程然然　朱孔良

金融業(yè)關(guān)涉國民經(jīng)濟(jì)命脈。在歐美等市場經(jīng)濟(jì)國家，反壟斷執(zhí)法已成為刺激經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、提高金融系統(tǒng)運(yùn)行效率必不可少的工具。然而市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)表明，競爭并非在所有情況下都是確定價(jià)格和交易規(guī)則的最佳機(jī)制。在銀行、保險(xiǎn)和證券等金融行業(yè)，承認(rèn)適度的反壟斷豁免對防范系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定具有積極作用，這已成為西方國家的共識(shí)。美國協(xié)調(diào)金融業(yè)反壟斷與豁免的經(jīng)驗(yàn)對中國處于起步階段的金融反壟斷執(zhí)法工作具有重要的借鑒意義。

金融業(yè)需要反壟斷

執(zhí)法和適度豁免

金融業(yè)反壟斷執(zhí)法在西方國家反壟斷法誕生早期飽受爭議?？v觀金融業(yè)反壟斷執(zhí)法史，我們能夠發(fā)現(xiàn)從強(qiáng)調(diào)行業(yè)管制、排除反壟斷執(zhí)法，到放松管制、引入自由競爭的轉(zhuǎn)變。以銀行業(yè)為例，很多國家反壟斷法出臺(tái)伊始并不能適用于銀行業(yè)，如美國《謝爾曼反托拉斯法》頒布于1890年，然而直至1963年的費(fèi)城國民銀行案，聯(lián)邦最高法院才認(rèn)可銀行業(yè)可以適用該法。此前，銀行業(yè)務(wù)不被看做商業(yè)行為，無需適用反托拉斯法。國會(huì)也一度認(rèn)為，過度的競爭對銀行業(yè)有害，其已成為銀行經(jīng)營失敗的重要原因。[1]不僅是美國，歐盟競爭法直到1981年才開始真正適用于銀行領(lǐng)域。當(dāng)時(shí)主導(dǎo)觀點(diǎn)認(rèn)為，銀行業(yè)是一個(gè)特殊領(lǐng)域，其經(jīng)營主要受成員國中央銀行和監(jiān)管機(jī)構(gòu)關(guān)于金融穩(wěn)定及外匯管制等政策的影響，銀行競爭主要存在于成員國國內(nèi)，不會(huì)對歐盟統(tǒng)一大市場產(chǎn)生影響，應(yīng)豁免歐盟反壟斷法的適用。[2]保險(xiǎn)業(yè)同樣如此，直至1944年的美國訴東南保險(xiǎn)協(xié)會(huì)案，聯(lián)邦最高法院才在判決指出保險(xiǎn)業(yè)務(wù)可以構(gòu)成州際貿(mào)易，應(yīng)當(dāng)適用反托拉斯法。如今，銀行、保險(xiǎn)和證券等金融行業(yè)適用反壟斷法已成為各國的通行做法，中國《反壟斷法》也沒有賦予銀行等金融機(jī)構(gòu)豁免反壟斷法適用。原本意排除金融業(yè)反壟斷執(zhí)法的主要原因是維護(hù)金融穩(wěn)定。然而，學(xué)界研究越來越多地表明，在監(jiān)管框架和豁免制度完備的情況下，反壟斷執(zhí)法不僅不會(huì)影響金融穩(wěn)定，相反能夠起到一定程度的促進(jìn)作用。[3]

反壟斷豁免是指一項(xiàng)具體行為可以排除反壟斷法適用，在實(shí)踐中須具備合理性和必要性。豁免既可以通過立法明確規(guī)定，也可以通過特別法優(yōu)先于普通法的原則確立。尋求豁免主要基于兩個(gè)原因，一是避免反壟斷法執(zhí)法可能帶來的整個(gè)行業(yè)運(yùn)營效率降低。二是為某些行業(yè)經(jīng)營所必須的限制競爭行為尋求合法保障。金融業(yè)適度豁免反壟斷法適用的理由不盡相同，但基本出發(fā)點(diǎn)都是通過管控風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)中小企業(yè)以維護(hù)金融穩(wěn)定和消費(fèi)者利益。

從具體行業(yè)來看，首先，銀行業(yè)屬于管制行業(yè)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)法律規(guī)定做出或者企業(yè)從事經(jīng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)的行為，如控制市場進(jìn)入，固定利率與地域經(jīng)營限制等可能對市場競爭產(chǎn)生影響。如果反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對這些行為提出挑戰(zhàn)，勢必動(dòng)搖監(jiān)管機(jī)構(gòu)的工作效率和權(quán)威，并有可能對銀行市場產(chǎn)生負(fù)面影響。因此，除明文規(guī)定反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以對特定行為予以監(jiān)督外，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和銀行對這些行為享有事實(shí)豁免。此處豁免源于一項(xiàng)基本法律原則，即特別法優(yōu)先于普通法。監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)行業(yè)立法實(shí)施或者批準(zhǔn)的行為應(yīng)視為優(yōu)先于反壟斷法規(guī)定的一般管轄。事實(shí)上，銀行市場具有極強(qiáng)專業(yè)性，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)關(guān)注的重點(diǎn)通常限于當(dāng)前市場競爭、價(jià)格與供給，而銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要考察的問題遠(yuǎn)超這個(gè)范圍，其不僅包括競爭，同時(shí)也包括市場運(yùn)行效率及長期穩(wěn)定發(fā)展等。因此，當(dāng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠在關(guān)注市場競爭的前提下盡職履行職責(zé)，賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)做出或者批準(zhǔn)的行為以反壟斷豁免，能夠有效避免反壟斷執(zhí)法對行業(yè)長期發(fā)展的負(fù)面影響，促進(jìn)銀行市場的長期發(fā)展。

其次，保險(xiǎn)業(yè)以風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倿橹饕卣?，這就決定了風(fēng)險(xiǎn)評估和控制成為保險(xiǎn)運(yùn)營的核心要素。風(fēng)險(xiǎn)損失數(shù)據(jù)的收集和分析不僅成本高昂且直接決定保險(xiǎn)產(chǎn)品的價(jià)格，很多中小型保險(xiǎn)公司缺乏從事這項(xiàng)工作的人力和經(jīng)濟(jì)資源，而錯(cuò)誤的數(shù)據(jù)信息可能導(dǎo)致公司面對高風(fēng)險(xiǎn)投保時(shí)因失敗的定價(jià)策略破產(chǎn)。因此，通過立法賦予保險(xiǎn)公司從事聯(lián)合開發(fā)，數(shù)據(jù)采集等集體協(xié)同行為以反壟斷豁免，有助于擴(kuò)大中小型保險(xiǎn)公司的生存空間，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)效率。

最后，證券業(yè)享有豁免的依據(jù)與銀行業(yè)類似。證券市場和交易對信息異常敏感，與風(fēng)險(xiǎn)密不可分，出于保護(hù)投資者利益，以及促進(jìn)證券市場健康、穩(wěn)定發(fā)展等目的，各國政府對證券業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)賦予的權(quán)限普遍大于其他行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。其監(jiān)管對象也具有一定復(fù)雜性，不僅包括證券公司和投資者，還包括上市公司、基金公司和證交所等。證券業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有高度專業(yè)化特征，賦予監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)法律規(guī)定做出或?qū)彶榈男袨橐苑磯艛嗷砻獠粌H有利于證券市場健康發(fā)展，同時(shí)也符合投資者利益。

美國的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

銀行業(yè)作為金融體系的核心，對維護(hù)金融穩(wěn)定及社會(huì)穩(wěn)定至關(guān)重要。目前各國銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)多采取雙重甚至多重機(jī)構(gòu)分工負(fù)責(zé)模式，如美國銀行業(yè)監(jiān)管職責(zé)由三家機(jī)構(gòu)分擔(dān)，包括美聯(lián)儲(chǔ)（FR）、銀行監(jiān)理署（OCC），以及聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司（FDIC）。美聯(lián)儲(chǔ)職責(zé)主要是確保銀行體系穩(wěn)定和貨幣流動(dòng)性。銀行監(jiān)理署隸屬于財(cái)政部，主要負(fù)責(zé)對國立銀行進(jìn)行日常監(jiān)管，確保銀行業(yè)務(wù)合規(guī)性。聯(lián)邦儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)對銀行吸納的存款提供保險(xiǎn)，防范擠兌風(fēng)險(xiǎn)。[4]在美國銀行業(yè)反壟斷執(zhí)法實(shí)踐中，豁免問題可以通過明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)職權(quán)得到解決。監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)法律規(guī)定做出或者企業(yè)從事監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查批準(zhǔn)的行為應(yīng)享有反壟斷豁免，具體豁免范圍取決于監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)法律規(guī)定享有的權(quán)限。

保險(xiǎn)業(yè)反壟斷豁免通常以立法方式出現(xiàn)。美國關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)的豁免主要規(guī)定在1945年的《麥卡倫·弗格森法》中，該法第二條和第三條賦予保險(xiǎn)行業(yè)豁免適用聯(lián)邦反托拉斯法。取得豁免必須同時(shí)滿足以下三個(gè)條件：首先，行為必須屬于保險(xiǎn)業(yè)務(wù)；其次，必須屬于州政府管轄范圍；第三，不包括聯(lián)合抵制，強(qiáng)迫交易及威脅等行為。 關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的概念，最高法院在皇家醫(yī)藥公司案中首先給出具體判斷方法。隨后，在皮埃諾案中進(jìn)一步將其細(xì)化為三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是該行為是否能夠轉(zhuǎn)移或者分散投保人的風(fēng)險(xiǎn)；二是該行為是否屬于保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人間必不可少的一部分；三是該行為是否限于保險(xiǎn)業(yè)內(nèi)部企業(yè)參與。此外，最高法院還通過帕克訴布朗案和美國礦工協(xié)會(huì)訴彭林頓案賦予州政府授權(quán)參與和回應(yīng)請?jiān)感纬傻南拗聘偁幮袨榛砻夥赐欣狗ㄟm用。[5]

證券業(yè)的反壟斷豁免與銀行業(yè)相似，通常無明文規(guī)定。各國對證券市場或設(shè)有獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如美國證券交易委員會(huì)，或于綜合監(jiān)管機(jī)構(gòu)下設(shè)某一部門，如英國金融服務(wù)局（FSA）下設(shè)投資事業(yè)部。考慮到豁免無成文法規(guī)定，因此可以將監(jiān)管機(jī)構(gòu)對爭議行為的審查分為以下幾種情況討論：（1）監(jiān)管機(jī)構(gòu)已審查并批準(zhǔn)爭議行為；（2）監(jiān)管機(jī)構(gòu)已審查并否決了爭議行為；（3）正在審查過程中，尚未做出決定；（4）尚未審查，但監(jiān)管機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出有可能使之通過的傾向；（5）尚未表現(xiàn)出關(guān)注興趣或未詳細(xì)考察競爭因素影響即做出決定；（6）監(jiān)管機(jī)構(gòu)尚未獲悉，合法性待定的行為；（7）監(jiān)管機(jī)構(gòu)無審查權(quán)限。上述情形前四種表明監(jiān)管機(jī)構(gòu)按照法律要求，盡職履行義務(wù)。這種情況下，反壟斷程序可能干擾監(jiān)管機(jī)構(gòu)具體作用的發(fā)揮，如在美國訴NASD案中，聯(lián)邦最高法院指出，證券交易委員會(huì)對共同基金份額交易的監(jiān)管優(yōu)先于反托拉斯執(zhí)法機(jī)構(gòu)，因《投資公司法案》給予私人公司對共同基金份額設(shè)置再出售限制的權(quán)利，并將對此行為監(jiān)管權(quán)限賦予證券交易委員會(huì)。在戈登訴紐約證券交易所案中，最高法院認(rèn)為證券交易委員會(huì)對固定傭金行為有審查權(quán)，其批準(zhǔn)行為可以得到豁免。后三種情形則無法獲得豁免。原因在于無論玩忽職守、行為違法還是無審查權(quán)限都意味著行業(yè)監(jiān)管失靈，此時(shí)應(yīng)當(dāng)允許反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)介入以維護(hù)證券市場競爭秩序，如雅各布訴巴赫案中，法院認(rèn)為，證券交易委員會(huì)沒有權(quán)限審查有關(guān)服務(wù)費(fèi)用不能轉(zhuǎn)嫁至券商的規(guī)則，因此該行為無法獲得反托拉斯豁免。在彼得森訴費(fèi)城證券交易所案中，法院指出由于證券交易委員會(huì)無權(quán)且缺乏審查共謀行為的經(jīng)驗(yàn)，被告聯(lián)合抵制原告交易的行為不能獲得反托拉斯豁免。席爾瓦訴紐約證券交易所案中，法院認(rèn)為由于證券交易委員會(huì)沒有審查特定規(guī)則執(zhí)行的權(quán)力，被告以原告違反交易規(guī)則為由切斷電話線路的行為無法獲得反托拉斯豁免。[6]此外，依據(jù)反托拉斯法，券商間的卡特爾協(xié)議可能產(chǎn)生三倍損害賠償并導(dǎo)致行為人入獄。證券交易委員會(huì)則無法提供這兩種救濟(jì)中的任何一種。因而，就當(dāng)事人利益保護(hù)而言，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)相比行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有一定程度的優(yōu)越性。

對中國的啟示

一、金融業(yè)同時(shí)需要反壟斷執(zhí)法與適度豁免

反壟斷執(zhí)法能夠促進(jìn)市場競爭，保護(hù)消費(fèi)者利益，但不擅于確定特定行業(yè)的交易規(guī)則。各國在金融、能源等特定行業(yè)完全或部分放松監(jiān)管后，引入豁免的做法充分表明對反壟斷相對優(yōu)勢的認(rèn)識(shí)。這進(jìn)一步證明并非所有行業(yè)都要完全放開監(jiān)管，僅采納反壟斷的調(diào)控方式。事實(shí)上，以行業(yè)管制形式出現(xiàn)的豁免易于促進(jìn)交叉補(bǔ)貼，保護(hù)被監(jiān)管者利益，有助于確定產(chǎn)品價(jià)格和企業(yè)之間的交往規(guī)則。[7]以法條形式出現(xiàn)的豁免范圍明確、簡單易行，具有較高的可預(yù)期性。從美國金融業(yè)反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)來看，在特殊行業(yè)強(qiáng)調(diào)反壟斷與豁免的相互輔助，有利于充分發(fā)揮二者的優(yōu)勢，揚(yáng)長避短，為金融體系提供全面保障。

二、強(qiáng)化監(jiān)督職責(zé)，細(xì)化監(jiān)管框架

金融業(yè)從強(qiáng)調(diào)監(jiān)管走向競爭與監(jiān)管并舉的經(jīng)驗(yàn)證明，競爭對于效率和消費(fèi)者福利的促進(jìn)能夠有效提升社會(huì)總體福利。隨著放松監(jiān)管范圍逐步擴(kuò)大，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以在越來越廣的領(lǐng)域?yàn)楦偁幈ｑ{護(hù)航。即便在一些沒有放松監(jiān)管的領(lǐng)域，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)仍然可以充當(dāng)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督者和最后一道屏障。因此，強(qiáng)化反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定的監(jiān)督職責(zé)對于維護(hù)金融業(yè)市場競爭，全面保護(hù)市場各方利益，避免監(jiān)管者被俘獲具有非常重要的意義。同時(shí)，考慮到行業(yè)監(jiān)管的專業(yè)性等優(yōu)勢，將監(jiān)管權(quán)限完全交由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)亦不現(xiàn)實(shí)，但為避免監(jiān)管機(jī)構(gòu)追求特殊利益而濫用職權(quán)的行為，應(yīng)當(dāng)細(xì)化行業(yè)監(jiān)管的具體范圍，將監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職權(quán)限于該框架內(nèi)。如此才能在全面發(fā)揮行業(yè)監(jiān)管優(yōu)勢的前提下，將負(fù)面影響最小化。

三、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)關(guān)系，執(zhí)法互助合作

行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系在所有被監(jiān)管行業(yè)中都存在博弈。如何協(xié)調(diào)二者關(guān)系，共同促進(jìn)被監(jiān)管行業(yè)健康發(fā)展，成為實(shí)踐中必須解決的問題。當(dāng)前中國金融業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)包括銀監(jiān)會(huì)，保監(jiān)會(huì)，證監(jiān)會(huì)等專門機(jī)構(gòu)。雖然每個(gè)機(jī)構(gòu)就自身監(jiān)管范圍有明確規(guī)定，但實(shí)際工作中，超越職權(quán)范圍事例并不鮮見。加之當(dāng)前中國反壟斷執(zhí)法權(quán)限分屬商務(wù)部、發(fā)改委和工商總局三家，部門間交叉協(xié)作較為復(fù)雜，導(dǎo)致金融領(lǐng)域反壟斷執(zhí)法工作事實(shí)上陷于停頓。協(xié)調(diào)金融業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的關(guān)系，已成為迫在眉睫的問題。筆者認(rèn)為，可以采取定期聯(lián)席會(huì)議等方式建立日常溝通、協(xié)商機(jī)制，每一部門派出專人負(fù)責(zé)與其他部門交換資訊。針對金融等特殊領(lǐng)域聯(lián)合發(fā)布執(zhí)法指南，統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，避免尺度、標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一，弱化反壟斷執(zhí)法的權(quán)威和可預(yù)見性。此外，行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)審查的行為涉及競爭問題，應(yīng)征求反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)意見，獲得相關(guān)市場界定等方面幫助。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在特定行業(yè)開展執(zhí)法工作，也應(yīng)當(dāng)通知行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，獲得專業(yè)知識(shí)、技能等方面協(xié)助。唯有如此，才能真正將行業(yè)監(jiān)管與反壟斷的功能最大化，充分保護(hù)市場各方主體的利益，共同促進(jìn)金融業(yè)長期、健康、穩(wěn)定的發(fā)展。

（第一作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院人口與勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)研究所；第二作者系孟加拉國達(dá)卡大學(xué)博士候選人）

（責(zé)任編輯：劉娟娟）

[1] Boyd， J.， S. Graham. Consolidation in U.S. banking： implications for efficiency and risk， Federal Reserve Bank of Minneapolis Working Paper， No. 572， December 1996.

[2] 直至1981年，歐洲法院才在Zuechner v Bayerische Vereinsbank案判決中確認(rèn)歐盟競爭法可以適用于銀行領(lǐng)域。

[3] Simons K.Stavins. Has Antitrust Policy in Banking Become Obsolete？， New England Economic Review， No. 3， 2004.

[4] See John R. Walter， Patricia E. Wescott. Antitrust Analysis in Banking： Goals， Methods， and Justifications in a Changed Environment， Economic Quarterly， No.1， 2008.

[5] See Page W.， Lopatka J.. State Regulation in the Shadow of Antitrust： FTC V. Ticor Title Insurance Co.， Supreme Court Economic Review， 1993， 3.

[6] See Hebert Hovenkamp. Antitrust Violations in Securities Markets， The Journal of Corporation Law， Vol. 28， No. 4， 2003.

[7] See J. Gregory Sidak， Daniel F. Spulber. Deregulation and Managed Competition in Network Industries， Yale Journal on Regulation， Vol. 15， No. 1， 1998.