王春宇 魯月秋

摘要：本文分別從房地產(chǎn)政策制定者、操作者、執(zhí)行者、影響者、研究者、傳播者、接受者幾個方面剖析了房地產(chǎn)中各利益相關(guān)者關(guān)系，為政策制定中存在的風(fēng)險與機會提供預(yù)測。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)政策；利益相關(guān)

公共政策制定中的利益相關(guān)者是指所有對政策的目標(biāo)和執(zhí)行感興趣并對其具有影響的團體和個人。房地產(chǎn)政策一直關(guān)乎多個群體的利益，這其中包括政府、公眾、房地產(chǎn)企業(yè)、媒體等。可見房產(chǎn)政策是一種政治妥協(xié)的產(chǎn)物，這需要兼顧各方的利益訴求，透視這些政策制定過程，可以發(fā)現(xiàn)眾多利益相關(guān)者。

1.政策制定者—政治領(lǐng)袖

通常來說，中央政府是最重要的政策決策主體，他們是房地產(chǎn)政策的最重要的利益相關(guān)者，政治首腦又是中央決策中起決定性作用的關(guān)鍵人物，政治首腦主要是指副總理以上的政府官員，具有巨大的政治權(quán)力，負(fù)有重大政治責(zé)任，往往著眼于全盤作出公共決策，是最主要的決策者。JP

2.政策操作者—技術(shù)官僚

技術(shù)官僚是指部委內(nèi)負(fù)責(zé)起草具體方案的技術(shù)官僚，主要是各個部委的正副部長以及下轄的各個司局的正副司局長，比如住建部、發(fā)改委、國土資源部、監(jiān)察部、中國人民銀行、銀監(jiān)會、國家外匯管理局、商務(wù)部、財政部、國家稅務(wù)總局等部委的官員。他們長期負(fù)責(zé)該領(lǐng)域中的具體事務(wù)，具有豐富的經(jīng)驗與知識，是政策方案的主要制定者。在政策方案起草過程中，部長級官員并不親自參與，他通常是根據(jù)政治首腦的政策意圖和本部門的利益考慮，在聽取司局長匯報的基礎(chǔ)上作出指示；司長級官員則負(fù)責(zé)秉承旨意，擬定具體方案。在政策制定中，他們起到了如下作用：頻繁地調(diào)研，召集各種形式的研討會，委托思想庫研究某一政策問題，由此醞釀和擬定政策方案；積極響應(yīng)政治首腦的垂詢、意見與要求，及時調(diào)整政策方案，支持政策方案上傳，設(shè)定政策議程；根據(jù)具體情況，不斷地調(diào)整政策執(zhí)行，制定政策實施細則，在政策執(zhí)行中實現(xiàn)政策再決策。

3.政策執(zhí)行者—地方政府

地方政府主要包括省級政府、市級政府、縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處），他們是主要政策執(zhí)行者，也是房地產(chǎn)政策的極其重要的利益相關(guān)者。自1994年分稅制改革以來，地方政府在土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲得大量非預(yù)算收人，顯示出“土地財政”的特征；地方政府的主要官員在任期制與功績制的約束下希望維持高房價以獲得更多土地出讓金，增加財政收人，贏得晉升的政治資本；此外，長期以來由于監(jiān)管與約束機制的缺失，地方政府部門組織出現(xiàn)碎片化趨勢，秉持本位主義態(tài)度“養(yǎng)寇自重”，為利益集團所“俘獲”，導(dǎo)致軟政權(quán)化現(xiàn)象，主管部門及其領(lǐng)導(dǎo)在決策與施政中置公共利益于不顧，為謀取特殊利益大開方便之門。這樣，在政策制定過程中，他們基本不能反映老百姓利益；與房地產(chǎn)商結(jié)成利益同盟，共同維持高房價；采取機會主義態(tài)度，消解中央政策，有利者行之，不利者避之。JP

4.政策影響者—利益集團

自房地產(chǎn)市場化改革以來，房地產(chǎn)利益集團得以形成，主要有三個：由國營城建系統(tǒng)和中房系統(tǒng)組成的房地產(chǎn)協(xié)會，屬于建設(shè)部系統(tǒng)，更多的是代表政府和國營企業(yè)的利益；全國工商聯(lián)下屬房地產(chǎn)商會，其成員多為民營中小房地產(chǎn)企業(yè)（包括建材等相關(guān)行業(yè)的一些民營企業(yè)）；代表各大城市擁有領(lǐng)導(dǎo)地位的民營房地產(chǎn)企業(yè)的“中城房網(wǎng)”，“大公司俱樂部”或`好公司俱樂部”。此外，還包括那些將住房作為投資工具的少數(shù)民眾，如專業(yè)的炒房客、房地產(chǎn)中介以及國際投機商等。在政策制定中，他們積極進行幕后游說，影響政府決策，既插手政策目標(biāo)選擇，也干預(yù)政策方案制定。比如，開展調(diào)研，提供行業(yè)報告；資助科研機構(gòu)，借助媒體公布結(jié)果，制造輿論；高新聘用學(xué)術(shù)精英，作為政策代言人；密切聯(lián)系技術(shù)官僚，提供政策方案或干脆賄賂；與媒體、地方政府建立利益同盟。面對政府已經(jīng)或有意頒布的旨在抑制房地產(chǎn)暴利的政策，這個利益集團通常高舉“市場”大旗，大聲疾呼要抵制來自“行政意志”的“不合理干頂”；而對政府頒布的符合他們利益、有助于維護并擴大其暴利的政策（這些政策往往又是他們通過各種手段爭取得來的），無論這種政策需要政府部門動用多少行政資源強力推進，他們都贊賞有加。在公共政策過程中，他們展現(xiàn)了巨大的能量，不可小覷：獲取大面積廉價和珍稀土地供給；為房地產(chǎn)業(yè)獲取廉價融資創(chuàng)造更有利環(huán)境；維護房地產(chǎn)不合理高價與暴利；削弱、扭曲政府關(guān)于小戶型、經(jīng)濟類房產(chǎn)供應(yīng)要求，滿足暴利需求；排擠新進入競爭者。

5.政策研究者—專家學(xué)者

專家學(xué)者亦稱思想庫。在目前中國，涉足房地產(chǎn)政策制定的思想庫主要有國務(wù)院發(fā)展研究中心（DRC）、住建部政策研究中心等。在政策制定過程中，他們主要是提供政策咨詢或直接參與、幫助決策部門從事課題研究或基于公共精神獨立研究，以直接上書或媒體公布研究成果的形式來引起政治決策層注意。

6.政策傳播者一一媒體精英

媒體精英主要是指負(fù)責(zé)傳媒的記者、編輯、網(wǎng)絡(luò)論壇骨干、政論評論員等，他們也是幕后活動者，主要有引導(dǎo)輿論設(shè)立議程、制造公共輿論的作用。一方面媒體精英篩選、過濾新聞事件，刻意放大某些政策議題，旨在引起公眾的普遍關(guān)注和討論，形成強大的社會輿論，從而設(shè)立政策議程。另一方面，各個媒體精英持有不同的政策偏好與動機，或為公，或謀私，在公共能量場中他們扮演著不同的角色，采取了不同的策略，加人到不同的政策論戰(zhàn)陣營，有的為地產(chǎn)集團搖旗吶喊，有的為民生疾苦大聲疾呼，發(fā)出了迥然不同的聲音。

7.政策接受者—購房民眾

在房地產(chǎn)政策制定中，購房民眾主要可以分為消費性購房民眾與投資性購房民眾。消費性購房民眾主要包括大量準(zhǔn)備結(jié)婚或已婚的年輕人及其家庭、想改善住房的普通家庭和從農(nóng)村進人城市的家庭，他們代表了住房市場的剛性需求，是真正的住房消費者。民眾的可承受政策偏好是低房價政策。在決策過程中，普通民眾無權(quán)直接參與政策制定，進行政策辯論與對話，也無權(quán)對政策提案進行投票表決，他們影響政策制定的方式主要有：通過大眾媒體，尤其是網(wǎng)絡(luò)，制造社會輿論，對政策決策者施加壓力；借助黨代表、人大代表及政協(xié)委員在黨代會、人大或政協(xié)會議中反映意見，表達利益訴求，企圖引起決策者關(guān)注；以公民精神為紐帶，抱作一團，集體協(xié)作，用一個聲音說話；利用政府或?qū)＜艺{(diào)研機會，主動反映住房難問題。由此構(gòu)成房地產(chǎn)政策制定利益JP相關(guān)者圖譜。

上述利益相關(guān)者圖譜清晰地描繪出誰是房地產(chǎn)政策制定中利益相關(guān)者集團，在針對房地產(chǎn)市場問題而進行公共決策時，代表哪個集團的利益，他們是否可能反對或阻擾某一政策通過，他們的實力怎么樣，應(yīng)該如何對待他們。通過這一圖譜，可以確定公共決策中所有利益相關(guān)者及其相互關(guān)系，可以了解政策制定中存在的風(fēng)險與機會，可以識別和應(yīng)對任何可能的變化，以便未雨綢繆。（作者單位：1.大連理工大學(xué)人文與社會科學(xué)學(xué)部；2.西南民族大學(xué)管理學(xué)院）

參考文獻：

[1]林艷艷.我國房地產(chǎn)利益集團對房地產(chǎn)政策的影響研究[D].東北大學(xué)，2009.

[2]謝啟秦.公共政策制定中利益相關(guān)者分析——以房地產(chǎn)政策制定為例[J].黨政干部論壇，2013，02：18-21