王　超

涉訴信訪法治化的路徑探尋——以A法院“院長信”為考察對象

王超

近年來，隨著涉法涉訴信訪總量（主要為涉訴信訪）的居高不下，非正常訪、越級訪等事件呈愈演愈烈趨勢，現(xiàn)行涉訴信訪處理機制的種種弊端不斷凸顯，“信訪不信法”成為了涉訴信訪工作的真實寫照，甚至發(fā)生了如“馮繽穿法袍上訪”、①相關(guān)情況詳見《南方周末》2010年4月15日?！胺▽W教授下跪維權(quán)”等輿論事件，②詳見張國棟：《法學教授跪訪替人維權(quán)，自感走法律途徑無望》，http://news.sina.com.cn/s/2013-1-20/ 031926075986.shtml，新浪網(wǎng)，2013年5月7日訪問。并由此引發(fā)了一系列錯綜復雜的社會問題，極大地損害了司法權(quán)威與公信力，社會各界人士要求改革的呼聲日益高漲。如何引導涉訴信訪在法治軌道內(nèi)妥善解決成了今后一段時期改革的重點與難點。

一、為什么選擇“院長信”

（一）“院長信”是什么

法院“院長信”是指信訪人就與某一具體案件相關(guān)聯(lián)的、針對法院審、執(zhí)行為或結(jié)果，直接通過信件的形式向院長反映問題、表達訴求或提出建議。③司法實踐中，“院長信”的表現(xiàn)形式有多樣，如有的法院開通了“院長郵箱”、“院長信箱”等。本文所統(tǒng)計的“院長信”特指信訪人直接郵寄法院院長（包括副職）的紙質(zhì)信件。司法實踐中，直接向院長表達訴求的信訪矛盾往往較為突出，信訪人希望通過院長的批示與干預滿足其訴求，信訪處理過程具有較為典型的“行政化”色彩，是當下涉訴信訪案件處理機制的“縮影”。因此，以“院長信”作為切入點來分析涉訴信訪行政化處理機制的弊端，并提出法治化改造路徑具有較為典型的實際意義。

（二）“院長信”的處理模式與特點

1.處理模式。司法實踐中，信訪職能部門（一般是立案庭或信訪辦）收到信訪人郵寄的署名“院長收”的信件后，登記后直接報送院長（一般為正職院長），院長閱后批示給分管院長，分管院長閱后批轉(zhuǎn)相關(guān)業(yè)務(wù)庭負責人，再由相關(guān)業(yè)務(wù)庭負責人批示給具體承辦人，承辦人則在規(guī)定期限內(nèi)將處理意見轉(zhuǎn)報信訪職能部門，由信訪職能部門統(tǒng)一答復信訪人。具體如圖一：

2.特點。表現(xiàn)在：

（1）非規(guī)范性。司法實踐中，本著暢通群眾訴求渠道的初衷，信訪職能部門一般不對署名“院長收”的來信進行審查，信訪的主體、內(nèi)容及時間等具體要素缺乏限制性條件。

（2）非司法性。在流程上套用行政信訪“分級處理，歸口辦理”的模式，由院庭領(lǐng)導層層批示給承辦法官，“行政化”色彩濃厚，司法特質(zhì)淡化。

（3）非程序性。與法院訴訟程序相比，涉訴信訪的處理更多地體現(xiàn)一種程式化辦理模式，“院長信”如何受理、具體條件、處理過程等缺乏統(tǒng)一、明確、科學的規(guī)定，信訪處理結(jié)果對信訪參與者缺乏剛性的約束與保護。

圖一　A法院“院長信”辦理流程圖

二、131件“院長信”的統(tǒng)計與分析

筆者采集了A法院2011年至2012年期間的131封署名“院長收”的信件作為此次調(diào)研的樣本，并結(jié)合涉訴信訪的司法實踐，發(fā)現(xiàn)以下特點：

（一）信訪人多系涉案當事人個人，但代為信訪缺乏必要限制，甚至出現(xiàn)了“職業(yè)信訪人”

1.信訪的主體方面。個人信訪的有90件，2人以上聯(lián)名信訪的13件，以公司名義信訪的有28件。

2.與案件的關(guān)聯(lián)度方面。除去3件反映的內(nèi)容不屬法院管轄的信件外，信訪人系涉案當事人的有103件，案外人代為信訪的有25件。在代為信訪中，有5件信訪人系涉案當事人的代理人，有6件系一方當事人的近親屬，有14件與當事人無明確委托關(guān)系，說明代為信訪人的主體缺乏必要的限制。

同時，司法實踐中還出現(xiàn)了類似“訴訟黃?！毙再|(zhì)的“職業(yè)信訪人”，本人無任何涉訴案件，也無具體訴求，但專門代替別人信訪，以賺取高額活動費。

（二）大多數(shù)信訪人能恰當表達訴求，但有少數(shù)例外

在131件“院長信”中，大部分信訪人能夠恰當表達訴求，但也有少數(shù)例外情況需引起關(guān)注，表現(xiàn)在兩個方面：

1.部分信訪人有揚言行為。在131件“院長信”中，共有6件信訪內(nèi)容中有揚言行為，包括揚言進京投訴、求助新聞媒體、拉橫幅、聯(lián)名向國家領(lǐng)導人寫信等類型。

2.信訪權(quán)有被濫用的苗頭。表現(xiàn)在：（1）冒名信訪。表現(xiàn)在信訪人無授權(quán)或冒用他人名稱進行信訪。如在上海某紡織化工有限公司反映執(zhí)行問題的來信中，經(jīng)調(diào)查后得知，此信系該公司原委托代理人未經(jīng)公司同意擅自所寫，涉案公司對法院執(zhí)行完全沒有意見。（2）無理信訪。這類信訪集中體現(xiàn)在對法官行為作風的投訴上，有的信訪人指稱法官在庭審或私下里有偏袒或腐敗行為，但并無相關(guān)證據(jù)，不排除藉此向法官施壓的目的。（3）惡意信訪。信訪人既非案件的當事人或近親屬，亦非基于法律上的委托授權(quán)關(guān)系，信訪的目的純粹在于擾亂法院正常的工作秩序。如在法院審理某刑事案件期間，平某多次向院長寫信，自稱是被告人的妻子，要求判處緩刑。承辦法官經(jīng)與被告人的父母聯(lián)系調(diào)查后得知，平某并不是被告人的妻子，被告人的父母也不認識平某。

（三）來信內(nèi)容多樣，權(quán)利救濟類訴求較為突出

根據(jù)信訪的目的和內(nèi)容不同，涉訴信訪可分為參與類信訪和權(quán)利救濟類信訪兩種。參與類信訪主要指信訪人針對法院的工作提出建議、意見和批評，此類信訪具有積極的意見表達的性質(zhì)，一般由法院紀檢監(jiān)察部門負責處理；救濟類信訪主要指信訪人就與其自身權(quán)利保障有關(guān)的具體訴訟事項提出申訴或要求解決問題的活動。①張麗霞：《民事涉訴信訪制度研究政治學與法學交叉的視角》，法律出版社2010年版，第32頁。司法實踐中，參與類信訪與權(quán)利救濟類信訪有時難以明確區(qū)分。②有的信訪件雖然對法院的工作做法或作風提出了意見，但其最終目的是為了保障或救濟其自身權(quán)利。因此，為便于統(tǒng)計分析，筆者將這類信訪件統(tǒng)一歸入到參與類信訪類型中。

在131件“院長信”中，參與類信訪13件，權(quán)利救濟類信訪118件。具體來看，在參與類信訪中，認為鑒定、審計、評估程序不當?shù)挠?件，反映法官作風問題的7件，對法官進行表揚的1件。（詳見表1）

表1　參與類“院長信”訴求列表

由此可見，參與類信訪在整個“院長信”中的比例較低，僅占9.92%，且信訪人純粹地希望借助“院長信”的平臺參與法院建設(shè)或積極表達意見的幾乎沒有。相反，權(quán)利救濟類信訪則總體上呈現(xiàn)出數(shù)量多、內(nèi)容廣的特點。（見表2）

表2　權(quán)利救濟類“院長信”訴求列表

從表2可以看出，（1）在信訪時間上。權(quán)利救濟類“院長信”較為分散，呈“訴前、訴中、訴后”等多階段分布的特點，且信訪件數(shù)依次遞增，分別為15件、31件、72件。（2）在信訪內(nèi)容上。涉及立案、審理、執(zhí)行、判后答疑等諸多工作環(huán)節(jié)，排在前五位的信訪訴求由高到底依次為：“執(zhí)行催辦”、“反映執(zhí)行問題”、“陳述案件事實”、“要求立案”、“要求再審”，分別占總數(shù)的33.05%、15.25%、11. 86%、7.63%、6.78%。說明一些司法實踐中普遍存在如“執(zhí)行難”、“立案難”等突出問題，在“院長信”中得到了一定的集中反映。

（四）對信訪人的訴求能積極回應(yīng)，但效果不一

司法實踐中，對于信訪人郵寄的“院長信”，職能部門一般都能在領(lǐng)導批示后的數(shù)個工作日內(nèi)予以積極答復，回應(yīng)的形式包括電話釋明、書面回復、預約接待等。從回應(yīng)的實際效果來看，不同的訴求類型獲得的正面效果及信訪人的滿意度差異較大，具體表現(xiàn)在：

1.程序性或陳述咨詢類訴求效果較好。如咨詢求助、陳述案件事實、要求答疑釋明類信訪件，信訪人的訴求相對簡單，動機也較單一，有的僅僅希望引起領(lǐng)導的重視以求心理安慰或平衡，因此這類信訪件回應(yīng)的效果較好，信訪人滿意度較高。

2.直接關(guān)乎當事人切身利益實現(xiàn)的訴求，則往往效果不佳，甚至導致重復信訪或多頭信訪。以司法實踐中普遍反映強烈的“執(zhí)行催辦”為例，在39件“院長信”中，有效化解的有6件，化解率僅為15.38%，信訪人因不滿第一次答復而重復來信的有9件。究其原因，除了承辦法官個人的責任心外，可能還與批示信件辦理期限較短、被執(zhí)行人無可供執(zhí)行的財產(chǎn)等諸多客觀原因密不可分。

三、涉訴信訪行政化的弊端透視

如上所述，法院“院長信”的辦理模式是當下涉訴信訪工作機制的縮影，體現(xiàn)了較為濃厚的行政化色彩，信訪人期待通過行政領(lǐng)導的干預與介入滿足其現(xiàn)實訴求，這種“權(quán)力情結(jié)”影響下的工作模式勢必導致一系列弊端。

（一）層層批示下的效率制約

現(xiàn)代管理學認為，有效率的組織機構(gòu)應(yīng)當盡量減少管理層次，加快信息溝通，從而提高領(lǐng)導工作的有效性和管理工作效率。①芮明杰：《管理學：現(xiàn)代的觀點》，上海人民出版社2005年版，第135頁。從法院內(nèi)部職能來看，當下“院長信”辦理模式下的組織機構(gòu)體現(xiàn)出了較為典型的“金字塔型”結(jié)構(gòu)，位于金字塔頂層的院長通過副院長、庭長兩個管理層級將批示意見傳遞給金字塔底層的一線法官，這種模式下的組織結(jié)構(gòu)勢必在司法實踐中產(chǎn)生不可忽視的影響。

1.從“院長信”的辦理周期來看，司法實踐中，群眾來信經(jīng)過職能部門登記后，轉(zhuǎn)呈院、庭領(lǐng)導層層批示，一般時間跨度短則3～4天，長則7天左右，再加上郵寄、回復等環(huán)節(jié)，整個“院長信”的中間流轉(zhuǎn)周期較長，而實際辦理時間較短，從而導致效率較低、效果欠佳。此外，由于“院長信”的辦理過程缺乏必要的公開，信訪人與法院之間實際上處于信息不對稱的狀態(tài)，故易造成信息反饋的相對滯后與拖沓，繼而引發(fā)信訪人重復來信、多頭信訪。以“院長信”為例，在統(tǒng)計的9件重復信訪件中，有6件因信息反饋不及時導致二次信訪，有3 件來信中屬其他上級機關(guān)交辦。

2.從“院長信”的批示內(nèi)容來看，大多數(shù)批示為“請××閱處”、“加強接待釋明工作”等等類似原則性的指示，并無明確或?qū)嵸|(zhì)性解決方案，對信訪責任法官的處理缺乏具體的指導性意見或建議，長此以往，勢必會消解信訪管理工作的實效，不利于領(lǐng)導決策的科學性與效率的提升。

（二）司法公信力的隱性缺失

司法公信力包含兩個維度的基本內(nèi)涵：“從權(quán)力運行層面看，它是司法權(quán)在運行過程中以其主體、程序、功能和結(jié)果等承載的獲得公眾信任的資格和能力；從受眾心理層面看，它是司法主體、司法程序、運作過程以及司法裁判的尊重、認同以及服從的普遍性群體意識?！雹诠椋骸陡拍钆c機制：司法公信的價值分析》，《法律適用》2012年第11期。由此可見，司法公信力雖然有賴于司法權(quán)的規(guī)范運行，包括程序正義、法官的司法能力、司法形象等諸多方面，但更重要的在于培育公眾對法律的尊重與敬畏，進而才可能形成對司法的信任與信賴。而反觀當下，涉訴信訪處理機制恰恰與司法公信力的內(nèi)在邏輯精神相違背。

涉訴信訪與司法公信力看似是不相關(guān)的兩個概念，在當下中國卻呈現(xiàn)出了激烈的沖突與融合特征，涉訴信訪的非理性與非規(guī)范性特征必然會對人民法院的司法公信力產(chǎn)生較大的負面影響。在司法與信訪的正面交鋒中，“司法是保障社會公平正義的最后一道防線”被公眾重新詮釋與認識，涉訴信訪成為了法律外權(quán)利救濟的主要途徑，從而導致了司法公信力與司法權(quán)威的隱性缺失。以司法實踐中的“院長信”為例，基于暢通民意或群眾觀念的考量，有的法院對于“院長信”實行層層批示的行政化處理模式，信訪人希望領(lǐng)導的批示能夠獲得更有利于自身利益的結(jié)果，①以A法院事實陳述類“院長信”為例，在13件信件中，有近80%的信件中含有“希望領(lǐng)導關(guān)心”、“希望依法審理”等類似的字句。且不論最終案件的處理結(jié)果如何，這種處理模式本身“在使權(quán)利得到部分救濟的同時，又再生產(chǎn)出使權(quán)利遭到壓制或侵害的制度的合法性”。②應(yīng)星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，《法學研究》2004年第3期。尤為需要警惕的是，它從根本上違背了司法公信力的內(nèi)生性前提，即司法公信力依賴于公眾對法律的自覺認同與尊重，而不是將希望寄托在領(lǐng)導的批示上。

（三）司法權(quán)的進一步邊緣化

司法權(quán)的獨立行使是憲法賦予人民法院的神圣權(quán)利，也是建設(shè)法治中國的必然要求，法官作為司法權(quán)的具體行使者，其“核心工作是一種個人的工作，即法官以個人的最大努力來決定案件”。③[加]安東尼奧·拉默：《法官的角色與作用》，陳鸝譯，《人民司法》1999年第11期。雖然當下中國的法院管理體制決定了法官不可能完全超脫于現(xiàn)實之外，但是最大程度地保障法官獨立行使審判權(quán)也是法治中國的題中之義。司法實踐中，涉訴信訪的非程序性卻與司法獨立的精神相背離?！霸谔幚砩嬖V信訪中，上級機關(guān)或有關(guān)領(lǐng)導可以直接批示或交辦案件。對于尚在訴訟過程中的案件，批示和交辦文件直接轉(zhuǎn)送到了案件承辦法官的手中，這對案件的審判活動的影響是不言而喻的。”④張敏、戴娟：《困惑于出路：轉(zhuǎn)型期法院涉訴信訪制度的理性探究》，《法律適用》2009年第6期。

在筆者進行的一份問卷調(diào)查中，⑤此次問卷調(diào)查，筆者隨機選擇了A法院長期工作在審、執(zhí)一線的50名辦案法官，涉及立案、審判、執(zhí)行、監(jiān)察等多個部門。82%的法官認為實踐中更加重視“院長信”的辦理（見表三），同時絕大多數(shù)（98%）的法官認為“院長信”的辦理對辦案造成了或多或少的影響（見表四）。

表三　問題一：你更重視院長批示件還是一般信訪件

表四　問題二：你認為院長批示的信件對辦案有無影響

可見，如上所述，對于院長批示的信訪件，雖然在實際效果上反映不一，甚至大部分信訪件回應(yīng)的效果不甚理想，但是上級領(lǐng)導的批示確實對一線法官產(chǎn)生了不容忽視的潛在影響：其一，基于上下級領(lǐng)導關(guān)系而產(chǎn)生的敬畏感或緊張的心理情緒；其二，信訪指標考核體系下的壓力感；其三，案件辦理與信訪件處理矛盾凸顯。其結(jié)果是，法官的辦案受制于太多的法律之外的外部因素，甚至為了處理批示件而犧牲其他在辦案件的質(zhì)效，司法權(quán)的行使面臨進一步邊緣化的態(tài)勢。

（四）“理性選擇”下的信訪潮流

理性選擇理論是美國社會學家科爾曼于20世紀90年代提出的，它以“理性人”為基本假設(shè)和出發(fā)點，以效益最大化為行動的追求目標?？茽柭鲝堄靡詡€人理性行為為基礎(chǔ)對社會行動系統(tǒng)進行多層次解釋——即通過對個體行動的分析去說明處于宏觀水平下的個人行動以及這些行動是怎樣構(gòu)成宏觀社會現(xiàn)象的。科爾曼的這種解釋方式又被稱之為“系統(tǒng)行為的內(nèi)部分析”?？茽柭睦硇赃x擇理論雖然有其固有缺陷，也受到了其他學術(shù)思潮的批判與質(zhì)疑，然而筆者認為，在當下中國，以該理論檢視當下宏觀的涉訴信訪現(xiàn)象仍具有較強的啟迪意義。①當下涉訴信訪現(xiàn)象除了總量居高不下外，還逐步呈現(xiàn)出組織化、專業(yè)化等特征，越級訪、非正常訪等群體性矛盾愈演愈烈。

1.從宏觀上來看，按照科爾曼的理論，信訪潮流的形成乃是由于個體信訪人基于成本—收益的考量追求自身利益最大化的結(jié)果。尤其在轉(zhuǎn)型期的市場經(jīng)濟環(huán)境下，受“利益至上”、“拜金主義”等腐朽的價值觀的驅(qū)動，信訪成了一部分人快捷的生財之道，有的甚至成了信訪專業(yè)戶。②最為典型的如孟慶云上訪案，“自稱上訪四年半，得款40萬，做什么也沒上訪劃算。”參見李巖：《創(chuàng)建信訪工作新機制勢在必行》，http://infy.chinacourt.org/public/detail.php?id=131, 中國法院網(wǎng)，2013年5月8日訪問。

2.從微觀上來看，以此次調(diào)研131件樣本為例，雖然來信內(nèi)容多樣，但從信訪人的動機來看，絕大部分還是希望能引起領(lǐng)導的關(guān)注，從而實現(xiàn)其權(quán)利的救濟，即使這種救濟有了明確的法律規(guī)定或相應(yīng)的處理機制，如案外人異議之訴、判后答疑機制等，但相對于正式的司法救濟所耗費的時間與精力，顯然信訪人更傾向于院長信這種成本更低的非規(guī)范性救濟方式，即使這種司法外救濟的效果帶有較大的偶然性。實踐中，只要信訪人不斷地信訪，法院院長甚至上級領(lǐng)導不加甄別地批示、交辦，問題總能得到一定程度的落實，而這又反向激發(fā)了信訪人更加頑固地信訪，固化了信訪人本已根深蒂固的“人治”情愫，形成了“信訪—解決問題—再信訪”的惡性循環(huán)，其結(jié)果必然是信訪案件的不斷增多。以A法院為例，2011年共辦理各類“院長信”50件，上級領(lǐng)導批示交辦信31件，而2012年這兩類信訪件達到了81件與52件，分別同比增長了62%與67.74%。

四、涉訴信訪法治化的路徑構(gòu)想

最高人民法院院長周強指出，“當前我國的法治建設(shè)處在關(guān)鍵時期，人民法院工作也處在新的起點，全黨、全社會對法治建設(shè)的認識提到了一個新的高度，國家經(jīng)濟社會發(fā)展對法治建設(shè)的呼聲和要求越來越強烈，社會各界都認識到必須運用法律思維、法律手段來解決面臨的各種情況和問題?！雹壑軓姡骸度鐣餐ν七M公正司法提升司法公信力》，《人民法院報》2013年4月27日。因此，在未來涉訴信訪處理模式的改革中，要突出“法治”這一根本性主題，將涉訴信訪治理納入法治軌道。當然，我們談將涉訴信訪引導至法治軌道并不完全否認信訪存在的價值，而是希望通過一種機制構(gòu)建，能夠?qū)崿F(xiàn)信訪與法治的有效銜接，進而實現(xiàn)功能互融互補。

以法院“院長信”為例，筆者建議借鑒法院審判流程管理，突出信訪處理的程序性與規(guī)范化，淡化行政色彩，逐步建立涉訴信訪“甄別”→“分流”→“處理”機制。

（一）甄別

甄別即是對收到的“院長信”進行初步的整理、篩選，這一工作主要由法院立案信訪部門統(tǒng)一辦理。

1.分類。通過上述實證考察可以發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行“院長信”的辦理模式中最突出的問題之一在于一定的盲從性，即缺乏分類、梳理，院長信件與一般信訪件間缺乏清晰的定位。因此，第一步有必要對其進行分類。

根據(jù)來信反映的內(nèi)容、處理難度及社會影響度等因素，可以將“院長信”劃分為“備案類院長信”和“登記類院長信”兩大類。前者是指信訪內(nèi)容較為簡單、處理難度較小，一般多反映程序性問題，或雖有實體性問題但是司法救濟途徑比較明確的信訪件。實踐中，大部分所謂“院長信”多屬于這一范疇。對此類信件，應(yīng)當納入一般信訪件的處理流程；后者則是指信訪反映的內(nèi)容重大，需要重點關(guān)注、督辦的來信，具體包括以下幾種情形：（1）兩次以上向院長來信未得到有效回復的；（2）有過激訪或違法上訪經(jīng)歷的；（3）有揚言行為的；（4）已終結(jié)未實質(zhì)化解的；（5）矛盾激烈處理不當可能引發(fā)群體性事件的；（6）社會輿論關(guān)注度高易引發(fā)網(wǎng)絡(luò)炒作的；（7）投訴法官違法違紀作風問題且有一定證據(jù)材料的；（8）其他應(yīng)予重點關(guān)注的情形。

2.排除情形。在甄別的過程中，還應(yīng)當重點把握幾點：一是注重查明信訪人與涉案當事人的關(guān)系；二是信訪人反映的問題是否與審判有關(guān)；三是是否正在辦理程序中。據(jù)此，可以排除以下幾種情形“院長信”的受理：（1）冒名信訪；（2）惡意信訪；（3）與審判無關(guān)的信訪；（4）正在辦理中的信訪。

（二）分流

分流的目的在于建立一整套信訪辦理的規(guī)范性程序，①如上所述，對于“備案類院長信”納入一般信訪件的處理流程，故不作過多討論，此處及下文重點論述并構(gòu)建“登記類院長信”的流程管理程序。杜絕行政批示對司法的過多干預，克服信訪辦理的隨意性弊端。（詳見圖2）

圖2 “院長信”分流圖

1.原則。訴、訪分離的標準。具體而言，“訴”是指依據(jù)程序法和實體法，當事人向有管轄權(quán)法院提出的起訴、上訴、申請再審等告訴類訴求，依據(jù)法律和司法解釋規(guī)定的提出異議和申請復議等異議類訴求；“訪”是指當事人或其代理人反映的與案件有關(guān)，但一般不再啟動司法程序的事項。②顧偉強：《涉訴信訪工作法治化的上海路徑》，《人民法院報》2013年2月27日。

2.受理。對于符合“登記類院長信”規(guī)定的情形之一且有明確的信訪訴求的來信，利用法院內(nèi)部信息化模塊，依據(jù)訴訪分離的原則分類登記編號，并在收到來信后3日內(nèi)向來信人發(fā)放《院長信受理通知書》。不予受理的則告知信訪人理由及處理程序。

3.公開?！八痉ㄖ鲃踊貞?yīng)社會，提高社會公眾對司法過程的了解和參與度，必然會提升司法的公信力。”③李瑜青：《積極推進司法公開的制度創(chuàng)新》，《人民法院報》2012年12月27日。因此，應(yīng)充分借鑒上海高院訴訟案件在線服務(wù)平臺系統(tǒng)，增加信訪案件辦理模塊，在受理的同時向來信人發(fā)放《在線服務(wù)查詢密碼卡》，讓信訪人全程參與、關(guān)注并監(jiān)督信訪的辦理，避免重復信訪、多頭信訪，提升司法的公信力。

4.移送。對于受理的“院長信”，由立案信訪部門制作“信訪管理流程表”，于3日內(nèi)移送相關(guān)業(yè)務(wù)部門?！靶旁L管理流程卡”應(yīng)當明確以下事項：

（1）部門。信訪人反映的問題所關(guān)聯(lián)的承辦部門，如涉及到多個部門的，則實行聯(lián)合辦理。

（2）期限。一般需在30日內(nèi)辦結(jié)，不能按期辦結(jié)的，需在期滿前3日內(nèi)報經(jīng)分管院長同意延期10日。

（3）反饋。信訪矛盾化解的，承辦部門應(yīng)及時反饋立案信訪部門；未能化解的，則將詳細處理過程書面報分管院長。

（三）處理

1.原則。在對“院長信”進行甄別、分類的基礎(chǔ)上，按照分類處理的原則，使信訪與司法各自依其自身制度定位實現(xiàn)角色矯正和回歸。“應(yīng)該時刻謹記信訪程序和司法程序既是相互關(guān)聯(lián)，又是有所區(qū)分的兩套相對并行的救濟方式，不能認為信訪凌駕于司法之上，將信訪程序作為司法的終極程序；也不能以司法程序沒有完結(jié)，而忽視信訪人在法律之外、情理之中的合理訴求?！雹偕虾Ｊ泻缈趨^(qū)人民法院課題組：《關(guān)于訴訪分離機制構(gòu)建的思考》，《上海審判實踐》2013年第1期。

2.訴的處理。對訴的處理，要注意根據(jù)信訪人的具體訴求因地制宜，繼續(xù)引導通過正當?shù)乃痉ň葷緩浇鉀Q糾紛，同時將信訪人的訴求與訴訟調(diào)解、判前釋明、判后答疑等工作機制有機結(jié)合，避免簡單的工作方式引發(fā)重復信訪。如針對院長信中當事人反映較為強烈的立案問題，一方面法院內(nèi)部要加強案件的研判、會商力度，外部要充分發(fā)揮與人民組織、行業(yè)組織及地方黨委政府的協(xié)調(diào)，特別是因歷史遺留問題或政策性問題導致的無法依據(jù)現(xiàn)行法律提起訴訟的，要從社會管理創(chuàng)新的大局出發(fā)，給予必要的幫扶救助；另一方面，法院要擔負起保障當事人訴權(quán)的責任，努力克服行政對司法的干預。

3.訪的處理。對于訪的處理，依托法院內(nèi)部信訪體系，從“縱、橫、內(nèi)、外”等四方面建立“渠道暢通、機制聯(lián)動、處置有序、服務(wù)有力”的信訪新格局。

“縱”就是要堅持黨委協(xié)調(diào)與人大監(jiān)督的原則，對于正在處理的信訪件，杜絕行政批示式領(lǐng)導，避免重復交辦、轉(zhuǎn)辦、督辦。

“橫”即是加強與行政信訪、監(jiān)察信訪的溝通和聯(lián)絡(luò)，特別是信訪人屬地黨委、政府的協(xié)調(diào)力度，并建立信訪信息通報機制，對于已終結(jié)未化解的信訪案件，綜合運用政治、經(jīng)濟、法律等手段促使矛盾的妥善解決。矛盾化解工作應(yīng)當堅持“合法、合情、合理”的原則，避免無條件妥協(xié)式工作方法，對于個別信訪人違法信訪的行為要堅決予以批評教育。

“內(nèi)”就是要求信訪職能部門要密切與審執(zhí)部門、監(jiān)察室等的銜接與配合，定期通過信訪聯(lián)席會議等工作機制加強信訪矛盾化解的研判與會商；落實院庭領(lǐng)導定期接待與包案化解責任制；注重心理疏導與教育，對確有實際困難的信訪人提供合理、必要的司法救助。

“外”就是要在法定救濟途徑內(nèi)發(fā)揮對再審案件的監(jiān)督作用，對已終結(jié)未化解的信訪案件，如信訪人確有證據(jù)證明的，應(yīng)當依據(jù)民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定保障當事人的申請再審權(quán)。

涉訴信訪法治化改革是一項長期性、復雜性、艱巨性的系統(tǒng)工程，涉及到司法體制改革、政治體制改革等多方面因素，需要全社會的共同努力。但是筆者相信，只要全社會共同努力，逐步強化法治理念，涉訴信訪法治化的改革必將駛?cè)胫袊痉w制改革的快車道，但愿在不久的將來，建設(shè)法治中國的愿景能夠夢想成真。

（責任編輯：馬斌）

作者單位：上海市金山區(qū)人民法院民三庭。