōu)勢。社會組織在成立之時一般具有明確的宗旨和目標(biāo)，并按照特定的標(biāo)準(zhǔn)吸納組織成員，是具有專業(yè)特色的組織隊伍，社會組織成員一直從事相關(guān)專業(yè)和科學(xué)研究中最前沿的工作，因此對社會中的某一領(lǐng)域有深入的專業(yè)解讀。

第二，公共危機(jī)治理中社會組織靈活性更強。政府在面對突發(fā)公共危機(jī)事件時由于層級體系或某些政治、價值因素的制約，往往反應(yīng)遲緩或形式單一，延誤了公共危機(jī)的最佳處理時機(jī)。而社會組織作為一種社會自治主體，則可以通過自身組織結(jié)構(gòu)的靈活及獨立的決策和行動能力快速的針對特定公共危機(jī)作出反應(yīng)，同時還可以廣泛的動員社會資源提供援助，大大的緩解了政府的壓力。

第三，社會組織與大眾聯(lián)系更加緊密，具有紐帶性。一方面它可以作為政府與大眾溝通的樞紐，形成上情下達(dá)和下情上達(dá)的交流平臺，利于危機(jī)治理中的信息溝通；另一方面社會組織也可以利用其自治性、中介性、公益性、專業(yè)性等特點作為多元化矛盾糾紛解決機(jī)制的有益補充，疏導(dǎo)和化解社會矛盾及沖突。

三、社會組織參與公共危機(jī)治理的現(xiàn)實問題

在公共危機(jī)治理中，社會組織所具有的獨特優(yōu)勢可以充分彌補政府的局限性，政府主導(dǎo)、社會力量充分參與的多元治理格局將成為公共危機(jī)治理的必然趨勢和強有力工具，但同時也應(yīng)看到當(dāng)前我國社會組織參與公共危機(jī)治理還存在諸多困難：

第一，社會組織參與公共危機(jī)治理的合法地位有待明確。黨的十八大報告指出，要鼓勵公民的有序政治參與。但公民有序參與和公民有組織的參與并不等同。公民有序參與是指公民按照一定的程度和渠道參與，還是公民通過組織化的形式參與？如果是公民通過組織化參與，是通過原有政府機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體和民主黨派去參與，還是通過成立自己獨立的表達(dá)組織去參與？這些問題還比較模糊，給公民和社會組織的參與帶來了一定的困境；

第二，社會組織參與公共危機(jī)治理的法律體系尚待規(guī)范。我國目前已經(jīng)出臺了一些法律如《突發(fā)事件應(yīng)對法》，這部法律對危機(jī)的應(yīng)對與管理作出了相關(guān)的規(guī)定，是我國非常態(tài)法律秩序的一部基本法，但并沒有對公民和各類社會組織參與危機(jī)治理的權(quán)利與義務(wù)作出明確的安排，沒有給與相應(yīng)的重視。

第三，社會組織參與公共危機(jī)治理的組織基礎(chǔ)薄弱。從目前來看，我國公民參與的社會組織無論在數(shù)量和質(zhì)量上都與國際水平相差很大。

四、促進(jìn)社會組織參與公共危機(jī)治理的路徑選擇

以上分析能看出，社會組織充分參與到公共危機(jī)治理的關(guān)鍵在于是否有制度保障和程序約定，能否確保各類主體之間在參與危機(jī)治理中可能產(chǎn)生的相互沖突得以協(xié)調(diào)解決，保障各類主體在參與危機(jī)治理中的優(yōu)勢互補和差異整合，最終實現(xiàn)有效預(yù)防和化解公共危機(jī)的目標(biāo)。為此，筆者認(rèn)為可以從以下幾個方面入手，促進(jìn)社會組織有效的參與公共危機(jī)治理。

（一）建立和完善危機(jī)治理的法律體系和政策機(jī)制

目前各國政府關(guān)于社會組織的看法及法規(guī)政策體系呈現(xiàn)出重視過程監(jiān)督、簡化注冊登記手續(xù)的趨勢，同時也加強了對社會組織動態(tài)過程的監(jiān)督、評估和控制，這將有利于社會組織參與公共危機(jī)治理。就法律法規(guī)而言，目前看來，除了《突發(fā)事件應(yīng)對法》，國家沒有統(tǒng)一的《危機(jī)管理法》對公共危機(jī)治理進(jìn)行整體規(guī)定和約束，通過《危機(jī)管理法》明晰各主體的權(quán)利義務(wù)、確立各自的治理邊限、規(guī)范程序和辦法，化解主體間的矛盾，使社會組織在參與公共危機(jī)治理的過程中獲得充分的法律保障。

（二）加強社會組織自身建設(shè)，樹立良好形象

由于缺乏法律和相關(guān)機(jī)制的保障及監(jiān)督的不到位，當(dāng)前我國社會組織的發(fā)展存在諸多問題，這嚴(yán)重制約了其有效的參與公共危機(jī)的治理。同時當(dāng)前社會組織在社會中的公信力不足，很難得到公眾廣泛的支持。為此，社會組織首先必須加強內(nèi)部的制度、機(jī)構(gòu)和文化建設(shè)，樹立陽光形象，增加社會威信；其次，社會組織應(yīng)主動加強與相關(guān)公共部門之間的聯(lián)系，樹立大局觀，把自身置于公共危機(jī)治理的全局之中；其三，社會組織積極接受來自公眾的監(jiān)督，充分認(rèn)識自身問題，主動接受批評和建議；其四是在保持獨立性的原則上，在危機(jī)治理中也必須服從政府相關(guān)部門的合理調(diào)度，以有效緩解公共危機(jī)。

（三）加強公眾參與危機(jī)治理的意識和能力培養(yǎng)

公共危機(jī)治理過程中想要在短時間內(nèi)將局面有效得控制住單靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此，強化公眾及全社會危機(jī)預(yù)防和危機(jī)應(yīng)對能力、參與危機(jī)治理的意識，是有效治理公共危機(jī)的必要條件和重要途徑。在這方面，國內(nèi)大學(xué)等相關(guān)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)主動承擔(dān)起研究、教育和培養(yǎng)工作。例如08年“5.12”汶川地震發(fā)生后，四川大學(xué)與香港理工大學(xué)于聯(lián)合成立了“四川地震災(zāi)后重建支援及研究中心”，為汶川地震災(zāi)區(qū)重建提供了大量卓有成效的技術(shù)援助、社會管理服務(wù)、傷員身心康復(fù)等工作。之后進(jìn)一步合作成立了“四川大學(xué)-香港理工大學(xué)災(zāi)后重建與管理學(xué)院”，該學(xué)院作為中國首個災(zāi)后重建與管理學(xué)院，使得四川大學(xué)近年來在國內(nèi)公共危機(jī)管理方面的研究和工作處于領(lǐng)先地位。（作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院）