阮宗澤

美國有世界上最多、最活躍、最有影響的智庫。智庫是如何運(yùn)作的，在美國的決策體系中扮演著什么角色，如何影響政府和社會？如何將研究成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力？為回答這些問題，需要從智庫與政府的關(guān)系、其內(nèi)部運(yùn)作、不斷推出研究成果以及舉辦各種活動等方面來闡述。

與政府如影隨形

盡管美國智庫標(biāo)榜自由、獨(dú)立，強(qiáng)調(diào)學(xué)術(shù)性和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)研究精神，不受政治力量的左右和影響，以凸顯其干凈、純潔、獨(dú)立的思考者身份。但這并不是說智庫與政府毫不相干，相反，二者之間保持著盤根錯(cuò)節(jié)的關(guān)系。政府在資金、人力資源、信息等方面為智庫機(jī)構(gòu)提供大量有力的支持，有的公開有的隱蔽。美國智庫通常以影響政府決策為己任，熱衷于輸出思想，制造話題，通過各種方式向政府提供咨詢或研究報(bào)告。在這個(gè)思想產(chǎn)品的“超市”中，作為買家，美國政府在令人眼花繚亂、目不暇接的研究報(bào)告、成果里挑挑揀揀，比較篩選，甚至出資“私人訂制”某種思想產(chǎn)品，智庫與政府配合默契。長期以來，這種心照不宣的合作，提升了美國的軟實(shí)力，使得美國占據(jù)世界話語霸主地位。所以說，在智庫的活動中，政府的影子雖若有若無，但無處不在。

與政治生態(tài)一樣，美國智庫的政治傾向大致可分為三類：自由派、保守派和中立派。自由派與民主黨關(guān)系密切，保守派則傾向于共和黨。智庫的地理分布形態(tài)，也直觀地顯示出它們與美國權(quán)力中心的密切聯(lián)系，極大地方便了智庫與美國政府部門之間頻繁的人員往來。在60萬人口的美國首都華盛頓哥倫比亞特區(qū)，就有智庫100多家，約占全國總量的十分之一。市中心的馬薩諸塞大街有“智庫一條街”之稱，周圍集中了一批重量級智庫，如布魯金斯學(xué)會，它位于馬薩諸塞大街1775號，與白宮、國務(wù)院、國會相距不遠(yuǎn)。其鄰居1779號，則坐落著另一頂尖智庫——卡內(nèi)基國際和平基金會，附近還有知名智庫戰(zhàn)略與國際問題研究中心等，不一枚舉。

大名鼎鼎的蘭德公司的總部雖然在加利福尼亞州，但其主要客戶是國防部，特別是與空軍關(guān)系密切。為加強(qiáng)與國防部的聯(lián)系，蘭德公司在華盛頓設(shè)有分部，位于哥倫比亞特區(qū)連接弗吉尼亞州的I-395高速公路旁邊，與五角大樓隔街相望，獨(dú)享地緣優(yōu)勢。而另一著名智庫傳統(tǒng)基金會，因主要客戶或工作對象是國會，所以其辦公樓就安置在國會山附近。形象地說，如果國會議員或其助手需要某些材料，或者需對他們展開游說，跨過馬路就能辦到。

從智庫的資金來源上，同樣能見到政府的影子。資金的充足保障，是智庫生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。美國智庫的資金往往是源于政府委托研究的合同收入、出版物、培訓(xùn)、企業(yè)和個(gè)人的資助等。有的研究機(jī)構(gòu)為保證研究的獨(dú)立性、觀點(diǎn)的多元性，對政府資金來源的比例有較嚴(yán)格的規(guī)定。為此一些智庫宣稱，其90%以上的資金來源是私人基金會、企業(yè)或個(gè)人。這些私人基金會，是美國權(quán)勢集團(tuán)的重要部分，但游離于政府之外。大企業(yè)、繼承了大筆遺產(chǎn)的個(gè)人也可能給智庫資助，避稅是原因之一，公益精神同樣重要。

以美國著名的綜合性政策研究機(jī)構(gòu)布魯金斯學(xué)會為例。在資金規(guī)模和影響力上，布魯金斯學(xué)會在美國都排名第一，它最初由圣路易斯的實(shí)業(yè)家羅伯特·布魯金斯資助創(chuàng)立，以自由派觀點(diǎn)著稱。到2004年底，它的資產(chǎn)達(dá)到2.58億美元，資金主要來自皮尤公益信托基金、麥克阿瑟基金會、卡內(nèi)基集團(tuán)等。即便這般有錢有勢，也與政府有說不清的關(guān)系，甚至還有一些外交政策捐助的影子，捐助者中除美國政府外，還有日本和英國等國的外國機(jī)構(gòu)，他們也想借用這一重要平臺傳遞思想與立場。

但有些智庫的大部分資金直接來自政府。比如和平研究所，它本身就是由美國聯(lián)邦國會資助成立的，可以說就是一個(gè)“官辦”智庫。自1985年以來的25年中，國會共向其撥款7.2億美元。僅2010年，和平研究所就從國會獲得3400萬美元的資助，其中的1700萬美元，來自國務(wù)院和五角大樓。2011年，其預(yù)算經(jīng)費(fèi)更是達(dá)到5400萬美元。國會還專門為其新辦公樓撥款1500萬美元。該辦公樓緊鄰美國國務(wù)院，俯瞰憲法大街，占地15萬平方英尺，設(shè)計(jì)前衛(wèi)，大玻璃窗和明亮的玻璃天花板，遠(yuǎn)遠(yuǎn)看去仿佛是一座現(xiàn)代藝術(shù)博物館。

從智庫的研究課題上，同樣可以見到政府的指揮棒在發(fā)揮作用。智庫具有獨(dú)特的敏感性，總是緊跟形勢，對當(dāng)今世界或美國國內(nèi)的熱點(diǎn)、難點(diǎn)開展研究，以便隨時(shí)為決策部門提供咨詢與政策建議。

旋轉(zhuǎn)門將思想

“轉(zhuǎn)”為政策

美國智庫與政府的密切關(guān)系，還體現(xiàn)在人力資源的相互支持與共享上，智庫有著很重要的人才培養(yǎng)、儲備和交流功能，它能直接輸送專家到政府部門供職，使他們由研究者變成決策者。在美國時(shí)?？吹剑骋唤淌诨蜓芯咳藛T轉(zhuǎn)眼即成美國政府的高官；反之亦然，高官也能在瞬間變成普通的研究人員或大學(xué)教授。智庫通過這種人才的流動，巧妙地對政府決策施加影響。

美國的體制是典型的“一朝天子一朝臣”，總統(tǒng)四年一選，人員的流動、官員的上上下下，稀松平常，特別是另一政黨上臺后，人員變動更大。這些官員離開政府后，有相當(dāng)一部分將智庫作為退職后發(fā)揮影響的理想場所，一則調(diào)養(yǎng)生息，待本黨東山再起后重出江湖；二則發(fā)揮其豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充實(shí)智庫的研究人員隊(duì)伍，提高研究的實(shí)用性和前瞻性。智庫由此有“蓄水池”的功能，將各種人才儲備起來，等待機(jī)會。各思想庫也樂于聘用這些前政府官員，他們能夠帶來在政府內(nèi)任職的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)和見識，能提升本機(jī)構(gòu)的影響力以及擴(kuò)展其人脈關(guān)系。這使美國的智庫有如一池活水，總有新鮮的思維和見地，有著迫切影響公共政策的沖動與訴求，更保持著十分廣泛的人脈關(guān)系，信息靈通，研究也就更具有針對性和實(shí)用性。

有意思的是，布魯金斯學(xué)會、戰(zhàn)略與國際問題研究中心雖都標(biāo)榜為獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)，但在奧巴馬2009年上臺執(zhí)政之后，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)分別向奧巴馬政府輸送了數(shù)十名官員，他們也就從昔日的智庫專家，一夜之間變成政府官員、駐外大使等重要的決策者，于是其研究成果或所思所想自然而然地轉(zhuǎn)化為具體政策。當(dāng)然，也有助于其“老東家”拓展人脈、擴(kuò)大影響、提升地位。如美國前國務(wù)院常務(wù)副國務(wù)卿斯坦伯格，前白宮國安會亞洲事務(wù)高級主任貝德，現(xiàn)美國總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理、前美國駐聯(lián)合國代表蘇珊·賴斯，美國國防部負(fù)責(zé)東亞事務(wù)的官員、后任緬甸大使的米德偉，等等?，F(xiàn)任美國國家安全委員會亞洲事務(wù)高級主管麥艾文，曾經(jīng)在蘭德公司從事研究。

與奧巴馬政府關(guān)系密切的另一個(gè)智庫，是2007年創(chuàng)辦的新美國安全中心，它位于賓夕法尼亞大街1301號，其創(chuàng)辦者后來進(jìn)入美國政府，一位是國務(wù)院主管東亞和太平洋事務(wù)的助理國務(wù)卿庫爾特·坎貝爾，另一位是國防部的副部長米歇爾·弗盧努瓦，負(fù)責(zé)國防部的全球政策制定。該中心的研究人員多有軍方背景，重視國際安全研究。它成立時(shí)間雖短，但較活躍，推出了不少研究報(bào)告。如2009年9月發(fā)表題目為《中國來了》的研究報(bào)告，為剛剛起步的奧巴馬政府的對華政策獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。美國進(jìn)步中心是另一個(gè)與奧巴馬政府關(guān)系密切的智庫。該中心的總裁波德斯坦曾在奧巴馬當(dāng)選總統(tǒng)后，擔(dān)當(dāng)組建新政府的重要召集人。

需要指出的是，任何事情都有兩面?！靶D(zhuǎn)門”現(xiàn)象，使美國很多政府官員、國會議員隨著換屆選舉或退休，經(jīng)常是前腳離開政府，后腳立即踏入私營部門；或者從私營部門跳進(jìn)政府。這種時(shí)而是參賽者、時(shí)而是裁判的角色轉(zhuǎn)變，涉及到各方面的利益沖突，因此非議頗多。因?yàn)樯矸菰谥菐臁⒄?、私營部門之間頻繁轉(zhuǎn)換，所代表的利益群體不同，行為規(guī)則就各有不同。難怪有人擔(dān)心，由于如此眾多的高官均來自智庫，可能與智庫“獨(dú)立的、不代表任何黨派”的標(biāo)識自相矛盾。

輿論領(lǐng)袖 塑造話題

美國智庫熱衷于召開或舉辦各種研討會、學(xué)術(shù)交流活動，為官員、專家學(xué)者、企業(yè)家、媒體和自由撰稿人提供交流的機(jī)會，也對公共輿論產(chǎn)生影響。智庫對輿論的影響越大，對決策的影響就越大。這些研討會積極調(diào)動專家意見，宣傳支持其立場的實(shí)例、數(shù)據(jù)和民意調(diào)查結(jié)果。有的智庫還建立了培訓(xùn)項(xiàng)目，幫助行政部門培訓(xùn)新上任的官員，使之盡早順利進(jìn)入角色。如布魯金斯學(xué)會專門設(shè)有公共政策教育中心，舉辦多種專題研討班，為公共和私人部門的領(lǐng)導(dǎo)者提供研討、進(jìn)修的機(jī)會。智庫活動有較大的開放性、專業(yè)性、權(quán)威性，常常有政府官員參與；也注重時(shí)效性，緊跟當(dāng)前國際國內(nèi)形勢、動向，往往一旦有重要的事件發(fā)生，就有相應(yīng)的研討會。當(dāng)然，智庫之間也有競爭，有同時(shí)幾家智庫扎堆談相似問題的現(xiàn)象。

要搞清楚智庫為什么不遺余力地開展這些活動，就要了解美國國內(nèi)外政策的制定方式：從內(nèi)政、經(jīng)濟(jì)、社會到外交政策的制定，往往伴隨著較長的公開討論過程，這個(gè)討論過程，正是各方表達(dá)訴求、發(fā)揮影響的良機(jī)，包括智庫、利益集團(tuán)、各式各樣的社團(tuán)組織等都積極參與。智庫在這方面具有不可替代的優(yōu)勢。相當(dāng)程度上，美國的智庫也是美國政治圈內(nèi)炙手可熱的游說力量之一。他們的風(fēng)向變化可以對政府及公共政策產(chǎn)生重要的作用。

美國智庫的大小活動總圍繞某個(gè)議題，反反復(fù)復(fù)、沒完沒了地辯論、出報(bào)告、辦研討會，等等。這些思辨并非一定要找出誰對誰錯(cuò)的唯一答案，而是在對當(dāng)前的國際國內(nèi)事務(wù)進(jìn)行解讀、評論，激勵人們思考這些事件可能給美國帶來什么影響？美國應(yīng)當(dāng)如何有效應(yīng)對？如此周而復(fù)始，不停地重復(fù)，引導(dǎo)國內(nèi)外公眾的注意力和意見傾向，塑造有利于美國的輿論環(huán)境，逐漸形成某個(gè)智庫的、進(jìn)而是美國的話語權(quán)。這些思辨大都以專業(yè)的方式進(jìn)行，或者有專業(yè)的包裝，使其更接地氣，更有說服力。盡管有些思想短期內(nèi)在政治上未必可行，但有時(shí)形勢一變，就有可能逐漸為決策人所接受，然后轉(zhuǎn)化為政策。

智庫還大力利用傳媒，影響公共輿論，充當(dāng)話語霸權(quán)的急先鋒。智庫的一大功能，就是傳播思想、信息，對有關(guān)政策或事件進(jìn)行評估、詮釋等，引發(fā)公眾的關(guān)注，進(jìn)而影響社會輿論或教育公眾，開展公關(guān)和輿論活動，宣傳自己的立場。同時(shí)，讓政府官員及其手下工作人員了解新政策方案的有利或不利效應(yīng)。

各智庫對其社會屬性均十分重視，都有負(fù)責(zé)與媒體聯(lián)系的專門公關(guān)機(jī)構(gòu)和人員。智庫也鼓勵其專家學(xué)者走出辦公室，接受電視、電臺、報(bào)刊雜志以及網(wǎng)站的采訪，或通過撰寫有關(guān)評論，最大限度地?cái)U(kuò)大影響。智庫專家學(xué)者的出鏡率高低，是衡量其影響的指標(biāo)之一。隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的迅猛發(fā)展，各種新興媒體層出不窮，如臉書、推特等，成為智庫推銷、宣傳自己的新平臺。

大量的著名專家學(xué)者是智庫的領(lǐng)軍人物，是美國話語霸權(quán)的源頭活水。一定意義上，智庫的名氣與影響，建立在專家學(xué)者的名氣與影響的基礎(chǔ)之上。而大批通曉各行各業(yè)的專家學(xué)者，既給智庫增添了權(quán)威性，也借智庫這個(gè)平臺成為“輿論領(lǐng)袖”。他們通過研討會、媒體采訪、研究報(bào)告、評論文章等形成話題和觀點(diǎn)、討論的方向，對公共政策、對外事務(wù)等產(chǎn)生不容忽視的引導(dǎo)作用。

多管齊下 影響政府

作為美國政府的軍師、幕僚，美國智庫以多種方式影響公共政策和輿論。具體說來，除上述的政府官員人才庫、二軌外交外，還有以下幾種主要途徑。

一是通過出版書籍、專著和提交各種政策報(bào)告影響政府決策，將研究成果轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。智庫首先依仗自己的各路人馬、專家的研究和分析，形成新的政策主張，再通過出版物、報(bào)告、各類交流活動、媒體宣傳等方式，力圖使這些主張獲得公眾的支持和決策者的認(rèn)同。智庫大都有自己的出版物，如美國外交關(guān)系委員會的《外交》、卡內(nèi)基國際和平基金會的《外交政策》、布魯金斯學(xué)會的《布魯金斯評論》、戰(zhàn)略與國際問題研究中心的《華盛頓季刊》、國家利益中心的《國家利益》等。此外，還出版各種專著，直接承擔(dān)政府的課題，為其提供政策建議。

二是通過出席國會的聽證會，直接輸出思想，影響立法部門。這是由于美國智庫的專家學(xué)者被視為公共政策問題的權(quán)威，經(jīng)常受邀出席國會聽證會，長期活躍在公共政策的辯論中。每年針對不同的話題和事件，美國國會要舉行各種各樣的聽證會，這時(shí)需要邀請有關(guān)領(lǐng)域的專家作證，向國會議員陳述有關(guān)看法和研究，提供建議。而這時(shí)候的美國智庫，好似由“軍師”瞬間變身為游說者。出于擴(kuò)大影響、推銷思想產(chǎn)品、代表背后的各種利益集團(tuán)等種種目的，各智庫均積極安排有關(guān)人員到國會委員會的聽證會上作證。他們發(fā)表的著作文章也常被引為支持某一立場觀點(diǎn)的論據(jù)。比如，美國彼德森經(jīng)濟(jì)研究所所長博格斯滕就是人民幣匯率低估論的大力炒作者，經(jīng)常在報(bào)刊發(fā)表文章，要求美國政府就人民幣匯率問題向中國施壓。

三是積極為企業(yè)提供咨詢，擴(kuò)大其社會影響，并獲得豐厚的資金支持。也就是說，他們不僅僅滿足于當(dāng)獨(dú)立的思考者、政府的軍師，為美國的世界霸主地位充當(dāng)排頭兵，也極愿意作為各利益集團(tuán)、企業(yè)公司的軍師出謀劃策，為客戶的利益而奔走呼號，成為美國國內(nèi)各方力量博弈的話語霸權(quán)急先鋒。而企業(yè)也希望借助智庫聰明的大腦、四通八達(dá)的渠道、深厚的人脈關(guān)系，解決問題，反映訴求，并通過深諳公共外交之道的智庫，與政府、媒體之間保持暢通的聯(lián)系，以營造有利于己的輿論環(huán)境。美國智庫與企業(yè)的聯(lián)系非常密切，企業(yè)要對外投資以及順利經(jīng)營，需要隨時(shí)掌握有關(guān)地區(qū)或國家的政策方針及其變化，要理順各方面的人脈關(guān)系，要隨時(shí)對投資地區(qū)的政府部門、相關(guān)政策施加影響，這都需要專業(yè)人士的加盟與幫助。智庫不僅為企業(yè)的海外投資擔(dān)當(dāng)咨詢者，還為企業(yè)培訓(xùn)人才。

當(dāng)然，談到美國智庫的影響，不能忽視美國發(fā)達(dá)的媒體。媒體與智庫二者緊密結(jié)合，互相利用，智庫在思考，媒體在傳播思考，各取所需，相得益彰，相互促進(jìn)，為美國的利益服務(wù)?，F(xiàn)在美國各智庫都十分重視新媒體的運(yùn)用，不少研討會等活動可以在網(wǎng)上同步直播，或?qū)⑵溲杏懟顒拥囊曨l、講話等直接掛在網(wǎng)上，以擴(kuò)大社會影響。

智庫的活力源于社會需要。為適應(yīng)國際政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、文化、全球化等新形勢，以及美國政府和社會的需求，美國智庫發(fā)展呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)，即跨國交流增多，通過國際交往引入更多的國際資源。有的智庫尋求在世界各地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或辦公室，“出口”研究成果，或與其他國家的智庫合作研究，出版研究報(bào)告，接待國際訪問學(xué)者等，以擴(kuò)大其國際影響。智庫的課題研究也突出了全球性、跨學(xué)科性和綜合性，與政府的協(xié)作越來越多。

美國雖然是全球?qū)嵙ψ顝?qiáng)的國家，但從來不缺乏憂患意識，這種憂患意識往往來自智庫的思考。在美國，智庫的影響無處不在。從歷史上看，美國智庫的發(fā)展伴隨著美國的崛起，是美國“思想強(qiáng)國”的智力支撐，政府與智庫之間相互依存，是利益攸關(guān)方。21世紀(jì)大國競爭的關(guān)鍵是話語權(quán)之爭，而國際話語權(quán)之爭就是智庫影響力之間的競爭。

（作者系中國國際問題研究所副所長、研究員，當(dāng)代世界研究中心特約研究員）

（責(zé)任編輯：鄭東超）