馮　汝

（武漢大學(xué)，武漢 430072）

生態(tài)文明背景下我國(guó)氣象法律體系的重塑

馮汝

（武漢大學(xué)，武漢 430072）

摘要：作為新型的法律部門(mén)，氣象法一直處于被理論界和公眾忽視的地帶。近幾年，我國(guó)極端天氣頻發(fā)，對(duì)氣象變化的被動(dòng)應(yīng)對(duì)，凸顯出現(xiàn)有氣象立法的不足及建設(shè)氣象法律體系的重要意義。文章從分析生態(tài)文明與氣象法制建設(shè)的關(guān)系入手，通過(guò)對(duì)當(dāng)前我國(guó)氣象法律體系現(xiàn)狀及存在問(wèn)題的分析，認(rèn)為，在當(dāng)前我國(guó)步入生態(tài)文明的關(guān)鍵時(shí)期，應(yīng)以建設(shè)氣候生態(tài)文明為目的，以可持續(xù)發(fā)展為理念，通過(guò)《氣象法》的修訂、氣象法律體系內(nèi)部結(jié)構(gòu)的完善以及與相關(guān)部門(mén)法的協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)氣象法律體系的重塑。

關(guān)鍵詞：氣候生態(tài)文明；氣象法律體系；氣象法；環(huán)境法

近年來(lái)，高溫、旱澇、暴雨、冰雹、暴雪等極端天氣頻發(fā)，嚴(yán)重影響了人們的生活，成了社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。極端的天氣給氣象預(yù)報(bào)、監(jiān)測(cè)和預(yù)警，氣象災(zāi)害的防御等氣象工作帶來(lái)更高的要求，而這些工作的開(kāi)展除需一定的技術(shù)支撐外，更需要?dú)庀罅⒎ㄌ峁?qiáng)有力的法治保障。但審視我國(guó)現(xiàn)有氣象法律體系，從立法理念到法律體系的層次、結(jié)構(gòu)、制度、內(nèi)容等各方面都有很多薄弱環(huán)節(jié)，與現(xiàn)實(shí)需求之間有很大差異，需要在仔細(xì)分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行構(gòu)建，以更好地建設(shè)生態(tài)文明。

一、生態(tài)文明與氣象法制建設(shè)的關(guān)系

（一）氣候生態(tài)文明的實(shí)現(xiàn)，需要?dú)庀罅⒎ǖ谋Ｕ?/p>

生態(tài)文明自寫(xiě)入十七大報(bào)告后，黨的十八大又將其提到“五位一體”的國(guó)家戰(zhàn)略新高度。生態(tài)文明作為對(duì)人類(lèi)以往發(fā)展道路的反思，不同于之前的原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明。作為一種新型文明，生態(tài)文明以尊重和維護(hù)生態(tài)環(huán)境價(jià)值和秩序?yàn)橹髦?，以可持續(xù)發(fā)展為依據(jù)，以人與自然和諧相處為出發(fā)點(diǎn)。①阮李全：《論生態(tài)文明背景下環(huán)境立法理念的演進(jìn)》，《重慶師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2010年第5期。作為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)總體布局的有機(jī)組成部分，社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)主要涵蓋先進(jìn)的生態(tài)倫理、發(fā)達(dá)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)、完善的生態(tài)制度、基本的生態(tài)安全和良好的生態(tài)環(huán)境等。②周生賢：《打好決勝戰(zhàn)·謀劃新發(fā)展·積極探索中國(guó)環(huán)境保護(hù)新道路》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2010年1月29日。而在生態(tài)文明中，氣候生態(tài)文明是重要的組成部分。氣候生態(tài)文明要求遵循氣候自然規(guī)律，不僅要通過(guò)氣象科技、氣象服務(wù)認(rèn)識(shí)自然，了解氣候變化，而且要在遵循自然規(guī)律的前提下，實(shí)現(xiàn)氣候的永續(xù)和合理利用，積極應(yīng)對(duì)氣候變化，防御及預(yù)防氣象災(zāi)害，維護(hù)氣候生態(tài)安全。我國(guó)近幾年氣象災(zāi)害頻繁，不僅造成重大經(jīng)濟(jì)損失，嚴(yán)重危害人們的生命和財(cái)產(chǎn)安全，氣候生態(tài)惡化已經(jīng)成為威脅我國(guó)糧食安全、生態(tài)環(huán)境安全、水資源安全的重大問(wèn)題。氣候環(huán)境的改善、氣候生態(tài)文明的實(shí)現(xiàn)需要符合實(shí)際的、強(qiáng)有力的氣象立法保障，對(duì)氣象立法提出了更高的要求。但實(shí)際情況是，隨著人類(lèi)社會(huì)步入生態(tài)文明，對(duì)環(huán)境的重視及對(duì)生態(tài)本身價(jià)值的認(rèn)識(shí)，使得與氣象法相關(guān)的環(huán)境法得到了迅猛發(fā)展，但氣象法在立法理念和法律制度等方面顯得明顯滯后。為了實(shí)現(xiàn)氣候生態(tài)文明，必須通過(guò)氣象立法，建立專(zhuān)門(mén)的法律制度和強(qiáng)有力的法律保障。

（二）可持續(xù)發(fā)展觀(guān)的確立，要求氣象立法目的的更新

可持續(xù)發(fā)展自提出至今，被廣泛接受影響最大的是世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)在《我們共同的未來(lái)》中的定義：“能滿(mǎn)足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿(mǎn)足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。當(dāng)前，可持續(xù)發(fā)展已經(jīng)不僅適用于環(huán)保領(lǐng)域，它成為了我國(guó)國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略?？沙掷m(xù)發(fā)展是一種新型的發(fā)展觀(guān)，生態(tài)文明是可持續(xù)發(fā)展的必然要求，人與環(huán)境和諧生存是可持續(xù)發(fā)展的模式。也就是說(shuō)，促進(jìn)人與生態(tài)氣象環(huán)境和諧相處的氣象法是可持續(xù)發(fā)展中的一部分，也應(yīng)該是可持續(xù)發(fā)展的重要保障。氣象立法應(yīng)以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)，氣象災(zāi)害的監(jiān)測(cè)、防御與氣象資源的保護(hù)、利用以及氣候變化的應(yīng)對(duì)不可分離，氣象立法的目的不能只側(cè)重于通過(guò)氣象事業(yè)的發(fā)展保護(hù)人們的經(jīng)濟(jì)利益，減少氣象災(zāi)害的損失，還應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)保護(hù)氣候資源的生態(tài)價(jià)值，實(shí)現(xiàn)氣候資源的永續(xù)利用?？沙掷m(xù)發(fā)展要求氣象立法的立法目的由側(cè)重監(jiān)測(cè)和防御向重視預(yù)防和風(fēng)險(xiǎn)管理發(fā)展，由側(cè)重“公共氣象”向兼顧“安全氣象”和“資源氣象”發(fā)展，①2004年《中國(guó)氣象事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究》提出，新世紀(jì)新階段中國(guó)氣象事業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略思想是：以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，牢固樹(shù)立科學(xué)發(fā)展觀(guān)，堅(jiān)持公共氣象的發(fā)展方向，大力提升氣象信息對(duì)國(guó)家安全的保障能力，大力提升氣象資源為可持續(xù)發(fā)展的支撐能力，充分發(fā)揮氣象事業(yè)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國(guó)家安全和可持續(xù)發(fā)展中的重要作用。這一戰(zhàn)略思想的核心是 “公共氣象、安全氣象和資源氣象”的發(fā)展理念。要求氣象立法由部門(mén)立法向綜合立法轉(zhuǎn)變，更加重視氣候資源的生態(tài)價(jià)值，積極應(yīng)對(duì)氣候變化，通過(guò)法律調(diào)控人們的行為，提升防治災(zāi)害和應(yīng)對(duì)氣候變化的能力，提高經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的生態(tài)安全系數(shù)，實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧相處。

（三）生態(tài)文明的建設(shè)，要求重塑氣象法律體系

在氣象災(zāi)害多發(fā)、氣象環(huán)境不斷惡化、可持續(xù)發(fā)展深入人心的背景下，生態(tài)文明建設(shè)是世界潮流和必然趨勢(shì)。生態(tài)文明建設(shè)要求我們?cè)诳沙掷m(xù)發(fā)展理念的指導(dǎo)下重新審視、反思現(xiàn)有立法，科學(xué)、系統(tǒng)地對(duì)氣象法律體系進(jìn)行重塑，實(shí)現(xiàn)氣象立法的與時(shí)俱進(jìn)。

第一，生態(tài)文明要求氣象法的功能應(yīng)從基本公共服務(wù)的提供，滿(mǎn)足人們對(duì)氣象服務(wù)的基本需要向滿(mǎn)足人們對(duì)氣象服務(wù)的多元要求、對(duì)氣象環(huán)境的要求以及維護(hù)氣象生態(tài)安全發(fā)展。

第二，根據(jù)氣象法律體系中調(diào)整對(duì)象的不同，生態(tài)文明要求氣象法更加重視氣象探測(cè)工作，避免經(jīng)濟(jì)利益與公共利益的沖突；要求氣象立法更加重視氣象服務(wù)的均等化，保障農(nóng)村、山區(qū)等貧弱地區(qū)的氣象服務(wù)提供，同時(shí)重視氣象服務(wù)要求的多樣化；要求氣象立法從國(guó)家乃至全球的視野建設(shè)氣象災(zāi)害防治體系，提高氣象災(zāi)害防御救助能力，構(gòu)筑災(zāi)害防御體系，維護(hù)生態(tài)安全；要求氣象立法以可持續(xù)發(fā)展為指導(dǎo)保護(hù)和合理利用氣候資源，積極應(yīng)對(duì)氣候變化。

第三，生態(tài)文明要求將氣候置于整體的生態(tài)環(huán)境中，運(yùn)用生態(tài)綜合管理系統(tǒng)的理念，協(xié)調(diào)氣象法與環(huán)境、農(nóng)業(yè)、水利等其他法律部門(mén)的關(guān)系，避免各個(gè)法律部門(mén)之間割據(jù)，發(fā)揮整體效力，提升保護(hù)氣候、生態(tài)和環(huán)境的水平。

二、我國(guó)氣象法律體系建設(shè)的現(xiàn)狀

（一）我國(guó)氣象法律體系的基本構(gòu)成

氣象法是隨著生產(chǎn)力的不斷進(jìn)步、氣象科技的不斷發(fā)展而發(fā)展起來(lái)的。在近代工業(yè)革命以后，氣象科技發(fā)展到足以改變和影響人類(lèi)的生活時(shí)，真正意義上的氣象法才應(yīng)運(yùn)而生。新中國(guó)成立后，作為一門(mén)新型法律部門(mén)，氣象法得到迅速發(fā)展是在改革開(kāi)放后。1980年后，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了一系列的氣象規(guī)范性文件，并于1994年8月18日，頒布實(shí)施中國(guó)第一部系統(tǒng)的氣象法規(guī)——《中華人民共和國(guó)氣象條例》。由于社會(huì)生活中出現(xiàn)新的問(wèn)題，《氣象條例》的實(shí)施逐漸不能滿(mǎn)足現(xiàn)實(shí)需要，因此，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議于1999年10月31日通過(guò)了《中華人民共和國(guó)氣象法》并于2000年1月1日正式開(kāi)始實(shí)施。2000年《氣象法》實(shí)施后，與之配套的國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章、地方法規(guī)和地方政府規(guī)章的逐步完善，使氣象部門(mén)履行管理職能有法可依，使氣象社會(huì)管理開(kāi)始步入依法行政的軌道，也為氣象部門(mén)履行政府職能營(yíng)造了良好的法律環(huán)境。截至2012年10月，我國(guó)已經(jīng)形成1部法律，3部行政法規(guī)，23個(gè)部門(mén)規(guī)章，155部地方性法規(guī)和政府規(guī)章，構(gòu)成了我國(guó)的基本氣象法律體系。①王志強(qiáng)：《從氣象法律法規(guī)體系看科學(xué)發(fā)展》，《中國(guó)氣象報(bào)》2012年12月30日。除這些以調(diào)整氣象法律關(guān)系為主要內(nèi)容的氣象專(zhuān)門(mén)法外，還有一些氣象規(guī)范散見(jiàn)于其他部門(mén)法或法律文本中。如在農(nóng)業(yè)、交通、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域中有關(guān)氣象法律關(guān)系的規(guī)范，這些法律規(guī)范與氣象專(zhuān)門(mén)法律規(guī)范共同構(gòu)成完整的氣象法律體系。

氣象法律體系根據(jù)不同的分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)可以進(jìn)行不同的分類(lèi)。就結(jié)構(gòu)而論，氣象法律體系可以從縱、橫兩個(gè)方向分析。

1.氣象法律體系縱向結(jié)構(gòu)

按照法律文件的表現(xiàn)形式及效力層級(jí)劃分，氣象法律體系可以分為：氣象法律、氣象行政法規(guī)、氣象部門(mén)規(guī)章、地方性氣象法規(guī)和政府規(guī)章；其他特殊氣象法規(guī)如氣象技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、國(guó)際條約。具體法律法規(guī)見(jiàn)表一。

表一

地方性法規(guī)（66部）地方政府規(guī)章（89部）其他特殊性氣象法規(guī)如國(guó)際條約、氣象標(biāo)準(zhǔn)等《氣象專(zhuān)用技術(shù)設(shè)備使用許可辦法》（2007.2.1）《涉外氣象探測(cè)和資料管理辦法》（2007.1.1）《施放氣球管理辦法》（2005.2.1）《湖北省實(shí)施《中華人民共和國(guó)氣象法》辦法(2000.7.8)《湖北省雷電災(zāi)害防御條例》(2005.8.1)《湖北省氣象災(zāi)害防御條例》(2012.2.1)《湖北省氣象災(zāi)害預(yù)警信號(hào)發(fā)布及傳播管理辦法》(2008.7.1)《湖北省人工影響天氣管理辦法》(2007.2.1)《氣候變化框架公約》《京都議定書(shū)》《沙漠化公約》

2.氣象法律體系橫向結(jié)構(gòu)

按照調(diào)整內(nèi)容的不同，氣象立法可以分為氣象基本法和氣象單行法，而在單行法中又可根據(jù)調(diào)整對(duì)象的不同劃分為不同領(lǐng)域。氣象基本法是國(guó)家最高立法機(jī)關(guān)對(duì)各種氣象社會(huì)關(guān)系進(jìn)行的宏觀(guān)性立法，在氣象體系中起統(tǒng)領(lǐng)作用，其具有使用范圍最廣、效力最高、內(nèi)容最完整的特點(diǎn)。我國(guó)的氣象基本法是2000年全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)氣象法》。氣象單行法是國(guó)家最高氣象行政部門(mén)或地方政府制定的氣象基本法之實(shí)施細(xì)則或?yàn)檎{(diào)整某一特定領(lǐng)域之氣象關(guān)系而專(zhuān)門(mén)制定的氣象規(guī)章條例等。①鈕敏：《氣象法理論與應(yīng)用問(wèn)題研究》，氣象出版社2009年版，第64頁(yè)。在氣象單行法中，按照調(diào)整對(duì)象劃分，氣象法律體系可分為以下領(lǐng)域：氣象行政類(lèi)立法、氣象技術(shù)類(lèi)立法、氣象災(zāi)害防御類(lèi)立法、氣候資源利用類(lèi)立法和氣象服務(wù)類(lèi)立法等。具體如表二所示：

表二：

（二）我國(guó)氣象法律體系存在的問(wèn)題

1.立法背景改變

自《氣象法》2000年頒布實(shí)施以來(lái)的10多年間，是我國(guó)向生態(tài)文明轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段。十八大更是將生態(tài)文明擺在更突出的位置，首次把生態(tài)文明建設(shè)提升至與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)四大建設(shè)并列的高度，列為建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的“五位一體”。在立法背景發(fā)生重大變化的情況下，現(xiàn)行氣象法律體系的框架、內(nèi)容已經(jīng)不能很好地適應(yīng)當(dāng)前的需要，尤其是不能適應(yīng)氣候生態(tài)文明建設(shè)的需要。

2.法律體系結(jié)構(gòu)失衡

完善的法律體系應(yīng)是層次分明、內(nèi)容完備、系統(tǒng)協(xié)調(diào)的法律規(guī)范群。但我國(guó)氣象法律體系卻存在結(jié)構(gòu)失衡。

第一，從《氣象法》來(lái)看，《氣象法》制定于2000年，10多年以來(lái)該法促進(jìn)了氣象事業(yè)的迅猛發(fā)展，但隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)實(shí)對(duì)《氣象法》提出新的要求，使得該法的立法理念、制度內(nèi)容等方面都需要更新。

第二，從《氣象法》與其他單行法規(guī)規(guī)章的關(guān)系而言，《氣象法》基本法的地位不突出，在其他單行法規(guī)不斷修改完善的情況下，《氣象法》更顯落后，甚至出現(xiàn)法律體系內(nèi)部規(guī)定沖突的情況，不能發(fā)揮基本法作用。

第三，從單行法看，單行法規(guī)規(guī)章的效力等級(jí)較低。在氣象法律體系中，除《氣象法》外，其他單行法規(guī)規(guī)章中只有三部行政法規(guī)，其余為部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)規(guī)章，效力層級(jí)較低，不適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)。如，通過(guò)氣候可行性論證的引入，在城市規(guī)劃、項(xiàng)目建設(shè)中考慮氣象環(huán)境適宜性，可以在源頭減少氣象災(zāi)害及其影響，但由于《氣象法》只有一條原則性規(guī)定，而《氣候可行性論證管理辦法》效力層級(jí)較低，很多項(xiàng)目沒(méi)有論證仍然獲批，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有作用。

3.法律制度內(nèi)容欠缺

從表二中可以看出，現(xiàn)行氣象法律體系中的氣象法律主要集中在氣象探測(cè)、氣象預(yù)報(bào)與預(yù)警等與氣象事業(yè)發(fā)展相關(guān)的內(nèi)容，局限于部門(mén)立法。隨著新型能源的不斷開(kāi)發(fā)以及氣候變化對(duì)人類(lèi)產(chǎn)生的影響越來(lái)越大，保護(hù)氣候資源逐漸成為共識(shí)。但氣候資源方面的法律規(guī)定在《氣象法》中只有幾條模糊而原則的制度，造成很多問(wèn)題，存在立法欠缺，需要專(zhuān)門(mén)性立法。除外，在氣象商業(yè)服務(wù)、氣候變化等領(lǐng)域也相應(yīng)存在專(zhuān)門(mén)制度規(guī)定的欠缺。

4.法律部門(mén)協(xié)調(diào)不暢

氣象法的實(shí)施需要與環(huán)境、農(nóng)業(yè)等其他部門(mén)立法相協(xié)調(diào)，但現(xiàn)有法律部門(mén)之間協(xié)調(diào)不暢，導(dǎo)致具體實(shí)施中存在困難，尤其是氣象法與環(huán)境法的協(xié)調(diào)尤為明顯。氣象法與環(huán)境法存在交叉與重合，如氣候資源的利用與保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化等。在面對(duì)同一調(diào)整對(duì)象，氣象法與環(huán)境法的角度與側(cè)重點(diǎn)有所不同。如何協(xié)調(diào)與環(huán)境法的關(guān)系，共同完成氣象能源可持續(xù)利用與保護(hù)，應(yīng)對(duì)氣候變化，需要明確。

面對(duì)我國(guó)氣象法制建設(shè)中存在的以上問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明需要?dú)庀蠓审w系的完善，而生態(tài)文明的建設(shè)無(wú)疑也將推動(dòng)氣象法制建設(shè)的進(jìn)程。因此，應(yīng)以生態(tài)文明為指導(dǎo)，重塑我國(guó)氣象法律體系。

三、生態(tài)文明下我國(guó)氣象法律體系的重塑

（一）修訂《氣象法》

1.確立基本法地位

《氣象法》是我國(guó)氣象法律體系中唯一一部法律，其他氣象行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章都是以其為指導(dǎo)不斷制定的，《氣象法》就是我國(guó)氣象法律體系中的基本法。但《氣象法》基本法的功能和意義并未實(shí)際發(fā)揮。一方面，《氣象法》由人大常委會(huì)頒布，與通常意義上的基本法相比，位階較低；另一方面，《氣象法》的立法目的落后，在調(diào)整范圍、本質(zhì)、原則等基本問(wèn)題上都未予以規(guī)定和體現(xiàn)，更多的是規(guī)定了具體的措施，使得這部法律更像一部具體實(shí)施的普通法。因此，對(duì)《氣象法》的修訂應(yīng)首先提升立法位階，由人大立法明確其基本法的地位，通過(guò)立法理念、法律制度的更新使其更好地發(fā)揮氣象領(lǐng)域根本法的作用。

2.更新立法目的

在立法目的上，根據(jù)《氣象法》第1條，《氣象法》的根本目的是發(fā)展氣象事業(yè)，規(guī)范氣象工作;準(zhǔn)確、及時(shí)地發(fā)布?xì)庀箢A(yù)報(bào)，依法防御氣象災(zāi)害，合理開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)氣候資源;使氣象工作能更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、社會(huì)發(fā)展和人民生活提供服務(wù)。①卞耀武：《中華人民共和國(guó)氣象法釋義》，法律出版社2001年版，第5頁(yè)。在該立法目的中，該法被定義為一部調(diào)整人類(lèi)與自然斗爭(zhēng)所形成的社會(huì)關(guān)系的專(zhuān)業(yè)性法律，體現(xiàn)的是人與自然的對(duì)立，氣象法的主要目的是保障國(guó)家、集體或個(gè)人的經(jīng)濟(jì)利益，并未尊重氣象環(huán)境本身的價(jià)值，在該立法目的中并未體現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)文明的理念。在生態(tài)文明時(shí)代，人們認(rèn)識(shí)到不僅應(yīng)通過(guò)氣象法發(fā)展氣象服務(wù)，保障人們合理開(kāi)發(fā)、利用氣象環(huán)境，監(jiān)測(cè)和防御災(zāi)害，而且應(yīng)該通過(guò)法律保障人們保護(hù)和改善氣象環(huán)境，減緩和預(yù)防氣候變化，維護(hù)氣象生態(tài)安全，實(shí)現(xiàn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。因此，應(yīng)通過(guò)氣象法的修訂，將可持續(xù)發(fā)展的理念融入其中，作為其價(jià)值目標(biāo)和立法宗旨，并增加科學(xué)應(yīng)對(duì)氣候變化的目的，最終達(dá)到保護(hù)生態(tài)氣象環(huán)境、構(gòu)建氣候生態(tài)文明的目的。

3.完善制度內(nèi)容

在社會(huì)現(xiàn)實(shí)需要及單行法規(guī)規(guī)章不斷制訂的情況下，相應(yīng)的《氣象法》中的制度內(nèi)容也需進(jìn)一步更新。這主要包括：第一，對(duì)與下位法規(guī)定矛盾的制度內(nèi)容進(jìn)行更新完善，協(xié)調(diào)法律體系內(nèi)部規(guī)定。《氣象法》制定后，針對(duì)每個(gè)氣象法律制度，延伸出了具體的行政法規(guī)或規(guī)章，但這些下位法中的規(guī)定與《氣象法》有沖突之處。如《氣象行政許可實(shí)施辦法》將國(guó)家一般氣象站遷建審批的審批權(quán)限定在國(guó)務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)審批機(jī)關(guān)，這與《氣象法》規(guī)定由省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)不同，這更有利于對(duì)氣象設(shè)施的保護(hù)。因此，應(yīng)遵循有利于氣象事業(yè)的開(kāi)展，保護(hù)氣象生態(tài)環(huán)境，維護(hù)生態(tài)安全的原則，對(duì)《氣象法》的內(nèi)容進(jìn)行更新。

第二，完善氣候開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的規(guī)定，增加應(yīng)對(duì)氣候變化的內(nèi)容。氣象災(zāi)害的發(fā)生是全球氣候變化的一個(gè)體現(xiàn)，《氣象法》對(duì)氣象災(zāi)害防御作了規(guī)定，但卻未涉及氣候變化的內(nèi)容，對(duì)氣候資源的利用和保護(hù)也只作了簡(jiǎn)單規(guī)定。作為基本法，《氣象法》應(yīng)涵蓋其所有調(diào)整對(duì)象，以綜合管理的理念完善及增加氣候資源、氣候變化的相關(guān)法律制度。在具體操作時(shí)，這些法律規(guī)定應(yīng)是對(duì)基本問(wèn)題、部門(mén)職責(zé)、基本原則、基本制度的原則性規(guī)定，具體實(shí)施性條款應(yīng)有專(zhuān)門(mén)的單行法進(jìn)行規(guī)定，以保證《氣象法》基本法的地位。

（二）完善氣象法律體系的結(jié)構(gòu)與內(nèi)部協(xié)調(diào)

1.提升部分立法的效力等級(jí)，增強(qiáng)法律的權(quán)威性

在現(xiàn)有法律體系的基礎(chǔ)上，按照生態(tài)文明急需的法律先立、循序漸進(jìn)的原則，提升部分行政法規(guī)規(guī)章的等級(jí)，包括：提升部分行政法規(guī)的等級(jí)，制定《氣象災(zāi)害防御法》、《人工影響天氣法》等；提升部分部門(mén)規(guī)章的等級(jí)，包括制定《氣象預(yù)報(bào)預(yù)測(cè)條例》、《氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理?xiàng)l例》、《氣候可行性論證條例》等。立法中應(yīng)明確整體規(guī)劃，根據(jù)現(xiàn)實(shí)情況，優(yōu)先制定生態(tài)文明急需的、具有緊迫性的法律法規(guī)。如防治氣象災(zāi)害的法律法規(guī)：

第一，《氣象災(zāi)害防御法》，在現(xiàn)有《氣象災(zāi)害條例》的基礎(chǔ)上，明確各級(jí)政府、機(jī)關(guān)、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、公民等在氣象防災(zāi)減災(zāi)中的職責(zé)，氣象災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、監(jiān)測(cè)預(yù)報(bào)、影響評(píng)估以及災(zāi)害的適應(yīng)和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，明確氣象災(zāi)害防御規(guī)劃的編制程序、內(nèi)容和效力；建立和完善不同種類(lèi)氣象災(zāi)害的防御措施、氣象災(zāi)害防御規(guī)劃等關(guān)鍵問(wèn)題，構(gòu)建一整套完善的風(fēng)險(xiǎn)管理、災(zāi)害防范、救助應(yīng)對(duì)法律制度。

第二，《氣候可行性論證條例》，在現(xiàn)有《氣候可行性論證管理辦法》的基礎(chǔ)上，明確氣候可行性論證的范圍、具體實(shí)施程序，違反法律不進(jìn)行可行性論證的法律后果，增強(qiáng)氣候可行性論證在實(shí)踐中的可操作性和權(quán)威性，避免未進(jìn)行可行性論證而進(jìn)行開(kāi)工建設(shè)的情況。

總之，在當(dāng)前氣象災(zāi)害多發(fā)的情況下，應(yīng)通過(guò)法律制度的完善，增加法律的權(quán)威性，構(gòu)建從源頭到末端、從預(yù)防、監(jiān)測(cè)、防御到救助的全方位法律保障，減少氣象災(zāi)害對(duì)人們的影響。

2.制定部分專(zhuān)門(mén)法，填補(bǔ)立法缺失

生態(tài)文明要求更加重視氣候公共服務(wù)的提供、氣候資源永續(xù)利用、應(yīng)對(duì)氣候變化，而我國(guó)在這方面并無(wú)相關(guān)立法，因此，應(yīng)制定專(zhuān)門(mén)法，填補(bǔ)法律缺失。

第一，氣象服務(wù)立法。氣象服務(wù)被視為典型的公共產(chǎn)品?！稓庀蠓ā返?條明確了氣象服務(wù)的公益屬性，且公益氣象服務(wù)的用語(yǔ)在條文中多次出現(xiàn)，氣象服務(wù)的公益性本質(zhì)清晰地貫穿其中。公益氣象成為《氣象法》乃至整個(gè)氣象法律部門(mén)的核心立法理念。①宋曉丹：《氣象基本法視域下〈氣象法〉的不足與完善》，《閱江學(xué)刊》2012年第6期。但隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)、商業(yè)、交通等對(duì)氣象服務(wù)提出專(zhuān)業(yè)性和多樣性的要求。現(xiàn)有《氣象法》僅對(duì)有償服務(wù)作出了原則性的宣示，對(duì)于服務(wù)范圍、內(nèi)容、手段等并未作出規(guī)定，在實(shí)踐中有償服務(wù)由國(guó)有氣象部門(mén)提供，存在公益和商業(yè)服務(wù)交織、公益氣象服務(wù)質(zhì)量低、商業(yè)服務(wù)效率低等問(wèn)題。面對(duì)商業(yè)氣象服務(wù)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需要進(jìn)行專(zhuān)門(mén)立法，在《氣象服務(wù)法》這一專(zhuān)門(mén)法中，應(yīng)對(duì)公益氣象服務(wù)與商業(yè)氣象服務(wù)進(jìn)行界定和區(qū)分，對(duì)各自的范圍、行業(yè)管理等給予明確規(guī)定，國(guó)家氣象部門(mén)承擔(dān)公益氣象服務(wù)，著力向社會(huì)尤其是農(nóng)村提供均等化服務(wù)，商業(yè)氣象服務(wù)在一定范圍內(nèi)向民間放開(kāi)，明確規(guī)定商業(yè)氣象服務(wù)的準(zhǔn)入條件、范圍、程序、監(jiān)管等內(nèi)容，促進(jìn)氣象服務(wù)在社會(huì)生活中發(fā)揮更大作用。

第二，氣候資源保護(hù)、利用和開(kāi)發(fā)立法。氣候資源直接影響到人類(lèi)的生存、生產(chǎn)和日常生活，人們因保護(hù)、開(kāi)發(fā)利用氣候資源而產(chǎn)生了各種法律關(guān)系，例如，實(shí)施人工影響天氣作業(yè)、從事氣候資源探測(cè)活動(dòng)、開(kāi)發(fā)利用風(fēng)能、太陽(yáng)能、水能等，迫切需要從法律上對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。②曹明德：《論氣候資源的屬性與法律保護(hù)》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2012年第6期。我國(guó)現(xiàn)存立法，對(duì)于何為氣候資源，氣候資源是否屬于國(guó)家所有，怎樣對(duì)氣候資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)，沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的國(guó)家層面的法律規(guī)定，存在立法缺失。在氣候資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)工作過(guò)程中，很多省制定了氣候資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)的地方性立法，如《廣西壯族自治區(qū)氣候資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)管理辦法》、《山西省氣候資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)條例》、《貴州省氣候資源開(kāi)發(fā)利用和保護(hù)條例》等。這些地方法規(guī)和政府規(guī)章在發(fā)揮有效作用的同時(shí)，也出現(xiàn)很多問(wèn)題，如2012年黑龍江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《黑龍江省氣候資源探測(cè)和保護(hù)條例》，雖以《氣象法》為依據(jù)，但對(duì)現(xiàn)有規(guī)定做了大膽突破，尤其是對(duì)氣候資源進(jìn)行了定義，并規(guī)定了氣候資源的所有權(quán)屬于國(guó)家，由于相關(guān)法律如《憲法》、《物權(quán)法》、《環(huán)境保護(hù)法》等對(duì)于氣候資源是否屬于自然資源，也未進(jìn)行明確規(guī)定，因此引起了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注和爭(zhēng)議。這些問(wèn)題的解決，需要制定專(zhuān)門(mén)的《氣候資源法》予以考慮和回應(yīng)。在這個(gè)法律制定中應(yīng)考慮以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）氣候資源的屬性及法學(xué)含義。（2）氣候資源是否屬于我國(guó)相關(guān)法律中規(guī)定的自然資源。（3）氣候資源是否屬于民法中的“物”，能否成為所有權(quán)的客體。（4）氣候資源的法律制度設(shè)計(jì)是否必須以設(shè)定所有權(quán)為前提。（5）如何進(jìn)行氣候資源的法律保護(hù)，如何設(shè)計(jì)氣候資源利用與保護(hù)的法律制度，實(shí)現(xiàn)氣候資源的可持續(xù)利用。

第三，氣候變化立法。作為發(fā)展中國(guó)家，盡管我國(guó)并不是《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》及《京都議定書(shū)》所確定的溫室氣體減排義務(wù)國(guó)家，但是，我國(guó)在發(fā)展進(jìn)程中高度重視氣候變化問(wèn)題，在應(yīng)對(duì)氣候變化立法方面，把法律法規(guī)作為應(yīng)對(duì)氣候變化的重要手段。不僅是發(fā)展中國(guó)家最早制定實(shí)施《應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》的國(guó)家，而且還積極制定與修訂了《可再生能源法》、《循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》、《節(jié)約能源法》、《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》、《森林法》、《草原法》、《民用建筑節(jié)能條例》等一系列法律法規(guī)，為構(gòu)建我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化立法體系奠定了良好基礎(chǔ)。③溫家寶：《凝聚共識(shí) 加強(qiáng)合作 推進(jìn)應(yīng)對(duì)氣候變化歷史進(jìn)程——在哥本哈根氣候變化會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議上的講話(huà)》，《人民日?qǐng)?bào)》2009年12月19日第2版。但應(yīng)該看到，與美國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家立法相比，在應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)立法中，我國(guó)尚缺乏專(zhuān)門(mén)應(yīng)對(duì)氣候變化的法律。這一問(wèn)題已引起高度重視，《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于積極應(yīng)對(duì)氣候變化的決議》明確規(guī)定了國(guó)家“加強(qiáng)應(yīng)對(duì)氣候變化的法制建設(shè)”的任務(wù)，研究起草氣候變化專(zhuān)門(mén)法律也正在進(jìn)行當(dāng)中。對(duì)于《氣候變化應(yīng)對(duì)法》的制定已基本達(dá)成共識(shí)，關(guān)鍵問(wèn)題在于，如何在維護(hù)本國(guó)發(fā)展利益的同時(shí)解決氣候變化問(wèn)題，立法應(yīng)如何進(jìn)行制度設(shè)計(jì)。歸納現(xiàn)有觀(guān)點(diǎn)，構(gòu)建氣候變化應(yīng)對(duì)立法，應(yīng)重點(diǎn)注意以下幾點(diǎn)：考慮中國(guó)作為發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際，明確氣候變化應(yīng)對(duì)的基本原則; 按照我國(guó)環(huán)境立法和環(huán)境行政管理的模式，明確氣候變化立法的主要制度;立法設(shè)計(jì)應(yīng)全面，明確氣候變化立法的主要內(nèi)容。①常紀(jì)文：《氣候變化應(yīng)對(duì)法的立法構(gòu)想》，《中國(guó)環(huán)境報(bào)》2012年5月10日。

（三）明確氣象法與環(huán)境法等法律部門(mén)的關(guān)系

由于調(diào)整對(duì)象的特殊性，氣象法和環(huán)境法與一般的法律部門(mén)不同，氣象法和環(huán)境法都與一定的自然科學(xué)緊密相連，氣象法以氣象科學(xué)為前提，環(huán)境法以環(huán)境科學(xué)或生態(tài)學(xué)的發(fā)展為前提，兩者的關(guān)系可以從氣象學(xué)與生態(tài)學(xué)的關(guān)系中延伸。生態(tài)學(xué)是研究生物與其環(huán)境之間的相互關(guān)系的科學(xué)。氣象學(xué)是研究氣象變化特征和規(guī)律的學(xué)科，氣象是大氣的各種物理、化學(xué)狀態(tài)和現(xiàn)象——冷、 熱、干、 濕、 風(fēng)、云、 雨、 雪、 霜、 雷、 電等的統(tǒng)稱(chēng)。生態(tài)學(xué)和氣象學(xué)，無(wú)論是其研究對(duì)象、研究目的還是研究本質(zhì)都是有區(qū)別的。2002年美國(guó)環(huán)境與氣候?qū)W家Gordon Bonan出版了《生態(tài)氣候?qū)W》 (Ecological Climatology)一書(shū) ，正式提出“生態(tài)氣候?qū)W”的概念，我國(guó)學(xué)者也相繼提出生態(tài)氣象學(xué)的概念，認(rèn)為生態(tài)氣象學(xué)是氣象學(xué)、生態(tài)學(xué)、環(huán)境科學(xué)等學(xué)科交叉形成的一門(mén)邊緣科學(xué)，也是一門(mén)新興的專(zhuān)業(yè)氣象科學(xué)。②陳懷亮：《國(guó)內(nèi)外生態(tài)氣象現(xiàn)狀及其發(fā)展趨勢(shì)》，《氣象與環(huán)境科學(xué)》2008年第2期。

與此相對(duì)應(yīng)，氣象法與環(huán)境法在立法目的與調(diào)整對(duì)象等側(cè)重上有一定的區(qū)別，兩者屬于相關(guān)法律而不是隸屬法。氣象法律體系中，氣象探測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警等服務(wù)范疇，是人們運(yùn)用科學(xué)技術(shù)認(rèn)識(shí)自然、了解自然，監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)氣象環(huán)境，來(lái)應(yīng)對(duì)氣象帶來(lái)影響的前提；災(zāi)害防御是為了使既得利益免受或少受氣象災(zāi)害所造成的影響所采取的系列措施，兩者是氣候變化的適應(yīng)路徑。但氣象是環(huán)境的一部分，面對(duì)復(fù)雜的氣候變化和頻繁的氣象災(zāi)害，限于監(jiān)測(cè)、防御等應(yīng)對(duì)措施不能從根本解決問(wèn)題，需要與環(huán)境保護(hù)相結(jié)合，通過(guò)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、資源節(jié)約措施的實(shí)施，保護(hù)、改善環(huán)境，減緩和應(yīng)對(duì)氣候變化，從根本上減少和預(yù)防氣象災(zāi)害，與自然和諧相處。

綜上，氣象法與環(huán)境法應(yīng)是相互交叉、不斷融合的法律部門(mén)，環(huán)境法的范圍廣于氣象法。這也就要求在未來(lái)的實(shí)踐中，一方面，氣象災(zāi)害的防御、氣候變化等相關(guān)氣象立法需要以問(wèn)題為導(dǎo)向，進(jìn)行氣象、環(huán)保等各部門(mén)協(xié)作、社會(huì)公眾廣泛參與的綜合立法，而不是依靠氣象部門(mén)進(jìn)行的部門(mén)立法；另一方面，這些生態(tài)氣象環(huán)境問(wèn)題的解決需要環(huán)境部門(mén)、氣象部門(mén)等相關(guān)部門(mén)相互合作、部門(mén)聯(lián)動(dòng)。

除與環(huán)境法外，氣象探測(cè)環(huán)境的建設(shè)需要國(guó)土、城建等法律部門(mén)協(xié)調(diào)，氣象災(zāi)害的防御需要農(nóng)業(yè)、水利等其他部門(mén)的共同配合，極端天氣、氣象災(zāi)害等損失的賠償?shù)葐?wèn)題需要民商法、訴訟法等相關(guān)法律提供支持，氣象法律體系需與其他法律體系有效、有序銜接。

（責(zé)任編輯：馬斌）

中圖分類(lèi)號(hào)：DF74

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9502(2014)02-119-08

作者單位：武漢大學(xué)環(huán)境法研究所

收稿日期：2014-02-27