張 建

(北京師范大學 教育管理學院，北京 100875)

一、引言

在現(xiàn)行以戶籍制度為基礎(chǔ)的招生考試制度環(huán)境下，與日俱增的流動人口子女教育問題，成為阻礙我國實現(xiàn)“惠及全民的公平教育”、“辦人民滿意的教育”的“絆腳石”。對于這一問題的破解，在戶籍制度改革遲滯不前的境況下，一系列的流動人口子女教育政策被賦予更多的能量、功能與期待。從1998年《流動兒童少年就學暫行辦法》規(guī)定的常住戶籍所在地政府和流入地政府共同負責，做好流動兒童少年接受義務(wù)教育工作。到2001年5月《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》第一次提出流動人口子女義務(wù)教育以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學為主的“兩為主”政策。再到2003年9月《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》進一步明確和細化“兩為主”政策的流入地政府的管理責任。不過這些政策核心關(guān)注和力圖解決的是進城務(wù)工人員隨遷子女的義務(wù)教育問題，而尚未觸及義務(wù)教育后的升學考試問題。然而，隨著流動人口及其隨遷子女數(shù)量的持續(xù)快速增長和上述隨遷子女義務(wù)教育政策的有效落實，持續(xù)遞增的流動人口隨遷子女義務(wù)教育后的升學考試問題，逐漸成為我國深入推進教育改革與發(fā)展、達致促進教育公平目標和辦人民滿意的教育的重要命題。2012年8月，國家教育部、國家發(fā)展與改革委員會等四部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作的意見》，這一被稱作“異地高考政策”的出臺，旨在維護教育的公共利益，保障進城務(wù)工人員隨遷子女平等享有接受教育的機會和權(quán)利，為隨遷子女義務(wù)教育后升學考試問題的解決提供了有力的政策支持。綜觀整個政策制定過程，筆者認為有必要對隨遷子女義務(wù)教育后問題到異地高考政策議程確立的過程進行分析和反思，也即探討這一公共教育問題何以進入決策者的視野，哪些因素發(fā)揮了觸發(fā)作用？推動異地高考問題進入政策議程的關(guān)鍵影響力量有哪些？這些影響因素是如何促使異地高考政策議程設(shè)置的，其內(nèi)在邏輯與機理是什么？本文試圖運用多源流模型分析框架，對上述問題進行梳理、分析和解釋，以便更加深入認識異地高考政策議程設(shè)置的動力要素、實踐邏輯和演進軌跡。

二、政策議程的多源流模型分析框架

(一)多源流模型的解釋邏輯

政策議程是指某一公共問題進入到?jīng)Q策者的視野，并上升為政府議程的過程。該過程的研究是政策過程理論研究的重要內(nèi)容，并已經(jīng)形成比較豐碩、厚實的理論研究成果。比如，最早由科布(Cobb R W)和埃爾德(Elder C D)提出政策議程可以劃分為系統(tǒng)議程和制度議程，[1]以及政策議程設(shè)置的外在創(chuàng)始模式、動員模式和內(nèi)在創(chuàng)始模式等三種基本模式[2]；伯納德·科恩(Bernard Cohen)提出，馬克斯維爾·麥庫姆斯(Maxwell McCombs)和唐納德·肖(Donald Shaw)證實的“媒介議程→公眾議程→政策議程”依次影響的議程設(shè)置理論[3]；科恩(Cohen M D)、馬奇(March J G)和奧爾森(Olsen J P)的強調(diào)隨機性和不確定性的垃圾桶模型[4]；拉雷·N·格斯頓(Larry N. Geston)的以焦點事件的影響范圍、強度和時機來衡量政策議程的觸發(fā)機制模型。[5]不過，最具廣泛影響力與適用性的解釋模型當屬美國著名政策科學家約翰·W·金登(John W.Kingdon)在其所著的《議程、備選方案與公共政策》一書中，提出的多源流模型(the multiple-streams framework model)(見圖1)。該模型試圖解釋為何某些問題備受政策制定者(政府官員)的關(guān)注，并進入政策議程，其他卻被忽略。并闡釋了影響政策議程和方案選擇的三種源流：問題源流(problem stream)、政策源流(policy stream)和政治源流(political stream)。首先是問題源流。金登認為，社會環(huán)境中漂浮著各種社會問題，這些問題能否得到政策制定者(政府官員)的關(guān)注進而上升到政策議程，取決于評價問題存在與否及重要程度的一系列指標(如項目成本、群體發(fā)病率、死亡數(shù)目)、能夠?qū)е聦τ谀硞€問題關(guān)注的焦點事件(如民航飛機失事、火車相撞)、對現(xiàn)有項目運行的反饋等。[6]142-145換言之，清晰指標的問題界定、焦點事件的“伴奏”和效果反饋推動下的強烈感知，可以有力地促使政府對某一問題的關(guān)注。其次是政策源流。金登認為，政策系統(tǒng)中存在著由某一特定政策領(lǐng)域的專業(yè)人員組成的政策共同體，政策共同體的專家們(包括學者、壓力集團以及思想庫等)會選擇其中一個或一些問題提出自己視角下的政策建議，這些“漂浮”在“政策原湯”周圍的政策建議能否被重視和采用，主要取決于這些政策意見的技術(shù)可行性和價值觀念的可接受性。[6]148-181這也意味著共同體專家的政策建議獲得政策制定者的價值認同與采納，就必須在深入認識和分析問題產(chǎn)生的根源、破解問題的關(guān)鍵以及問題可能解決的最大程度，進而提出具有針對性、系統(tǒng)性、適切性、合法性和有效性的策略與操作性建議。最后是政治源流。主要是指公眾情緒、壓力集團間的競爭、選舉結(jié)果、意識形態(tài)在國會中的分布狀況，以及政府的變更等因素。[6]184-206學者扎哈里爾迪斯將金登的政治源流中的三個維度(國民情緒、利益集團、換屆)整合為一個概念變量——執(zhí)政黨的意識形態(tài)。其理由是：“這一修正并未削弱該理論的分析能力，而且在那些擁有相對集權(quán)的政治系統(tǒng)和有強有力政黨的國家來說，是很有意義的。”[7]103這表明在不同政治生態(tài)環(huán)境和制度環(huán)境下，政治源流的表現(xiàn)形式存在差異、側(cè)重點也有所不同。

圖1 多源流模型分析框架

金登認為，問題、政策和政治源流都具有各自的特性，且彼此間大體上彼此獨立。三大源流發(fā)展成熟只是議程設(shè)置的必備條件，而非充分條件，因為公共問題提上議事日程，還需要在一個關(guān)鍵的時間點上，實現(xiàn)三大源流的耦合(coupling)，最終才能使政策之窗打開。當然，在“三大源流匯合→政策之窗打開→進入政策議程”的過程中，還需要一種關(guān)鍵力量發(fā)揮作用，也即政策企業(yè)家(policy entrepreneurs)的催化或助力。

概而言之，金登的多源流分析框架的特點在于厘清了模糊性條件下政策議程設(shè)置的條件、要素、程序和行動者，尤其是強調(diào)問題、政策和政治源流的耦合，以及政策企業(yè)家的催化作用。后經(jīng)扎哈里爾迪斯的拓展和修正，其應(yīng)用范圍得到拓展、普遍性得以提高，“它在很大范圍的政策舞臺上曾得以應(yīng)用，每年在社會科學引用目錄(the Social Science Citation Index,SSCI)中顯示被引用約80次。”[7]13這在一定程度上可以表明其已經(jīng)成為各國分析和解釋公共政策議程設(shè)置或變遷的主流模型。

(二)中國情境下多源流模型應(yīng)用的問題審視

盡管多源流分析模型在西方表征出強大的解釋力和廣泛適用性，但是在中國特色社會主義政治體制下，運用該模型分析中國公共政策問題時，首先就要審視其就中國適用性問題。對此問題，有研究者指出：“多源流模型是適合于中國政策實踐經(jīng)驗分析的。其關(guān)鍵的區(qū)別無非在于識別和控制上述理論模型與中國政治體制規(guī)則不一致的因素，以提高理論模型對特定政策經(jīng)驗的解釋能力?！盵8]125這一觀點也可以從近十年國內(nèi)許多研究者嘗試運用多源流模型分析中國公共政策(如周超、顏學勇，2005[9]；肖玉梅等，2006[10]；容志，2006[11]；柏必成，2010[12]、任峰、朱旭峰，2010[13]、李峻，2011[14]；黃俊輝、徐自強，2012[15])的研究中得到印證。尤其是畢亮亮以江浙跨行政區(qū)水污染防治合作的政策過程為個案，確證了“多源流框架”對中國政策過程的解釋力。[16]36-41結(jié)合上述研究，筆者認為，真正有效運用和保證多源流模型對中國公共政策的解釋力，需要注意以下兩個問題[17]70-74。

第一，三大源流的獨立性問題。金登認為，問題、政策與政治三大源流在匯合前是相互獨立的，彼此間不存在關(guān)聯(lián)性。有研究者指出，“在我國政策演變過程中，多源流模型的解釋力具有一定局限性：三源流并非彼此獨立，各源流的出現(xiàn)存在一定先后順序。”[16]36-41因此，在中國特殊情境下，三大源流表征出的依賴性、關(guān)聯(lián)性和順序性，與多源流模型的解釋邏輯存在差異。因此，在運用多源流模型分析中國公共政策問題時，需要綜合考慮中國政治體制和管理體制可能產(chǎn)生的影響，進而科學合理分析中國公共政策問題。

第二，政治源流的差異性問題。中國的政治體制決定了政治源流的主要意涵與多源流模型中所闡釋的內(nèi)容存在較為顯著的差別。對此問題，有研究者指出，中國是共產(chǎn)黨領(lǐng)導下的多黨合作制國家，政治源流中的選舉結(jié)果變化作用有限，中國政治源流結(jié)構(gòu)通常表現(xiàn)為“政府意識形態(tài)”和“壓力群體”兩個主導維度?；谶@兩個主導維度的強與弱、松散抑或緊密，中國政策可分為限制型、公共意識形態(tài)型、分配/再分配型和體制型等四種類型。[13]68-80因此，對于中國不同類型公共政策的分析，還需要根據(jù)政府意識形態(tài)和壓力群體的表現(xiàn)強弱，從而確定公共政策議程設(shè)置的主要動力源流，以便做出規(guī)范、合理的政策分析。

三、異地高考政策議程的多源流模型分析

(一)問題源流：教育政策“斷層”下的異地高考訴求

如前文所述，某一問題之所以被政策制定者感知并上升為政策議程，是因為該問題由一系列清晰的指標、焦點事件和效果反饋等要素清晰的界定。就進城務(wù)工子女義務(wù)受教育后問題來說，由于流動社會的人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變、義務(wù)教育政策實施、公民權(quán)利意識增強等引發(fā)的進城務(wù)工人員及其子女人數(shù)遞增、隨遷子女義務(wù)教育后升學考試受阻、進城務(wù)工家長及學者上書訴求公平教育權(quán)利事件，構(gòu)成了異地高考的問題源流。

隨著改革開放的深入推進，我國人口結(jié)構(gòu)已經(jīng)從高度穩(wěn)定性轉(zhuǎn)向高度流動性，外來流動人口和流動兒童的數(shù)量和比重急速增長。根據(jù)2010年國家第六次人口普查數(shù)據(jù)，我國流動人口總數(shù)已達2.61億，同2000年第五次人口普查相比，增加1.16億，增長81.03%。[18]北京市常住人口1 961.2萬人，其中外省市來京人員為704.5萬人，占常住人口的比重為35.9%。[19]上海市常住人口2 301.91萬人，其中外省市來滬常住人口為897.70萬人，占39.00%。[20]另有研究者根據(jù)第六次全國人口普查結(jié)果估計，18歲以下流動兒童數(shù)量已達3 800萬。[21]由此可見，在中國當下轉(zhuǎn)型性發(fā)展變革時代，流動社會與人口結(jié)構(gòu)持續(xù)轉(zhuǎn)變已然成為社會發(fā)展的顯著特征。在此現(xiàn)實背景下，如何滿足這一相當規(guī)模流動人口隨遷子女在流入地平等接受教育的需求和公平享有平等教育權(quán)利，也成為政府難以回避且亟待解決的現(xiàn)實問題，因為流動人口隨遷子女教育不僅是國家深化教育改革與發(fā)展所不可或缺的核心構(gòu)成，也是政府維護社會公平正義的應(yīng)有之義。

隨遷子女義務(wù)教育政策的實施，是異地高考問題的又一重大觸發(fā)因素。自2001年起，我國政府先后出臺了《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》(2001)、《關(guān)于進一步做好進城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》(2003)和《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》(2006)等三項有關(guān)進城務(wù)工隨遷子女接受義務(wù)教育的政策，使政策對象和目標得以明確、政府責任和措施逐步細化，并且各級地方政府也均結(jié)合實際，制定和實施了一系列具體政策措施。根據(jù)中央教育科學研究所課題組對全國12城市調(diào)查顯示，“除廣州、順德、石家莊(沒有專門出臺政策文件，具體工作均參照本省轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院文件精神執(zhí)行)外，其他9個城市還專門制定了農(nóng)民工子女教育政策，均提出在農(nóng)民工子女的教育教學和管理上實行‘一視同仁’原則，并對學習困難和家庭經(jīng)濟困難的農(nóng)民工子女給予特殊的幫助?！盵22]13-21正是在中央和各地一系列關(guān)于流動人口子女義務(wù)教育政策實施下，使得“流動人口子女義務(wù)教育基本得到保障，7—14歲義務(wù)教育階段適齡流動兒童入學率超過95%”[23]。這一數(shù)據(jù)也在《2012年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》中得到佐證。該統(tǒng)計公報顯示，2012年全國義務(wù)教育階段在校生中進城務(wù)工人員隨遷子女共1 393.87萬人。其中，在小學就讀1 035.54萬人，在初中就讀358.33萬人。較2011年增加了32.9萬人，較2010年增加了226.7萬人。[24]此外，中央教育科學研究所課題組的調(diào)查還顯示，2007年北京、廣州義務(wù)教育階段農(nóng)民工子女數(shù)分別為39.74萬和40萬，分別占當?shù)亓x務(wù)階段學生35.9%、31.6%。2006年上海該數(shù)量和比例分別為38.57萬、29.69%。此外，還有人數(shù)超過10萬的城市有：成都(11.7萬、31.6%)、杭州(14.17萬、20.4%)、無錫(14.36萬、29%)、鄭州(11.54%、14.7%)和石家莊(10.71萬、45.6%)。從增長速度來看，中等規(guī)模城市遞增態(tài)勢明顯，其中增長最快的是石家莊、鄭州和義烏，分別為79.69%、39.80%、22.98%。[22]13-21由此觀之，我國各級政府的農(nóng)民工隨遷子女義務(wù)教育政策的有效實施，在保證流動人口子女公平享有義務(wù)教育權(quán)利的同時，也一定程度上加快了流動人口子女向城市流動和就學的步伐，刺激了隨遷子女數(shù)量與速度快速增長。然而，在既定的“分省錄取、按戶籍報考”的高考制度規(guī)制下，這一相當數(shù)量且持續(xù)遞增的進城務(wù)工人員隨遷子女在接受完義務(wù)教育之后，沒有資格在當?shù)厣龑W考試，便不得不轉(zhuǎn)學回戶籍所在地接受高中教育和參加高等學校入學考試。因此，我國在流動人口子女教育政策在義務(wù)教育后出現(xiàn)斷層或缺損，致使大量的進城務(wù)工人員隨遷子女的義務(wù)教育后升學考試問題成為阻礙我國改善教育民生和促進教育公平正義的重大現(xiàn)實問題。

隨著公民法律意識和權(quán)利意識的不斷增強，隨遷子女家長希望孩子在流入地高中就學、考試的訴求愿望和行為也愈加強烈與頻繁。以北京為例，筆者經(jīng)過搜集2010—2012年由媒體曝光的隨遷子女家長上訪教育行政部門的14次事件。(見表1)

對表1中14次事件的梳理和分析發(fā)現(xiàn)，北京隨遷子女家長從2010年2月自發(fā)成立教育公平公民聯(lián)合行動、創(chuàng)建“我要高考網(wǎng)”和堅持每月一次到教育部信訪辦遞交“隨遷子女就讀地高考”的訴求書，已經(jīng)形成比較大的影響力和關(guān)注度。概括來說，這些隨遷子女家長訴求事件表現(xiàn)出以下特點：一是參與事件的人數(shù)逐漸增多。從2010年7月的少數(shù)人，發(fā)展到2012年300多人、500多人的群體。二是表達訴求的頻率顯著增大。從2011年的幾次，到2012年十幾次。三是表達訴求的主體增多。不僅有隨遷子女家長，還有媒體、人大代表和學者等。這一系列異地高考事件的連續(xù)發(fā)生，加之學者、“兩會”討論、以及各大媒體的跟進報道，使得異地高考問題受到了足夠強大的關(guān)注度和影響力，從而使政策制定者感受到來自社會各界的輿論壓力和問題嚴重程度。當然，從上述訴求事件中可以看出，以張千帆為代表的15名學者直接上書國務(wù)院及教育部事件，可以說是起著最大的觸發(fā)作用，其主要原因在于：(1)以張千帆為代表的知名法律學者的話語權(quán)和影響力。(2)15位知名法律學者為代表的上書行動，引發(fā)廣大主流媒體的報道，進而形成了更廣泛的關(guān)注和公共輿論。(3)《關(guān)于教育部制定隨遷子女學籍地高考政策的公民建議》，全面系統(tǒng)的提出異地高考政策的條件或資格，具有一定的吸引力和影響力。

綜上可知，在轉(zhuǎn)型社會中，流動人口帶動的人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和社會文明進步下的公民法律意識覺醒，不斷促使進城務(wù)工人員以各種理性的方式，訴求公正、平等的受教育權(quán)利。隨著時間的推移和流動人口規(guī)模持續(xù)增長，異地高考的呼聲也會此起彼伏，異地高考也已成為當下政府促進公平和改善民生的首要問題。

(二)政策源流：如何設(shè)計公正、可行的政策方案

異地高考問題的清晰界定，其便受到政府官員的感知，教育思想庫和其他相關(guān)學者的關(guān)注和思考，從而形成了有關(guān)這一問題的產(chǎn)生根源、影響因素和解決方案等知識或工具措施的分析與探討，這些知識儲備的豐富程度和價值水準如何，直接影響著政策行動的意愿或議程設(shè)置的動機。因為政策建議的技術(shù)可行性和價值接受性直接決定其被采納與否。

表1 2010—2012年北京市隨遷子女家長呼吁開放異地高考事件

在多源流模型里，在“政策原湯”周圍“漂浮”的多種意見主張，產(chǎn)生于政策共同體——“一個包含著官僚、國會委員會成員、學者和思想庫中的研究人員的網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)成員共同關(guān)注某一政策領(lǐng)域中的問題。”[6]98就異地高考問題而言，政策共同體成員主要包括政協(xié)委員和相關(guān)領(lǐng)域的專家學者，他們通過對異地高考問題的分析，提出一系列理性的、系統(tǒng)的意見主張。

2011年“兩會”期間，全國政協(xié)常委葛劍雄表示，“均衡各地高考招生比例，勢必會影響北京、上海等招生比例原本較高的省市考生的利益，但是應(yīng)該看到，這些省市的高考招生比例長期高于其他地方，這本身就是不公平、不合理的，這種地域特權(quán)早就應(yīng)該被破除?！盵25]2012年“兩會”期間，全國政協(xié)委員鐘秉林也表示，“進城工作家長為城市經(jīng)濟社會發(fā)展長期做出貢獻，他們的子女理所當然地應(yīng)該享受在這個地方的受教育權(quán)和參加考試的權(quán)利。不過地方政府對在本地參加異地高考的考生應(yīng)該有一個標準：家長在當?shù)毓ぷ鞫嚅L時間，現(xiàn)在教育是什么情況等，同時，還應(yīng)對異地高考政策實施后，對流入地的影響予以考慮，中央政府和教育部的責任?！盵26]從上述兩位政協(xié)委員表達的對異地高考的認識和建議來看，其都是從維護教育公共利益和教育機會均等的角度所表達的一種支持的態(tài)度和立場。但是，由于這一問題受到關(guān)注的時間不長，兩位委員也沒有經(jīng)過自己專門的實證研究，提出具有可行性的措施或方案，因而這一理性的看法也未獲政策制定者的認同和接納。

在社會人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和強調(diào)教育公平背景下，戶籍制度規(guī)制下的高考制度問題異常凸顯。許多領(lǐng)域?qū)＜覍W者也從各自的學科角度對現(xiàn)行高考制度的弊端、原因和解決方案進行了探討。比如，楊東平教授認為，異地高考問題的解決首先需要改革現(xiàn)有戶籍制度。他認為“異地高考難題的破解，主要是城鄉(xiāng)分治的戶籍制度、流動人口的管理制度的改善或突破，很大程度上是‘功夫在教育之外’”[27]。在楊東平看來，我國形成于計劃經(jīng)濟時代、沒有人口流動的戶籍制度難以適應(yīng)我國當下市場經(jīng)濟中人口大量流動的社會變遷需要；而捆綁于戶籍制度的教育資源，也難以單獨進行配置。由此觀之，進行戶籍制度改革、促使戶籍制度功能、價值回歸，是實現(xiàn)對高考制度的根本性變革的前提。張千帆、何海波等人也在向國務(wù)院總理溫家寶遞交的建議書中，提出三條舉措：“第一，廢止教育部《普通高等學校招生工作規(guī)定》關(guān)于高考戶籍限制的規(guī)定，并要求教育部將高考報名條件改為考生的學籍所在地；第二，督促教育部盡快研究制訂統(tǒng)一高考方案，在近年內(nèi)實現(xiàn)全國統(tǒng)一高考；第三，要求教育部研究制訂平等招生方案，促使部屬高校不斷降低本省市考生的錄取指標比例，最終完全取消大學招生的地域歧視，實行公正平等的大學招生與考試制度。”毋庸置疑，這三條舉措可以從根本上消除現(xiàn)有高考招生制度內(nèi)在的不公平問題和隨遷子女高考問題，但就目前來說，這些頗具顛覆性的變革措施實施難度甚大，因為高考制度改革關(guān)涉社會系統(tǒng)中的教育、就業(yè)、社會管理等一系列制度改革和政策調(diào)整，如果沒有社會系統(tǒng)的整體性變革，單一的高考制度變革則難以實現(xiàn)。因此，上述建議在技術(shù)可行性與價值接受性均存在問題，因而也沒有受到政策制定者的采納。熊丙奇則主張國家應(yīng)該按照探索“政府宏觀管理，專業(yè)機構(gòu)組織實施，學校依法自主招生，學生多次選擇”、“分類考試，綜合評價，多元錄取”的考試招生制度推進，因為高考報名的戶籍限制，將隨著考試社會化的推進而不存在，異地高考問題也就不攻自破。[28]這也即是說，考試社會化能夠從根本上消除異地高考存在的根源。誠然，這種從招生考試制度變革入手的建議，具有一定的創(chuàng)新性價值，但由于這一重大的制度變革仍需要一定時間的漸進性探索和實驗，因此，這一改革措施的可行性也不可避免的受到質(zhì)疑。

綜上可知，上述政策共同體成員的意見主張，大多還是他們基于維護公共利益和促進教育機會公平的視角，提出的理性認知、看法或宏觀設(shè)想，而不是經(jīng)過規(guī)范的實證研究而做出的理性、微觀的操作性建議，因此，這些看法與主張則難以受到政策制定者的悅納。同時，由于“一個社會對政策問題的研究知識儲備越充分豐富，則達成政策行動的意愿或設(shè)置議程的動機也就越強烈。”[8]125而“學界對這個問題(異地高考)也基本沒討論(中國知網(wǎng)的數(shù)據(jù)庫顯示，從2000年開始到2011年，學術(shù)文獻中出現(xiàn)過‘異地高考’這個概念的文章總共才不到130篇。要知道如果是檢索課程改革，這個數(shù)量是超過5萬的。)”[29]由此可見，為解決異地高考問題而需要的知識或可選擇的工具還有很多不足。盡管部分學者的建議較為完美，但在技術(shù)可行性和價值接受性上難以通過檢驗。因此，在我國當下優(yōu)質(zhì)教育資源有限且分布不均衡的外部環(huán)境下，由于高考制度改革本身的復雜性、系統(tǒng)性和過程性，隨遷子女的義務(wù)教育后升學考試需求，需要各個省市依據(jù)自身實際條件進行適切的、分步驟的供給。也只有制定這種較為折中的漸進主義政策方案，才可逐步消解現(xiàn)有高考制度的問題，也可規(guī)避顛覆性的制度改革可能導引的大規(guī)模利益群體沖突，因而容易在操作性和價值上獲得政策制定者的認同。

(三)政治源流：教育公平的需求與制度公正的重塑

西方多源流模型中的政治源流主要包括國民情緒、壓力集團之間的利益競爭、國會意識形態(tài)的變化以及政府的變更等。而對于有別于西方政治體制的中國來說，國民情緒、中國共產(chǎn)黨的現(xiàn)時執(zhí)政理念和中國政府的教育發(fā)展方針則代表著政治源流的主要內(nèi)容和發(fā)展趨勢。

首先，國民情緒是“指在一個國家里有大批民眾正沿著某些共同的思考線路，這種情緒會以明顯的方式經(jīng)常發(fā)生變化，而且國民情緒的這些變化對政策議程和政策結(jié)果具有重要的影響”[6]186由此觀之，國民情緒是某一國家大規(guī)模人群具有共識性的價值判斷和行為動機，這一內(nèi)隱性的心理行為通常表現(xiàn)為日常的觀點表達和實際的利益訴求行動上。就異地高考問題來說，進城務(wù)工人員及其隨遷子女對于享受本地義務(wù)教育后的升學考試機會，是他們最大的教育公平訴求。而且這一機會訴求越來越迫切和強烈。其原因主要有以下三個方面：一是由于受到我國現(xiàn)有戶籍制度的規(guī)制，進城務(wù)工人員隨遷子女難以接受義務(wù)教育后的升學考試，其給孩子的身心成長帶來了很大的阻礙，給予家庭也造成了許多困擾，使得在本地享有義務(wù)教育后的升學考試機會成為進城務(wù)工人員群體的重要期盼和利益訴求。二是隨著我國法律制度的不斷完善和法治社會目標的提出，人們逐漸對法律規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)的保護意識增強，加之當前社會表達權(quán)利和自由的空間增大，從而促使人們從過往的習慣、沉默和順從的狀態(tài)下，逐步走向積極的主張法律規(guī)定的公平權(quán)利的享有。對于進城務(wù)工人員來說，其通過各種行動表達出維護教育制度的公平正義，平等享有接受教育的權(quán)利。公民開始通過各種渠道和方式表達和獲取平等的教育權(quán)利和利益。三是在當下網(wǎng)絡(luò)信息化時代，人們有更為便捷的表達個人訴求的渠道和方式，這也一定程度大大增強了進城務(wù)工人員表達個人利益訴求的愿望和機會，也能夠迅速吸引更多人群的加入和行動。比如，北京維權(quán)家長創(chuàng)建“我要高考網(wǎng)”，異地高考QQ群和“貼吧”專欄等。當然，隨著時間不斷向前推移，上述多種促發(fā)因素的作用將會不斷增強，并不斷獲得其他社會群體的支持，從而形成和集聚更加強烈的、一致性的異地高考期盼情緒。根據(jù)2012年3月鳳凰網(wǎng)開展的“異地高考資格”網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示，在問及“北上廣等一線城市是否應(yīng)該進行異地高考的試點？”時，88%的民眾認為“應(yīng)該，要求最迫切，應(yīng)該有嘗試”，只有6.1%的民眾認為“不應(yīng)該，城市承載力已經(jīng)接近極限”。而在問到“異地高考應(yīng)該具備的條件是什么？”時，82.2%的人認為是“考生在當?shù)亟邮芡暾慕逃保?1.4%的人認為“家長在當?shù)毓ぷ?，并具備一定年限的納稅證明”。[30]由此觀之，異地高考的試行，已經(jīng)超越了進城務(wù)工人員及其隨遷子女群體的要求，其已經(jīng)成為近90%民眾意愿的行動表達。而政府自然也不可能再對這一強烈國民情緒的顯性行動熟視無睹和漠然處之了。

其次，中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政理念也體現(xiàn)出改善教育民生，維護社會公平正義的主張。2010年10月，黨的十七屆五中全會強調(diào)“堅持科學發(fā)展，更加注重以人為本，更加注重保障和改善民生，促進社會公平正義。”由于教育公平是社會公平的基礎(chǔ)，民生改善、和諧社會的建設(shè)提出，也內(nèi)在地反映了要把促進教育公平作為促進社會公平正義的重要內(nèi)容。

再次，我國政府確立的“促進教育公平”的教育方針也充分表征出新時期的教育價值選擇。2010年，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》明確提出，“把促進公平作為國家基本教育政策?！薄ⅰ敖逃降幕疽笫潜Ｕ瞎褚婪ㄏ碛惺芙逃臋?quán)利，關(guān)鍵是機會公平”、“制定進城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試的辦法”。這些政策意見表明我國政府在促進教育公平的基本政策下，把義務(wù)教育后的升學考試問題作為未來10年教育發(fā)展所要著重解決的核心問題。由此可見，當前黨和政府的社會發(fā)展理念、教育公平的價值追求，都彰顯出改善教育民生、促進教育公平和辦人民滿意的教育目標。而這些目標的真正實現(xiàn)，就需要在黨和政府的社會發(fā)展理念、教育方針和目標指導下，進行必要的、合理的制度變革(如戶籍制度改革、招生考試制度變革)或政策利益調(diào)整。

(四)三流匯合的實現(xiàn)：政策之窗的開啟與政策企業(yè)家的推動

綜合上述分析，異地高考政策議程中的問題源流、政策源流和政治源流等三大動力因素不斷發(fā)展完善，進入蓄勢待發(fā)的狀態(tài)。但三流匯合的實現(xiàn)，還需要適當時機的政策之窗開啟和政策企業(yè)家的推動。

1.政策之窗的開啟：“15知名學者上書事件”

政策之窗是指倡議者提出其最得意的解決辦法或促使人們更加關(guān)注其特殊問題的一種機會。其主要由問題源流或政治源流中的事件打開。[6]256對于異地高考政策而言，以北京大學、清華大學等高校的15名知名學者為代表的政策倡議者，兩次聯(lián)名上書國務(wù)院及教育部的事件引發(fā)了政策之窗的開啟。這兩次上書事件具體表現(xiàn)為：2011年10月24日，北京大學、清華大學等高校的15名學者聯(lián)名向總理寫建議書，提請國務(wù)院審查并修改教育部《普通高等學校招生工作規(guī)定》，呼吁取消有關(guān)“學生在戶籍所在地報名參加高考和招生”的規(guī)定，簽名支持的人數(shù)一度超過5萬。2012年5月23日，由郭道暉、李楯、張千帆等15名學者再次聯(lián)名上書國務(wù)院及教育部，對正在制定中的“異地高考”方案提出建議，這份名為“關(guān)于教育部制定隨遷子女學籍地高考政策的公民建議”的建議書被標明呈遞給時任國務(wù)院總理溫家寶及教育部部長袁貴仁。[17]70-74

如前所述，自2010年2月，隨遷子女家長上書教育行政部門已經(jīng)發(fā)生上百次，但都未能促使政策窗口的打開，而這兩次知名專家聯(lián)名上書事件促使了政策之窗的開啟。當然，這一窗口的打開，也有賴于教育部部長袁貴仁在2012年“兩會”期間透露的“異地高考政策正在制定中，方案會在10個月內(nèi)出臺”的消息。因為其促使更多社會群體關(guān)注、討論異地高考問題，甚至加入到異地高考政策訴求當中，其中不乏有多重角色的政策企業(yè)家的身影。

2.三流匯合：政協(xié)委員、專家學者和新聞記者等政策企業(yè)家的推動

三流匯合的實現(xiàn)，不僅需要由關(guān)鍵的焦點事件引發(fā)的政策之窗開啟，還需要有政策企業(yè)家的軟化和助力。所謂政策企業(yè)家是指那些為了換取自己所偏好的未來政策而愿意投入自己資源的人。[6]258就異地高考政策來說，政策企業(yè)家主要包括人大代表、政協(xié)委員、專家學者、新聞工作者等。這些政策企業(yè)家在政策之窗打開之前，也通過自己角色的雙重性或者多重性，在不同的場合和機會，表達和宣揚了異地高考政策制定的應(yīng)然狀態(tài)和價值取向，起到了對政策制定的軟化作用。同時，也在政策之窗打開時，政策企業(yè)家發(fā)表或提出自己的政策意見、主張甚至準備好的最得意的政策建議，并力圖通過新聞媒體等宣傳工具提升其關(guān)注度和影響力。比如，前文所述的政協(xié)委員(如鐘秉林、葛劍雄)、專家學者(如張千帆、陳丹青、熊丙奇)都在不同場合提出對此問題的理性看法和政策意見。此外，作為政策企業(yè)家的一個特殊群體，新聞工作者的作用也是不可小覷。正是由于一些主流新聞、網(wǎng)絡(luò)媒體(如《新京報》、《鳳凰網(wǎng)》、《搜狐網(wǎng)》、《中國新聞周刊》)的新聞工作者的持續(xù)跟進、專題報道、即時傳播、社會調(diào)查以及討論貫穿關(guān)鍵性事件的整個過程，才得以使異地高考問題引發(fā)社會各界的廣泛關(guān)注和熱烈討論，由此為國務(wù)院尤其是教育部帶來了巨大的公共輿論壓力，促使政府及時制定政策以應(yīng)對當前大規(guī)模流動人口子女的異地高考問題的緊迫性和必要性。因此，在上述不同類型的政策企業(yè)家的持續(xù)行動下，助推了異地高考政策的快速出臺。

四、結(jié)論與討論

運用多源流模型分析框架對異地高考政策議程的形成過程分析發(fā)現(xiàn)，由于受到戶籍制度的規(guī)限和隨遷子女教育政策的斷層，使得大規(guī)模進城務(wù)工人員及其子女的義務(wù)教育后的問題日益凸顯，以及由此引發(fā)的一系列義務(wù)教育后的升學考試訴求行動，尤其是其中的具有較大影響的兩次知名學者的上書事件不僅促使政策企業(yè)家提出自己的政策主張，也使政府把異地高考問題納入政府議程，最終形成可行性的政策方案，至此實現(xiàn)了異地高考政策的問題、政策、政治等三大源流的交匯，異地高考政策之窗得以打開，并在不同類型、身份的政策企業(yè)家的助推下，異地高考政策議程得以確立(見圖2)。審視這一政策議程的形成過程，可以得出以下三個結(jié)論：一是問題流、政策流和政治流三大基本動力因素的演進到位和蓄勢交匯。其中以指標、焦點事件和反饋等指標反映變化的異地高考問題源流，是直接導致異地高考政策議程的本源性影響因素。其直接引發(fā)了政策源流要素的形成和發(fā)展。政治源流要素則是當前黨和政府促進社會公平正義和構(gòu)建和諧社會目標導向下的必然選擇。二是作為問題源流要素的組成部分，具有重要影響力的焦點事件是引發(fā)異地高考政策之窗開啟的關(guān)鍵，也即“15名知名學者的兩次上書事件”扮演著這種關(guān)鍵性的焦點事件角色。三是政策企業(yè)家的軟化和助力作用發(fā)揮尤為重要。政策企業(yè)家在政策源流形成、政策之窗開啟和三大源流匯合過程中，都發(fā)揮出重要作用，尤其是促使三大源流匯合的助力作用。當然，這一重要作用的發(fā)揮需要政策企業(yè)家(如張千帆等人)具有維護公共利益的勇氣、能力和精神，能夠秉持理性態(tài)度和專業(yè)話語，合理發(fā)揮其影響力。

圖2 異地高考政策議程圖

注：畢亮亮：《“多源流框架”對中國政策過程的解釋力——以江浙跨行政區(qū)水污染防治合作的政策過程為例》，載《公共管理學報》，2007年第4期。

然而，運用多源流模型分析異地高考政策議程的形成過程，也表征出兩大中國特點：第一，問題源流與政策源流存在先因后果的問題。由于隨遷子女義務(wù)教育后問題的凸顯，才促使政策源流的探討和出現(xiàn)。這與多源流模型中的三大源流獨立性存在區(qū)別。第二，政策企業(yè)家的多種角色作用，這是中國政策企業(yè)家所特有的優(yōu)勢。由于政策企業(yè)家的角色的雙重性或多重性，促使其能夠活躍在問題、政策和政治三大源流之中，從而在政策之窗打開之時，發(fā)揮助推作用，促使三大源流的交匯成功。

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