張煒

為認真落實中央關(guān)于“特大城市要嚴格控制人口規(guī)?！币螅本┦形?、市政府迅速進行了籌劃部署，納入重要日程。2013年12月，在市委十一屆三次全會上，郭金龍在作工作報告時，就治理“城市病”強調(diào)指出對人口無序過快增長須痛下決心治理。王安順在作全市經(jīng)濟社會發(fā)展工作報告時，就破解人口資源環(huán)境矛盾明確提出“堅持打持久戰(zhàn)、攻堅戰(zhàn)，務(wù)求每年都有新突破、新進展，積小勝為大勝，積跬步至千里”。年末歲初，市委常委會、市政府黨組把加強人口規(guī)模調(diào)控問題作為中長期整改的一項重點任務(wù)，列入黨的群眾路線教育實踐活動整改方案。新年伊始，人口規(guī)模調(diào)控首次寫入市政府工作報告，并作為一項重要任務(wù)進行部署。北京人口規(guī)模調(diào)控，已蓄勢而發(fā)。

人口規(guī)模調(diào)控的目標解讀

年初，北京市政府印發(fā)了《市政府黨組黨的群眾路線教育實踐活動整改方案》，提出加強人口規(guī)模調(diào)控的整改目標，即綜合運用法律、行政、經(jīng)濟等手段，合理控制人口規(guī)模，優(yōu)化人口空間布局，改善人口發(fā)展環(huán)境，疏解中心城區(qū)功能，做實“以證管人、以房管人、以業(yè)控人”，使人口增長速度明顯下降。這一整改目標，也是當前和今后一段時期內(nèi)，指導(dǎo)北京人口規(guī)模調(diào)控工作的總體目標?？傮w目標，既符合中央要求，又切合北京實際。

目標科學(xué)，便于操作。從既往的事實看，北京人口規(guī)模調(diào)控目標的設(shè)定不能再重復(fù)過去以量為標、“作繭自縛”的“故事”，應(yīng)堅持以“速”為基、以“降”為調(diào)。整體看，北京人口發(fā)展是特大城市發(fā)展的“綜合吸引力”和首都功能需求的“超強集聚力”共同作用的結(jié)果，人口增長具有多元性、復(fù)雜性和特質(zhì)性，人口規(guī)模調(diào)控的目標，不是增不增的問題，而是每年增多少（增速）的問題。局部看，隨著人口規(guī)模調(diào)控力度加大，區(qū)域間人口有增有減屬正常，只減不增不現(xiàn)實，控增速比控總量更符合區(qū)縣實際。因此，將常住人口增長速度明顯下降作為人口規(guī)模調(diào)控的目標要求，既順應(yīng)了人口發(fā)展總體趨勢，又便于分區(qū)操作，也為人口總量的控制預(yù)留出回旋的空間。

主題突出，重點明確?？刂迫丝谒俣冗^快增長，是一項綜合性很強的工作，必須緊緊圍繞合理控制人口規(guī)模、優(yōu)化人口空間布局、改善人口發(fā)展環(huán)境這一主題逐次展開、整體推進。而這其中，優(yōu)化人口空間布局是關(guān)鍵環(huán)節(jié)。人口空間布局的優(yōu)化，背后是生產(chǎn)力空間布局的調(diào)整，關(guān)系到人口與資源這兩大基本要素的空間重組，重點是解決人口規(guī)模與環(huán)境容量的空間矛盾，進而促進區(qū)域生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整及人口發(fā)展環(huán)境改善。也就是說，合理控制人口規(guī)模，優(yōu)化人口空間布局，改善人口發(fā)展環(huán)境，必須把優(yōu)化人口空間布局作為戰(zhàn)略大方向，把疏解中心城區(qū)功能作為戰(zhàn)術(shù)突破口。

手段多樣，綜合施治。一般而言，城市的功能多，城市的需求就大，人口規(guī)模也就大。反之亦然，人口規(guī)模越大，城市的需求就越大而且需求的層次和結(jié)構(gòu)就越復(fù)雜，引發(fā)城市功能進一步拓展。從供需平衡角度說，人口規(guī)模調(diào)控首先是城市需求的調(diào)控，其手段選擇和運用之要，重在“擠壓”與城市性質(zhì)功能定位不相適應(yīng)且有較大彈性的需求，必須綜合運用法律、行政、經(jīng)濟等手段。因此，應(yīng)做實“以證管人、以房管人、以業(yè)控人”，把人口規(guī)模調(diào)控融入人口基礎(chǔ)管理、專項管理和服務(wù)管理之中，多法并用、多管齊下，搞好搭配、掌控時序，既要發(fā)展各手段的單獨功效，又要發(fā)展多手段的整體療效，確保人口規(guī)模調(diào)控既實現(xiàn)“調(diào)”的預(yù)期，又達到“控”的目標。

人口規(guī)模調(diào)控的部署要點

從目標分解、任務(wù)細化和實化落實的流程看，人口規(guī)模調(diào)控，應(yīng)始終堅持以人為本，著重圍繞在推進首都經(jīng)濟社會發(fā)展還“需要”多少人（人口增長），實現(xiàn)首都城市健康發(fā)展能“留下”多少人（人口容量），留下的人往哪放（人口分布），放下后能否安居樂業(yè)（人口服務(wù)）這一主線，進行規(guī)劃部署，進一步明確任務(wù)預(yù)期和工作重點，積極穩(wěn)妥推進各項工作落實。

把產(chǎn)業(yè)調(diào)控作為合理控制人口規(guī)模的重頭戲。人口規(guī)模的調(diào)控，從經(jīng)濟角度說是勞動力市場調(diào)控，根本上是經(jīng)濟發(fā)展的調(diào)控。首都經(jīng)濟發(fā)展到現(xiàn)階段，第三產(chǎn)業(yè)比重已超過78%，但第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)還不合理，突出表現(xiàn)在兩個方面：一個是對房地產(chǎn)的依賴還是很高，一些高耗能制造業(yè)沒有完全退出；另一個是對外來勞動力的依賴，一些低端產(chǎn)業(yè)仍在吸引聚集大量流動人口。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)控仍有較大的結(jié)構(gòu)空間和彈性空間，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動低端產(chǎn)業(yè)向高端產(chǎn)業(yè)升級，勢在必行。

壓縮低端產(chǎn)業(yè)的生存空間，完善與首都資源環(huán)境相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策和管理措施，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)對人口流動的引導(dǎo)和配置效應(yīng)。目前，應(yīng)重點加強以下工作：一是抓轉(zhuǎn)型，對不符合首都功能定位、占地多、產(chǎn)出低、資源消耗大、勞動密集型的項目，加強分類指導(dǎo)，促進此類企業(yè)轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)型或退出；二是退低端，加快區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級，堅決調(diào)整退出不符合首都功能定位的低端產(chǎn)業(yè)，嚴控低端產(chǎn)業(yè)無序發(fā)展；三是嚴監(jiān)管，制定更為嚴格和綜合的產(chǎn)業(yè)準入、退出、升級標準和監(jiān)管機制；四是重考核，對重大規(guī)劃、重大政策、重大項目進行人口評估和交通評價、水資源評價，研究建立與人口調(diào)控掛鉤的政府投資、公共資源分配機制，明確區(qū)縣調(diào)控責(zé)任，實行重點督查考核。

把疏解中心城區(qū)功能作為優(yōu)化人口空間布局的突破口。目前，北京城市空間發(fā)展仍處于單中心向多中心艱難轉(zhuǎn)型的發(fā)展階段，一方面，受中心城區(qū)資源局限，產(chǎn)業(yè)和人口向郊區(qū)疏散勢頭明顯，一些郊區(qū)新城或社區(qū)不斷崛起。另一方面，由于新城功能較為單一，郊區(qū)“臥城”現(xiàn)象凸現(xiàn)，不僅帶來城郊通勤的單向流動，也進一步加劇了產(chǎn)業(yè)和就業(yè)者對中心城區(qū)的過度依賴，使得城市能源極大地損耗，嚴重影響城市發(fā)展效率和活力。為此，應(yīng)加快中心城區(qū)與郊區(qū)的關(guān)系調(diào)整，利用空間功能重組，進一步釋放城市發(fā)展新的動力。

城市功能優(yōu)化調(diào)整，難點是中心城區(qū)，重點在新城，關(guān)鍵是資源，核心是人口，當務(wù)之急是統(tǒng)籌中心城區(qū)“能量”的釋放與新城“聚能”的對接，抓緊編制中心區(qū)功能疏解戰(zhàn)略規(guī)劃，從戰(zhàn)略層面破解中心“堵”局、謀劃城市發(fā)展新局。近期，應(yīng)重點把握以下環(huán)節(jié)：一是“嚴”字當頭，嚴格控制中心城建設(shè)規(guī)模和開發(fā)強度，對房地產(chǎn)開發(fā)和公共服務(wù)項目就地擴建，設(shè)置更高的限制條件；二是“建”字為重，高標準規(guī)劃建設(shè)新城，重點引進建設(shè)一批優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療、文體等公共服務(wù)項目，強化人口與產(chǎn)業(yè)聚集功能；三是“疏”字為先，制定商品交易市場管理辦法，引導(dǎo)服裝、小商品、建材市場逐步退出，并建立中心城優(yōu)質(zhì)公共資源和人口向新城疏解的利益引導(dǎo)機制，完善企業(yè)跨區(qū)縣遷移管理辦法。

把改進服務(wù)管理作為改善人口發(fā)展環(huán)境的優(yōu)選項。隨著我國城鎮(zhèn)化進程不斷加快，流動人口與所在城市關(guān)系的調(diào)整也在不斷發(fā)生變化，由經(jīng)濟活動參與到社會福利分享及公民權(quán)益維護的遞進加快，追求城市不同主體發(fā)展權(quán)利的同質(zhì)均等性的意愿越來越強烈。作為流動人口占比達38%的首都，做好這一個群體的服務(wù)管理工作，無疑具有極強的現(xiàn)實意義。

現(xiàn)階段，改進人口服務(wù)管理應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好流動人口與戶籍人口在發(fā)展機遇和公共福利分享上的平等問題，進一步做好制度設(shè)計，著重解決社會管理與公共服務(wù)對接的問題，從制度和規(guī)則上促進各群體之間融洽相處，為“優(yōu)先解決存量，有序引導(dǎo)增量”創(chuàng)建和諧穩(wěn)定的人口環(huán)境。當前，仍需重點加大以下服務(wù)管理力度：一是權(quán)益分享的制度保障，加快實施居住證制度，研究推出與此相配套、實現(xiàn)流動人口權(quán)益待遇梯級享有的政策措施；二是居住環(huán)境的安全保障，探索實施出租房屋經(jīng)營許可制度，開展群租房專項治理，整治違法建設(shè)與非法出租；三是“底線”服務(wù)的公平保障，統(tǒng)籌解決好流動人口在教育、醫(yī)療、住房、社會保障等方面的新期待，積極構(gòu)建包容共享的發(fā)展機制，促進基本公共服務(wù)均等化。

人口規(guī)模調(diào)控的戰(zhàn)略保障

作為首都北京，嚴格控制人口規(guī)模，將涉及北京未來人口發(fā)展態(tài)勢和城市發(fā)展格局，觸及城市功能優(yōu)化調(diào)整、資源重新配置、城市規(guī)劃管理和發(fā)展戰(zhàn)略完善等重點難點問題。因此，要落實中央制定的大政方針、城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃和戰(zhàn)略布局，進一步制定相應(yīng)規(guī)劃，創(chuàng)造性開展建設(shè)和管理工作。

城市科學(xué)管理中依規(guī)發(fā)展和以法管理的戰(zhàn)略統(tǒng)籌。城市規(guī)劃是城市發(fā)展的大綱，城市依規(guī)發(fā)展是城市發(fā)展質(zhì)量的重要保障，但提升城市發(fā)展水平僅靠規(guī)劃的引導(dǎo)還是遠遠不夠的，也必須重視和加強依法管理，尤其是首都的城市發(fā)展。多年來，在北京城市發(fā)展總體規(guī)劃的引導(dǎo)下，首都城市發(fā)展日新月異，但發(fā)展過程中面臨的“攤大餅”、人口持續(xù)快速增長等老問題依然如故，甚至更加突出，城市規(guī)模擴張實際上在“引領(lǐng)”著城市規(guī)劃的發(fā)展（修訂）。目前，全國城鎮(zhèn)化總體規(guī)劃即將出臺，首都經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃正在編制，北京城市總體規(guī)劃修訂也正在考慮。從加強京津冀城市群崛起、推進首都經(jīng)濟發(fā)展圈整體發(fā)展的戰(zhàn)略高度，把北京城市發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略層面，進一步集中全國人民智慧，為北京城市發(fā)展建言獻策，從國家層面為北京城市發(fā)展建章立制。

國際化視野中首都城市定位和國家政治訴求的戰(zhàn)略對接。首都城市是一個國家的核心城市之一。從國家和首都的關(guān)系上看，一個國家對它的首都有怎樣的政治訴求，最終決定這個城市的發(fā)展形態(tài)。1983年7月，中共中央對北京城市建設(shè)總體規(guī)劃方案的批復(fù)，提出了首都“四個服務(wù)”的職能定位。2005年1月，國務(wù)院對北京城市總體規(guī)劃的批復(fù)中，進一步明確了做好“四個服務(wù)”的要求。“四個服務(wù)”，是中央對首都工作的基本要求。在做好“四個服務(wù)”的驅(qū)動下，各種高端要素加速向北京市聚集，北京在經(jīng)濟發(fā)展、社會進步、文化繁榮等方面引領(lǐng)國家發(fā)展，城市發(fā)展達國內(nèi)領(lǐng)先水平。在中國成為世界第二大經(jīng)濟體且日益成為引領(lǐng)世界經(jīng)濟增長新“引擎”的大背景下，北京這個對外代表著中國展露給世界“官方”的“形象大使”，日益成為中國現(xiàn)代化、經(jīng)濟活力以及建設(shè)成就的“展臺”，承擔(dān)著中國國際影響力釋放的功能。然而，搭建這個“展臺”，并不需要把北京建設(shè)成為世界人口最多的、建設(shè)用地最大的城市。這就要求，北京必須走內(nèi)涵式發(fā)展的道路，探索如何差異化發(fā)展、特色化升級，尋找新的驅(qū)動力和增長點，而這必須基于對城市發(fā)展理念的再思考，城市發(fā)展戰(zhàn)略的再調(diào)整。

陽春二月，習(xí)近平總書記在北京考察工作對新時期首都發(fā)展的戰(zhàn)略定位、發(fā)展方式、發(fā)展途徑、發(fā)展重點提出了明確要求，深刻地闡明了新階段北京發(fā)展、管理方面的重大理論和實踐問題。這在首都發(fā)展歷史上具有里程碑意義，將極大地鼓勵和鞭策我們扎實推進人口規(guī)模調(diào)控、加快首都城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，為把北京早日建設(shè)成為國際一流的和諧宜居之都注入強大的發(fā)展動力。

（作者單位：原北京市人口計生委規(guī)劃協(xié)調(diào)處）

責(zé)任編輯：沈 聰