張世青，王文娟

(1．濟南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東濟南250022;2．山東凱文科技職業(yè)學(xué)院人事處，山東濟南250200)

論職業(yè)福利與農(nóng)民工的住房保障

張世青1，王文娟2

(1．濟南大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，山東濟南250022;2．山東凱文科技職業(yè)學(xué)院人事處，山東濟南250200)

雇主向雇員提供免費的或低收費的住房是職業(yè)福利的體現(xiàn)。當(dāng)前農(nóng)民工的住房主要由雇主來提供。雇主提供的住房也存在著人均面積達不到城鎮(zhèn)平均標(biāo)準(zhǔn)、配套設(shè)施不健全、“家居化”缺失以及宿舍勞動體制對農(nóng)民工帶來的全方位“規(guī)訓(xùn)”等問題，這些因素制約著農(nóng)民工的住房福祉水平的提升。職業(yè)福利無法代替政府的社會福利行為。因此解決農(nóng)民工的住房問題，既需要用人單位以職業(yè)福利的方式予以保障，更需要政府對農(nóng)民工的住房福利給予強有力的制度保障。

農(nóng)民工;住房保障;職業(yè)福利;社會福利

“住房不僅為居住者提供了一個棲息的場所，它更是家庭生活最重要的場所，是一個休閑、遠(yuǎn)離學(xué)校與辦公室的地方，是個人的私密空間?！保?］(P2)在城市擁有適度的住房對農(nóng)民工的價值更體現(xiàn)在:住房是農(nóng)民工實現(xiàn)居所城市化和生活市民化的重要一步，也昭示著他們能否以“人的城市化”方式融入城市。通常而言，農(nóng)民工有三種獲取住房的方式。一是靠購買商品房或租房方式等市場行為，這是一種商品化行為，不屬于住房政策范疇;二是政府向農(nóng)民工分配保障房，也就是政府的社會福利行為;三是由雇主向其提供，此體現(xiàn)的是職業(yè)福利。鑒于當(dāng)前農(nóng)民工的住房問題遭遇著“市場與政府的雙重失靈”的困境，［2］因之，我們將從職業(yè)福利的角度，研究雇主向農(nóng)民工提供的帶有“去商品化”性質(zhì)的住房保障現(xiàn)狀，以及農(nóng)民工住房社會政策的發(fā)展取向。

一、向員工提供住房是職業(yè)福利的彰顯

通常把雇主向其雇員提供的非工資性福利和相關(guān)的服務(wù)稱為“職業(yè)福利”或工作場所福利。該概念最早由英國著名社會政策學(xué)家理查德·蒂特馬斯于1956年提出。他把福利政策劃分為三個層面:社會福利、職業(yè)福利和財稅福利，并將職業(yè)福利的領(lǐng)域劃定為“包括雇員、妻子及家屬的養(yǎng)老金，兒童津貼，死亡待遇，衛(wèi)生和福利服務(wù)，旅行、娛樂、居住相關(guān)的個人支出，孩子入學(xué)費用，便宜的膳食，失業(yè)待遇，醫(yī)療賬單，以及各種非貨幣形式的待遇”［3］(P769)。具體來說，就住房在職業(yè)福利中的實踐樣式，英國的選擇范圍從“公司提供宿舍，到提供各種形式的住房津貼、搬遷費津貼，平價抵押貸款或抵押貸款補助金、過渡性貸款，以及購買住房和家居財產(chǎn)保險”［4］(P192)。

中國也有雇主為其員工提供住房的傳統(tǒng)。計劃經(jīng)濟時期，我國實行的是一種政治與經(jīng)濟合一的單位體制，在這種體制下，除了少數(shù)社會成員由街居管理外，大多數(shù)社會成員被吸納進單位組織中，職工以犧牲單位之間的職業(yè)流動為代價，換取的是單位組織對他們的生存和發(fā)展所提供的眾多資源保障。體現(xiàn)在住房保障方面，就是在城市逐漸建立了以公有制為主體、實物分配、低租金的住房制度，住房也成為單位補償職工低工資收入的福利品。［5］由于各級政府和企事業(yè)單位的住房建設(shè)資金主要靠財政撥款，因此，無償?shù)幕虻褪召M的住房分配制度給國家和地方政府帶來了沉重的財政負(fù)擔(dān)，又鑒于在房屋分配過程中存在著諸多的不公平，在這種背景下，國家于1998年對城鎮(zhèn)住房分配制度進行了根本性的改革，自此住房福利化轉(zhuǎn)向了住房商品化。

實踐表明，盡管國家改革了住房分配制度，但是雇主向其員工提供住房的傳統(tǒng)并沒有隨之徹底消失。當(dāng)前行政事業(yè)單位和經(jīng)濟效益較好的國有企業(yè)基本上都向單位員工繳納住房公積金或發(fā)放住房補貼，有的也以集資建房的形式向員工提供福利性質(zhì)的經(jīng)濟適用房;一些私營企業(yè)、外資企業(yè)也為員工繳納住房公積金，或者發(fā)放住房補貼，或者提供免費的或低收費的住房。

二、農(nóng)民工職業(yè)福利性質(zhì)的住房保障現(xiàn)狀

根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，2008—2012年，農(nóng)民工在單位宿舍中居住的比例分別為: 35．1%、33．9%、33．8%、32．4%和32．3%;在工地或工棚居住的分別為:10．0%、10．3%、10．7%、10．2%和10．4%;在生產(chǎn)經(jīng)營場所居住的比例分別為:6．8%、7．6%、7．5%、5．9%和6．1%。［6］2008—2010年，這三者的比例之和均在50%以上，2011—2012年，也將近50%。而在務(wù)工地自購房的比例在這幾年間均沒有超過1%。具體數(shù)據(jù)如表1所示。可見，農(nóng)民工在單位宿舍居住的形式一直占據(jù)著主流，而依靠購買商品房的方式來實現(xiàn)住有所居并不現(xiàn)實。

表1 外出農(nóng)民工的住宿情況單位:%

既然農(nóng)民工的住宿方式以單位提供為主，那么就需要檢視這種以職業(yè)福利為特性的住房現(xiàn)狀如何，本質(zhì)屬性是什么，以及此種保障房的政策走向。我們通過梳理其他學(xué)者對農(nóng)民工住房現(xiàn)狀的實證研究，總括出當(dāng)前農(nóng)民工住房保障具有如下方面的特點。

(一)農(nóng)民工居住質(zhì)量遠(yuǎn)未達到宜居水平。

聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會確定的適度住房標(biāo)準(zhǔn)之一是“居民應(yīng)有充足的空間以及對抗寒冷、潮濕、炎熱、雨水的設(shè)施，居民有能力防止對健康的其他威脅、結(jié)構(gòu)性危險及疾病等”［7］(P132)。居住條件是衡量農(nóng)民工住房福利水平的一個重要因素，可從人均居住面積和居住的基本設(shè)施來考察。

首先，農(nóng)民工的住房空間擁擠，住房面積低于城鎮(zhèn)居民的平均水平。統(tǒng)計顯示，改革開放以來，全國城市人均住房面積增長迅速，1978年為3．6平方，1985年為5．2平方，1995年為8．1平方，2000年為10．3平方，2002年為20．4平方，［8］2010年，已經(jīng)達到33平方。［9］當(dāng)然，農(nóng)民工的住房面積是不被計算在內(nèi)的。李斌、王曉京的研究顯示，農(nóng)民工的住房面積長期維持在不足4平方米的水準(zhǔn)。［10］住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部專題調(diào)研組針對上海、江蘇、廣東等18個省(市、區(qū))的調(diào)查，得知農(nóng)民工人均建筑面積不足3平方米。［11］中山大學(xué)黃卓寧調(diào)查的數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工平均住房面積為10平方米，其中近一半的農(nóng)民工不足6．5平方。［12］吳煒、朱力2010年對江蘇省農(nóng)民工住房面積進行了調(diào)查，數(shù)據(jù)顯示農(nóng)民工的人均住房面積已經(jīng)達到了16．8平方米，這是一個較大的住房面積，當(dāng)然與目前城鎮(zhèn)人均住房面積33平方米還無法相比。［13］上述實證研究均證實了農(nóng)民工的居住空間是狹小的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達到城鎮(zhèn)居民的平均水平，直接影響到農(nóng)民工的生活質(zhì)量。

其次，農(nóng)民工住房內(nèi)的生活設(shè)施不健全。聯(lián)合國經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利委員會確定的適度住房又一標(biāo)準(zhǔn)是“一個良好的住房應(yīng)包括對健康、安全、舒適及滋養(yǎng)至關(guān)重要的某些設(shè)施:對自然資源及一般資源的可持續(xù)性取得，安全的飲用水、做飯、取暖及照明用的能源、衛(wèi)生及盥洗設(shè)施，食物儲存、廢物處理工具，排水及緊急服務(wù)設(shè)施”［7］(P132)。關(guān)于農(nóng)民工住房質(zhì)量的現(xiàn)狀，任焰、梁宏曾于2006年對珠三角農(nóng)民工的住房狀況進行了實證調(diào)查，具體情況如表2所示。他們把農(nóng)民工住房的性質(zhì)分為社會主導(dǎo)和資本主導(dǎo)兩類。其中社會主導(dǎo)是指通過正式或非正式的房屋租賃市場來解決勞動力的住有所居問題，以廉價出租屋為主要居住形態(tài);資本主導(dǎo)指農(nóng)民工居住在由工廠所提供的集體宿舍之中，宿舍通常與工廠位于同一區(qū)域或在工廠附近，以集體宿舍、臨時窩棚和工作場所為主要居住形態(tài)。［14］這種形態(tài)實質(zhì)上屬于職業(yè)福利性質(zhì)。

表2 不同居住方式的農(nóng)民工居住設(shè)施狀況單位:%

通過表2獲知，資本主導(dǎo)的農(nóng)民工住房整體質(zhì)量不及社會主導(dǎo)的住房質(zhì)量。向農(nóng)民工提供的住房整體質(zhì)量狀況堪憂。農(nóng)民工住房中的各種設(shè)施不齊全，嚴(yán)重影響著農(nóng)民工的睡眠、休息、飲食、娛樂等生活品質(zhì)。實言之，企業(yè)向農(nóng)民工提供的宿舍僅是休息的場所，目的是讓農(nóng)民工最快地恢復(fù)生產(chǎn)能力，而很少考慮農(nóng)民工的娛樂需求、交往需求和舒適生活的需求等。另外，在幾乎所有的農(nóng)民工集體宿舍里，生活空間都是集體共用，個人的隱私空間基本全部缺失。

(二)農(nóng)民工住房配置的“家居化”欠缺。隨著新生代農(nóng)民工的崛起，他們既希望在城市獲得更多的經(jīng)濟收入，同時也把希望轉(zhuǎn)向家庭成員的團聚、子女的教育以及生活質(zhì)量的改善等方面。農(nóng)民工外出務(wù)工的家庭結(jié)構(gòu)也由早期的以男勞動力獨自外出務(wù)工逐漸演變成夫妻二人同時外出務(wù)工，甚至攜帶子女前往務(wù)工的城市等形式。國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)表明，農(nóng)民工舉家外出、完全脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活環(huán)境已占了一定比例，并呈現(xiàn)出遞增趨勢。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2008—2012年間，舉家外出農(nóng)民工數(shù)量分別為:2 859萬人、2 966萬人、3 071萬人和3 375萬人。以農(nóng)民工大省安徽為例，2013年舉家外出總戶數(shù)229．5萬戶，總?cè)藬?shù)達到844．1萬人，占外出總數(shù)的73．3%。［15］農(nóng)民工舉家外出面臨的直接問題是:家庭成員如何居住，雇主是否提供家居化的住宿。如若雖在一個城市，但無法生活居住在一起，即在地理空間上由農(nóng)村留守家庭變成了城市留守家庭，依然會影響到農(nóng)民工的家庭生活和子女教育。

實則而言，雖然農(nóng)民工以家庭流動的現(xiàn)象日益明顯，但是農(nóng)民工居住家庭化的形態(tài)仍不容樂觀。根據(jù)任焰、梁宏對“珠三角”農(nóng)民工的居住狀況的調(diào)查結(jié)果表明，在資本主導(dǎo)型的居住方式下，農(nóng)民工與配偶在同一企業(yè)的占25．83%，其中與配偶住在一起的比例為78．29%。據(jù)此可知，仍有超過兩成的農(nóng)民工夫婦無法同住一起。他們的調(diào)查結(jié)果還顯示(有效樣本量是1983)，至少有一個孩子在身邊一起生活的農(nóng)民工僅占24．66%，孩子在同一城市但不在身邊的占12．54%。［14］可見，農(nóng)民工與子女的居住分離現(xiàn)象普遍且嚴(yán)重。農(nóng)民工夫婦以及與子女居住的分離，家庭生活的缺失也引發(fā)了許多社會問題。由于農(nóng)民工群體多數(shù)處于性活躍期，在正常夫妻生活缺失的情形下，農(nóng)民工就可能通過性交易的方式得以解決，他們也就容易感染性病或艾滋病。2003年北京和上海市報告的HIV感染者仍以流動人口為主，北京占85．4%，上海占74．4%。［16］另外，由于子女無法與父母生活在一起，留守兒童和留守家庭成為中國城鄉(xiāng)分割的獨特現(xiàn)象，也引發(fā)了留守兒童在教育、心理、學(xué)習(xí)、性格、生活照料等諸多方面的嚴(yán)峻問題。此外，由于無法攜帶老人進城入住，也導(dǎo)致留守老人經(jīng)濟負(fù)擔(dān)和生活負(fù)擔(dān)的加重且又面臨無人贍養(yǎng)的問題。

(三)宿舍勞動體制展現(xiàn)的是對農(nóng)民工全天候式的規(guī)訓(xùn)。在西方國家的資本主義發(fā)展早期，很多資本家通過建立工廠宿舍或租用商品房的方式以解決員工的住宿問題，帶有較濃厚的“家長制”管理特點，被認(rèn)為是宿舍勞動體制的源頭。宿舍勞動體制意指“工廠大量使用外來工，并利用工廠宿舍暫時性安置外來勞動力、承擔(dān)勞動力日常再生產(chǎn)的現(xiàn)象”［17］。在宿舍勞動體制下，工人的勞動生產(chǎn)和住宿形成了如下現(xiàn)象:生產(chǎn)車間和住宿場所大多在一個場域，即便不在一起，企業(yè)也是通過班車方式接送員工上下班;8～12名員工共同居住在一個宿舍內(nèi);在宿舍內(nèi)，除了床鋪之外，幾乎沒有個人的私密空間;廁所、洗漱間均是公共享用。換言之，宿舍勞動體制最明顯的特點是把勞動力的再生產(chǎn)空間與產(chǎn)品的生產(chǎn)空間緊密地勾連在一起。

宿舍勞動管理體制盡管確保了農(nóng)民工的住有所居，但是這種體制也嚴(yán)重制約著農(nóng)民工的住房福祉。吳煒、朱力通過對江蘇省815名農(nóng)民工的調(diào)查，得出了如下結(jié)論:與非宿舍勞動體制的農(nóng)民工相比，工作和生活在同一廠區(qū)之中的農(nóng)民工，他們的勞動權(quán)益受侵害的程度更為嚴(yán)重?！捌髽I(yè)為工人提供宿舍從表面上看是一種企業(yè)福利，實際上是為生產(chǎn)服務(wù)的，農(nóng)民工在獲得這種企業(yè)福利的同時，付出了更長的勞動時間，相同的工資水平和更差的社會保險權(quán)益代價。”［18］徐道穩(wěn)通過對深圳富士康員工的調(diào)查，也得出了類似結(jié)論:“‘宿舍勞動體制’的最大優(yōu)勢是方便、快捷、廉價地使用勞動力，但它對員工身體、心理、意志和精神的負(fù)面影響是深遠(yuǎn)的。”［19］由此推知，企業(yè)正是借助宿舍勞動體制對工人的生產(chǎn)與生活進行直接控制，企業(yè)通過操縱各種細(xì)致的微觀權(quán)力，如延長勞動時間、靈活使用勞動力、嚴(yán)格的住宿紀(jì)律和懲罰條例，從而把工人規(guī)訓(xùn)成低成本、高生產(chǎn)率、服從管理的“生產(chǎn)加工工具”，但是工人的各項福利卻并沒有得以提高、改進。在此意義上，宿舍勞動體制發(fā)展成一種獨特而有效的勞動控制與生活監(jiān)管形態(tài)，它使工人完全處在了?？率降摹叭俺ㄒ暱臻g”之中。

綜上所論，雇主向農(nóng)民工提供的職業(yè)福利性質(zhì)的住房，一方面在一定程度上滿足了農(nóng)民工住有所居的需要，另一方面，仍沒有達到經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利國際公約所要求的適度住房標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民工的職業(yè)福利住房還存在如下不足:人均居住面積遠(yuǎn)低于城鎮(zhèn)居民的平均水平，宿舍內(nèi)的基本生活設(shè)施不健全，宿舍勞動體制帶給農(nóng)民工精神緊張感和壓迫感，多人同住一室也使個人無私密空間。換言之，農(nóng)民工的住房質(zhì)量和住房水平處于較低的層次。

三、農(nóng)民工住房保障亟需社會福利介入

國家統(tǒng)計局2012年公布的數(shù)據(jù)顯示，我國有“49．5%的農(nóng)民工由雇主或單位提供免費住宿; 9．2%的農(nóng)民工雇主或單位不提供住宿，但有住房補貼;41．3%的農(nóng)民工雇主或單位不提供住宿也沒有住房補貼”［6］?？梢灶A(yù)見的是，隨著《社會保險法》《勞動合同法》等法律法規(guī)的強力實施，雇主將向員工提供更加健全和完善的職業(yè)福利和社會服務(wù);加之中國人口紅利的逐漸消解，農(nóng)民工的數(shù)量也將呈遞減趨勢，“用工荒”現(xiàn)象逐漸成為社會常態(tài)，將倒逼企業(yè)提升員工的薪酬水平和福利待遇;另外，隨著農(nóng)民工，特別是新生代農(nóng)民工權(quán)利意識的覺醒，通過法律途徑爭取或捍衛(wèi)自己勞動權(quán)、住房權(quán)的事件也將增多。以上三點均昭示著在未來的一段時期，未曾提供住房的雇主在招攬農(nóng)民工時，將會解決農(nóng)民工的住房問題;已提供住房的雇主也會逐步改善農(nóng)民工的住房水平和質(zhì)量，對農(nóng)民工的管理和服務(wù)方面也會更加人性化、科學(xué)化。據(jù)此所推，農(nóng)民工適足的住房水平也有得以實現(xiàn)的可能。

當(dāng)然，農(nóng)民工在給企業(yè)創(chuàng)造財富的同時，我們也希冀企業(yè)向農(nóng)民工提供較高的住房福利水平，如興建高質(zhì)量的公共租賃住房或為農(nóng)民工繳納住房公積金，從而滿足農(nóng)民工住房需要。實則而言，通過職業(yè)福利的方式來解決農(nóng)民工的住房問題，需要綜合考慮如下幾個方面問題。

首先，企業(yè)是否嚴(yán)格遵守《勞動合同法》等法律法規(guī)，如果不遵守的情形下，地方政府的價值導(dǎo)向是偏重農(nóng)民工還是帶來稅收的企業(yè)。其次，企業(yè)向農(nóng)民工提供較高的福利是否會給企業(yè)帶來較大的資金壓力，企業(yè)運營成本的提供會使企業(yè)發(fā)展不力，最終將影響到農(nóng)民工的勞動就業(yè)。再次，盡管越來越多企業(yè)向農(nóng)民工提供住房，一旦農(nóng)民工失去工作或更換工作，該份工作所附帶的居住權(quán)利便隨之消失，此種情勢下，農(nóng)民工的住房問題該如何解決。另外，當(dāng)前多數(shù)企業(yè)實行的是“宿舍勞動體制”，該體制已經(jīng)暴露出了對員工工作、心理的雙重沖擊，如何改革員工的住宿體制也應(yīng)當(dāng)是加以思考的問題。

我們認(rèn)為，雇主向農(nóng)民工提供適足水平的住房具有正當(dāng)性和合理性，但是該種方式也面臨著上述四個方面的制約，因此，農(nóng)民工的住房數(shù)量和質(zhì)量均受到能否可持續(xù)性的挑戰(zhàn)。換言之，僅靠企業(yè)向農(nóng)民工提供住房存在一定的脆弱性和保障限度。故而，政府通過興建保障房以滿足農(nóng)民工住有所居的需要是必不可少的舉措，因為職業(yè)福利無法代替社會福利。

學(xué)界通常把社會福利界定為“由政府主導(dǎo)，以滿足社會成員的福利需求和不斷改善國民的生活質(zhì)量為目標(biāo)，通過社會化的機制提供相應(yīng)的社會服務(wù)與津貼，具體包括老年人福利、婦女福利、兒童福利、殘疾人福利等，教育福利與住房福利亦可以納入其中”［20］。至于職業(yè)福利與社會福利的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，在“職業(yè)福利”的首創(chuàng)者蒂特馬斯看來，直接的實物性社會服務(wù)(如教育和醫(yī)療)和直接的現(xiàn)金性福利支付(如養(yǎng)老金和家庭補貼)是社會福利的核心，而財政福利和職業(yè)福利則是社會政策核心的間接或者補充部分。他將職業(yè)福利看作是一項潛在的但是具有高度意義的福利供給。［21］研究表明，實行制度型福利體制的西方國家，職業(yè)福利具有激勵員工工作積極性、滿足員工更高層次福利需求的功能;在剩余型福利體制的國家，職業(yè)福利的功能則不僅在于激勵，同時兼具補充甚至替代社會保障制度的功效。當(dāng)前中國提出構(gòu)建適度普惠型福利體制，政府必須承擔(dān)社會福利主體的責(zé)任，職業(yè)福利應(yīng)扮演補充福利體系的角色，職業(yè)福利與社會福利成為一種互補關(guān)系，協(xié)同提供社會成員的福利水平。

以社會福利的形式保障農(nóng)民工的住房，就應(yīng)當(dāng)終止當(dāng)前城鎮(zhèn)的廉租房、公共租賃房、經(jīng)濟適用房與戶籍制度掛鉤的政策規(guī)定，也就是以公民身份取代二元社會身份，使保障房覆蓋農(nóng)民工群體。如山東省2013年9月出臺了《關(guān)于進一步做好新形勢下農(nóng)民工工作的意見》，該《意見》規(guī)定:“將符合條件的農(nóng)民工納入公共租賃住房供應(yīng)范圍。……對為農(nóng)民工提供租賃住房的業(yè)主或機構(gòu)，按規(guī)定給予一定的稅收減免?！r(nóng)民工購買城市經(jīng)濟適用房、限價房，按規(guī)定給予契稅優(yōu)惠?！碑?dāng)然，文本上的規(guī)定需要落實到實踐層面，這就要求政府對農(nóng)民工的保障房在建設(shè)資金、土地劃撥等方面進行切實的投入，從而把更多符合條件的、有住房需求的農(nóng)民工納入到政府的適度普惠型住房福利體系之中。

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責(zé)任編輯:賈巖

D632．1

A

1671-3842(2014)05-0063-05

10．3969/j．issn．1671-3842．2014．05．14

2014-02-12

張世青(1981—)，男，山東菏澤人，講師，山東大學(xué)博士生，研究方向為社會政策、人口與社會保障。

山東省社科規(guī)劃項目“社會政策的民意基礎(chǔ)研究”(12DSHJ02);濟南大學(xué)科研基金項目“農(nóng)民工的權(quán)利訴求及社會政策回應(yīng)”(X1107)。