劉 焱 涂 玥 康建琴

(1.北京師范大學(xué) 教育學(xué)部，北京 100875；2.太原師范學(xué)院 教育系，太原 030012)

學(xué)前一年是兒童從幼兒園向小學(xué)過渡的一年，學(xué)前一年教育是連接學(xué)前教育與小學(xué)教育的重要橋梁，具有重要的過渡與銜接作用。學(xué)前一年教育具有幫助兒童做好入學(xué)準(zhǔn)備的功能,國(guó)內(nèi)外研究表明,幫助兒童做好入學(xué)準(zhǔn)備對(duì)于鞏固中小學(xué)階段的教育成果、縮小不同階層兒童發(fā)展的差距并促進(jìn)教育公平具有重要意義。從世界范圍來看，世界各國(guó)都非常重視幫助兒童做好入學(xué)準(zhǔn)備，學(xué)前一年免費(fèi)教育的實(shí)踐比較普遍，在一些國(guó)家和地區(qū)也有把學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育系統(tǒng)的實(shí)踐。近年來，把學(xué)前教育納入義務(wù)教育的呼聲在我國(guó)也日益強(qiáng)烈。

以“免費(fèi)”或“義務(wù)化”方式普及有質(zhì)量的學(xué)前一年教育的前提是經(jīng)費(fèi)投入。學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育是否可行，首先要科學(xué)測(cè)算基于質(zhì)量將學(xué)前一年教育義務(wù)化的經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模，因?yàn)樵诓煌馁|(zhì)量水平上把學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育系統(tǒng)，經(jīng)費(fèi)投入的規(guī)模是不同的；其次，需要根據(jù)學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)速度，考察財(cái)政能力的可支持性，確定把學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育的恰當(dāng)時(shí)間；最后，把學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育，需要形成哪些保障機(jī)制？本文以調(diào)研所得數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，測(cè)算在不同質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)下把學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模；根據(jù)學(xué)前教育財(cái)政經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)速度，預(yù)測(cè)何時(shí)適宜實(shí)施何種質(zhì)量水平的學(xué)前一年義務(wù)教育；并探索適宜的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。

一、經(jīng)費(fèi)需求規(guī)模測(cè)算的基本思路和依據(jù)

影響成本和經(jīng)費(fèi)的因素紛繁復(fù)雜，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平、地理分布等等。由于一般的調(diào)研很難獲得相應(yīng)的支撐數(shù)據(jù)，其測(cè)算過程也較為復(fù)雜和難以理解。要實(shí)現(xiàn)與公眾的溝通，方法的簡(jiǎn)潔和統(tǒng)一十分必要[1]。從國(guó)家財(cái)政投入來看，政府對(duì)教育的財(cái)政投入主要包括兩部分：一是基本建設(shè)費(fèi)用，二是教育事業(yè)費(fèi)?！盎窘ㄔO(shè)費(fèi)”在財(cái)政預(yù)算中是單列的，不屬于經(jīng)常性財(cái)政支出；“教育事業(yè)費(fèi)”主要包括人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，屬于經(jīng)常性財(cái)政投入。本研究的主要目的是探討學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育所需的經(jīng)常性財(cái)政投入，因此不將基礎(chǔ)建設(shè)投入和固定資產(chǎn)折舊成本納入研究視野。從幼兒園的角度來看，人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)構(gòu)成了維持幼兒園正常運(yùn)作的運(yùn)營(yíng)成本。

幼兒園學(xué)前一年教育生均運(yùn)營(yíng)成本和學(xué)前一年教育適齡兒童數(shù)是測(cè)算學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育的運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)需求規(guī)模的基本依據(jù)。幼兒園學(xué)前一年教育生均運(yùn)營(yíng)成本與學(xué)前一年教育質(zhì)量、師幼比有密切關(guān)系。

(一)運(yùn)營(yíng)成本與教育質(zhì)量

幼兒園的運(yùn)營(yíng)成本與教育質(zhì)量有密切關(guān)系。不同質(zhì)量等級(jí)的幼兒園在師幼比、在編教師數(shù)、教師工資、公用經(jīng)費(fèi)等方面存在較大的差異，運(yùn)營(yíng)成本也處于不同的水平。以“我國(guó)學(xué)前一年教育質(zhì)量的現(xiàn)狀與問題研究”結(jié)果[2]為基礎(chǔ)，我們將學(xué)前一年教育區(qū)分為“基本質(zhì)量”、“中等質(zhì)量”和“良好質(zhì)量”等三種不同質(zhì)量水平，并通過調(diào)研和計(jì)算獲得了不同質(zhì)量水平幼兒園的運(yùn)營(yíng)成本。

1.不同質(zhì)量學(xué)前一年班級(jí)教育環(huán)境的基本特征

(1)“基本質(zhì)量”。有室外活動(dòng)場(chǎng)地，不存在安全隱患，且維護(hù)狀態(tài)良好，有簡(jiǎn)易的秋千、滑梯、攀登架等活動(dòng)設(shè)施供幼兒輪流使用。有獨(dú)立的教學(xué)區(qū)域，按照集體上課的需要擺放幼兒的桌椅。教室里有一些教師上課用的風(fēng)琴、電子琴、錄音機(jī)等協(xié)助教學(xué)活動(dòng)開展的相關(guān)活動(dòng)材料用具以及少量可供幼兒操作的材料?；顒?dòng)室及過道或走廊的墻壁上有一些給幼兒看的文字符號(hào)。教學(xué)方式以集體上課為主，課程內(nèi)容不平衡，偏重計(jì)算、拼音、識(shí)字、寫字等，小學(xué)化傾向較明顯。每周有食譜，且食物營(yíng)養(yǎng)基本均衡，進(jìn)餐時(shí)間基本合理，餐具數(shù)量符合進(jìn)餐的基本要求，餐具清潔衛(wèi)生，杯具有專用標(biāo)識(shí)。幼兒有自己?jiǎn)为?dú)的臥具，幼兒午睡時(shí)成人大多數(shù)時(shí)間在場(chǎng)。全園在院內(nèi)有專門為幼兒設(shè)計(jì)使用的廁所，有流動(dòng)水供幼兒洗手，在固定時(shí)段組織幼兒上廁所。

(2)“中等質(zhì)量”。有室外活動(dòng)場(chǎng)地和一些活動(dòng)設(shè)施，能提供數(shù)量充分的沙包和跳繩等活動(dòng)材料供幼兒使用。戶外自由游戲活動(dòng)時(shí)間超過1小時(shí)，且幼兒可以自由使用部分運(yùn)動(dòng)設(shè)施和器械。“課堂”被安排在活動(dòng)室的中心區(qū)域，活動(dòng)室的四周設(shè)置了一些常見的活動(dòng)區(qū)。有少量存放玩具和圖書的柜、架，大部分家具適宜幼兒獨(dú)立使用，各活動(dòng)區(qū)中有一些與該區(qū)功能匹配的材料。墻面布置能夠反映較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)的主題活動(dòng)，但只展示挑選出來的部分幼兒好的作品或展示所有幼兒相同內(nèi)容的作品。幼兒每周至少有1～2次時(shí)長(zhǎng)為30～45分鐘的戶內(nèi)自由游戲活動(dòng)，課程內(nèi)容較平衡，能夠按照課程計(jì)劃開展“五大領(lǐng)域”相關(guān)活動(dòng)，教學(xué)內(nèi)容適宜，每周至少有1～2次讀、講故事的活動(dòng)。在日常生活中為幼兒提供一些接觸音樂和繪畫等藝術(shù)作品的機(jī)會(huì)。能夠提供營(yíng)養(yǎng)平衡、溫度適宜的餐點(diǎn)，進(jìn)餐環(huán)境清潔衛(wèi)生。教師注意培養(yǎng)幼兒良好的飲食習(xí)慣。幼兒有自己?jiǎn)为?dú)的睡具和臥具，干凈整潔；幼兒午睡期間教師會(huì)注意觀察幼兒的睡眠情況。有專門為幼兒設(shè)計(jì)使用的廁所，廁所內(nèi)有流動(dòng)水沖洗，清潔無異味。有自來水和洗手池等必要的盥洗設(shè)備，提供手紙、肥皂等；除固定入廁時(shí)間外，允許幼兒根據(jù)需要隨時(shí)上廁所。幼兒有自己的專用水杯，標(biāo)記明顯，且清潔衛(wèi)生，有固定的飲水時(shí)間。

(3)“良好質(zhì)量”。室外活動(dòng)場(chǎng)地位置安排合理，活動(dòng)設(shè)施和材料多樣、適宜，利用充分，有沙地、硬化地面、草坪等不同類型的地面，適合幼兒進(jìn)行不同類型的活動(dòng)。整個(gè)活動(dòng)室被劃分為不同的活動(dòng)區(qū)，例如角色游戲區(qū)、積木區(qū)、益智游戲區(qū)、美工區(qū)、圖書閱讀區(qū)等。幼兒平時(shí)所用的桌椅進(jìn)入不同的活動(dòng)區(qū)，幼兒用餐也在各個(gè)活動(dòng)區(qū)進(jìn)行。大部分活動(dòng)區(qū)的材料數(shù)量和種類較充足，足夠4～5名幼兒同時(shí)使用，材料有一定的難易區(qū)分，分類存放，且存放方式便于幼兒獨(dú)立取放。幼兒每天至少有一整段長(zhǎng)度為30～45分鐘的戶內(nèi)自由游戲活動(dòng)。教師能在觀察的基礎(chǔ)上，針對(duì)幼兒在游戲中表現(xiàn)出的興趣與需要給予適宜的現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)。在集體教學(xué)活動(dòng)中采用游戲化的方法組織教學(xué)，注意教師的講解演示和幼兒的探索操作相結(jié)合。教師之間經(jīng)常交流分享有關(guān)幼兒學(xué)習(xí)和發(fā)展的信息，并定期就本班幼兒情況展開討論，共同制定工作計(jì)劃，并能采用多種方式與家長(zhǎng)就幼兒的個(gè)別化教育展開較深入的交流，分享有關(guān)課程和活動(dòng)計(jì)劃的信息。注意食物的色、香、味和培養(yǎng)幼兒文明進(jìn)餐的行為方式和自我服務(wù)能力。在每一樓層有專門為幼兒設(shè)計(jì)使用的廁所，提供手紙、肥皂等，洗手池符合幼兒的身材高度，方便幼兒使用。

2.不同質(zhì)量水平幼兒園學(xué)前一年班級(jí)的運(yùn)營(yíng)成本*本文計(jì)算的生均運(yùn)營(yíng)成本為幼兒園的年生均運(yùn)營(yíng)成本。

本課題組對(duì)我國(guó)東中西部地區(qū)108所幼兒園的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：(1)基本質(zhì)量的幼兒園學(xué)前一年班級(jí)師幼比平均為1∶21.38，生均運(yùn)營(yíng)成本為2 398.32元，生均人員經(jīng)費(fèi)占生均運(yùn)營(yíng)成本的比例約為81%；(2)中等質(zhì)量的幼兒園學(xué)前一年班級(jí)師幼比平均為1∶17.36，生均運(yùn)營(yíng)成本為4 189.16元，生均人員經(jīng)費(fèi)占生均運(yùn)營(yíng)成本的比例約為74%；(3)良好質(zhì)量的幼兒園學(xué)前一年班級(jí)師幼比平均為1∶14.54，生均運(yùn)營(yíng)成本為7 970.63元，生均人員經(jīng)費(fèi)占生均運(yùn)營(yíng)成本的比例約為63%。(見表1)

表1 三種質(zhì)量水平的基礎(chǔ)條件參數(shù)及生均運(yùn)營(yíng)成本

(二)運(yùn)營(yíng)成本與師幼比

師幼比是影響教育質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)成本的重要因素。師幼比的改善會(huì)帶來教育質(zhì)量的提高，但同時(shí)也可能增加幼兒園的運(yùn)營(yíng)成本。在確保質(zhì)量的前提下將學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育，應(yīng)當(dāng)確定合適的師幼比，在適宜師幼比的基礎(chǔ)上測(cè)算因師幼比變化而改變的運(yùn)營(yíng)成本。

2010年教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明：我國(guó)城鄉(xiāng)幼兒園平均師幼比為1∶26，其中城市的師幼比為1∶16，縣鎮(zhèn)的師幼比是1∶25，農(nóng)村的師幼比為1∶44。《幼兒園教職工配備標(biāo)準(zhǔn)(暫行)》規(guī)定大班、中班、小班的師幼比分別是： 1∶17.5；1∶15；1∶12.5。借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，考慮我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，我們將1∶17.5作為學(xué)前一年“適宜師幼比”；以1∶15作為“理想師幼比”。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)學(xué)前一年教育三種不同質(zhì)量水平的生均運(yùn)營(yíng)成本(見表1)，可計(jì)算出在適宜師幼比和理想師幼比的條件下，以不同質(zhì)量水平把學(xué)前一年納入義務(wù)教育(教師100%入編)后的生均運(yùn)營(yíng)成本。(見表2)

表2 不同師幼比條件下學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育的生均運(yùn)營(yíng)成本

1.基本質(zhì)量水平學(xué)前一年義務(wù)教育的生均運(yùn)營(yíng)成本

對(duì)108所幼兒園的調(diào)查表明，11 028名學(xué)前一年幼兒處于基本質(zhì)量水平的幼兒園中，學(xué)前一年教師總?cè)藬?shù)為516人(其中在編教師153人，自聘教師363人)，在編教師平均年收入2.56萬元，自聘教師年均收入1.47萬元。

若將基本質(zhì)量水平下的師幼比改善至1∶17.5的適宜師幼比水平，需要教師630名，100%教師入編，則630名教師全部入編。生均人員經(jīng)費(fèi)需增加：[630×25 600-(153×25 600+363×14 700)]÷11 028=623.42元，生均運(yùn)營(yíng)成本從2 398.32元增至3 021.74元。

2.中等質(zhì)量水平學(xué)前一年義務(wù)教育的生均運(yùn)營(yíng)成本

中等質(zhì)量水平樣本幼兒園的學(xué)前一年幼兒總數(shù)為18 226人，現(xiàn)有教師數(shù)為1 050人(其中在編教師503人，自聘教師547人)；在編教師平均年收入3.12萬元，自聘教師年均收入1.74萬元。

中等質(zhì)量水平幼兒園的師幼比已達(dá)到1∶17.5的適宜師幼比標(biāo)準(zhǔn)，在此情況下無需增加教師人數(shù)，只需將自聘教師全部入編，生均人員經(jīng)費(fèi)需增加[1 050×31 200-(503×31 200+547×17 400)]÷18 226=414.17元。生均運(yùn)營(yíng)成本從4 189.16元增加至4 603.33元。

若將中等質(zhì)量水平幼兒園的師幼比改善至1∶15的理想師幼比水平，所需教師數(shù)為1 215人，100%教師入編，則入編教師數(shù)為1 215人。生均人員經(jīng)費(fèi)需增加[1 215×31 200-(503×31 200+547×17 400)]÷18 226=696.62元，生均運(yùn)營(yíng)成本從4 189.16元增加至4 885.78元。

3.良好質(zhì)量水平學(xué)前一年義務(wù)教育的生均運(yùn)營(yíng)成本

良好質(zhì)量水平樣本幼兒園的學(xué)前一年幼兒總數(shù)為1 576人，現(xiàn)有教師數(shù)為108人(其中在編教師75人，自聘教師33人)，在編教師平均年收入4.42萬元，自聘教師年均收入2.16萬元。

良好質(zhì)量水平幼兒園的師幼比已達(dá)到1∶15的理想師幼比標(biāo)準(zhǔn)，在此情況下無需增加教師人數(shù)，只需將自聘教師全部入編。新增生均人員經(jīng)費(fèi)[108×44 200-(75×44 200+33×21 600)]÷1 576=473.22元，生均運(yùn)營(yíng)成本從7 970.63元增加至8 443.85元。

(三)學(xué)前一年受教育人口測(cè)算

學(xué)前一年受教育人口是測(cè)算學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)需求規(guī)模的必要條件。由于我國(guó)沒有對(duì)學(xué)前一年適齡兒童數(shù)的專門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我們將以每年新增人口數(shù)預(yù)計(jì)2012—2020年學(xué)前一年受教育人數(shù)。以5歲進(jìn)入學(xué)前一年教育階段計(jì)，2012年進(jìn)入學(xué)前一年教育的是2007年出生的幼兒。依次類推，2008—2015年出生的幼兒將于2013—2020年進(jìn)入學(xué)前一年教育。因此，我們可以通過計(jì)算2007—2015年的新增人口數(shù)來預(yù)測(cè)2012—2020年學(xué)前一年適齡兒童數(shù)。

新增人口數(shù)=上年末人口數(shù)總量×本年度人口出生率。根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2012》的數(shù)據(jù)可計(jì)算出2012年之前的新增人口數(shù)。但2012年及以后缺乏統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，新增人口數(shù)需根據(jù)前期的新增人口狀況進(jìn)行預(yù)測(cè)。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中發(fā)現(xiàn)，從2003年開始，人口出生率趨于穩(wěn)定，基本在11.90‰～12.41‰之間浮動(dòng)。結(jié)合我國(guó)國(guó)情，人口出生率趨于穩(wěn)定的原因主要是獨(dú)生子女開始進(jìn)入育齡。據(jù)此預(yù)測(cè)，今后五年仍是獨(dú)生子女的育齡時(shí)期，人口的出生率應(yīng)基本保持平穩(wěn)。因此，我們采用“移動(dòng)平均數(shù)法”對(duì)2012—2015年的新增人口進(jìn)行預(yù)測(cè)。選取預(yù)測(cè)期前7年的新增人口數(shù)作為基數(shù)，計(jì)算其平均數(shù)作為預(yù)測(cè)年的新增人口數(shù)。如，預(yù)測(cè)2012年新增人口數(shù)，則計(jì)算2005—2011年新增人口數(shù)的平均數(shù)，以此作為2012年新增人口數(shù)；預(yù)測(cè)2013年的新增人口數(shù)，則計(jì)算2006—2012年的新增人口平均數(shù)，依此類推，可預(yù)測(cè)2012—2015年新增人口數(shù)。最終計(jì)算并預(yù)測(cè)出2007—2015年的新增人口數(shù)，即2012—2020年學(xué)前一年適齡兒童數(shù)。

把學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育意味著學(xué)前一年教育入學(xué)人數(shù)應(yīng)達(dá)到95%以上?？紤]到單獨(dú)二胎政策的影響做較為寬松估計(jì)，我們以100%普及率為標(biāo)準(zhǔn)。按照100%的普及率，2012—2020年平均每年進(jìn)入學(xué)前一年教育階段的人數(shù)為1 597.95萬人。

表3 2012—2020年學(xué)前一年適齡兒童數(shù)計(jì)算及預(yù)測(cè)(單位：萬人)

二、學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)需求與可行性

根據(jù)學(xué)前一年適齡兒童人數(shù)和不同師幼比條件下學(xué)前一年義務(wù)教育的生均運(yùn)營(yíng)成本，可以測(cè)算以不同質(zhì)量水平把學(xué)前一年納入義務(wù)教育的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)(不含基建費(fèi)用,下同)。

(一)學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)需求

學(xué)前一年納入義務(wù)教育的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)需求=生均運(yùn)營(yíng)成本×學(xué)前一年受教育人口。前文已預(yù)測(cè)出2012—2020年平均每年進(jìn)入學(xué)前一年教育階段的人數(shù)為1 597.95萬人(見表3)，以表2不同師幼比條件下學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育的生均運(yùn)營(yíng)成本為依據(jù)，計(jì)算出以不同質(zhì)量水平把學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)。(見表4)

由表4可見，隨著質(zhì)量水平的提高，學(xué)前一年納入義務(wù)教育所需的生均運(yùn)營(yíng)成本越高，運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)需求規(guī)模也相應(yīng)越大。以“基本質(zhì)量”實(shí)施學(xué)前一年義務(wù)教育的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)需求約為482.86億元；以“中等質(zhì)量1”實(shí)施學(xué)前一年義務(wù)教育的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)需求約為735.59億元；以“中等質(zhì)量2”實(shí)施學(xué)前一年義務(wù)教育的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)需求約為780.72億元；以“良好質(zhì)量”實(shí)施學(xué)前一年義務(wù)教育的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)需求約為1 349.29億元。

表4 學(xué)前一年的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)需求

但是，在我國(guó)現(xiàn)有體制下，5～6歲的學(xué)前一年教育屬于幼兒教育階段，與3～5歲的學(xué)前教育共享同樣的師資和設(shè)施設(shè)備，大多數(shù)幼兒在三年制的幼兒園中接受學(xué)前一年教育。從國(guó)家財(cái)政投入來看，既沒有專門針對(duì)學(xué)前一年的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，也不可能把所有學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)都投給學(xué)前一年教育。因此，在現(xiàn)有條件下把學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育，意味著政府對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政性經(jīng)費(fèi)投入不僅需要覆蓋學(xué)前一年全部?jī)和氖芙逃M(fèi)用，還要分擔(dān)公辦幼兒園3～5歲(即小班和中班)兒童的教育費(fèi)用。

即學(xué)前一年納入義務(wù)教育的政府財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入=學(xué)前一年義務(wù)化的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)+公辦園3～5歲幼兒人數(shù)×生均運(yùn)營(yíng)成本×公辦園的政府分擔(dān)比例。

若50%的3～5歲幼兒在公辦幼兒園就讀、且政府對(duì)公辦幼兒園的生均成本分擔(dān)比例為50%，以基本質(zhì)量把學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育，對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)(不含基建費(fèi)用)投入規(guī)模約為723.32億元/年；若以中等質(zhì)量1把學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育，約為1 101.91億元/年；若以中等質(zhì)量2把學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育，約為1 169.51億元/年；若以良好質(zhì)量把學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育，政府投入需達(dá)到2 021.22億元/年。*這里計(jì)算的只是運(yùn)營(yíng)成本，沒有計(jì)算基建成本等。由于我國(guó)學(xué)前教育基礎(chǔ)薄，欠帳多，學(xué)前教育基礎(chǔ)設(shè)施缺口還很大。如果要加上幼兒園校舍建設(shè)等固定資產(chǎn)投入，則所需經(jīng)費(fèi)要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出以上的投入規(guī)模。

表5 學(xué)前一年納入義務(wù)教育的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)需求 (單位：億元)

(二)學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育的可行性

三年行動(dòng)計(jì)劃期間，學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占總教育經(jīng)費(fèi)的比例每年增加0.6個(gè)百分點(diǎn)，2012年學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)的比例達(dá)到3.4%。[3]如果全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中學(xué)前教育占比維持在三年行動(dòng)計(jì)劃結(jié)束時(shí)的水平(3.4%)，同時(shí)，50%的3～5歲幼兒在公辦幼兒園就讀、政府分擔(dān)公辦幼兒園生均運(yùn)營(yíng)成本50%，不把幼兒園校舍等基建費(fèi)用計(jì)算在內(nèi)，到2018年才能實(shí)現(xiàn)以“中等質(zhì)量”把學(xué)前一年納入義務(wù)教育或免費(fèi)；如果2012年以后全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中學(xué)前教育占比按照三年行動(dòng)計(jì)劃期間的速度增長(zhǎng)(即平均每年增長(zhǎng)0.6個(gè)百分點(diǎn))，學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)(不含基建費(fèi)用)占教育經(jīng)費(fèi)比例達(dá)到4.6%，2014年就能夠以“中等質(zhì)量”把學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育或免費(fèi)，所需學(xué)前教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)(不含基建費(fèi)用)為1 169.51億元；到2017年，當(dāng)學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)(不含基建費(fèi)用)占教育經(jīng)費(fèi)比例達(dá)到6.4%，就能夠以“良好質(zhì)量”把學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育或免費(fèi)，所需學(xué)前教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)(不含基建費(fèi)用)為2 021.22億元。(見表6)

表6 2013—2020年學(xué)前教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)預(yù)測(cè)(單位:億元)

如果要把基建費(fèi)用包含在內(nèi)，則經(jīng)費(fèi)投入規(guī)模至少要翻番，全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中學(xué)前教育的占比要更大，至少要達(dá)到目前國(guó)際上7%～8%的平均水平。由此可見，只有加大對(duì)于學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入，持續(xù)增速而不是減速，不斷擴(kuò)大全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)中學(xué)前教育的占比，才能加快學(xué)前教育發(fā)展的步伐，追趕學(xué)前教育發(fā)展的國(guó)際先進(jìn)水平。

三、學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制是指為了保障學(xué)前一年教育經(jīng)費(fèi)的充足、公平和效率而形成的關(guān)于學(xué)前一年教育經(jīng)費(fèi)的投入、分配和使用的規(guī)則體系和運(yùn)營(yíng)方式，它對(duì)教育經(jīng)費(fèi)的投入數(shù)額、投入主體和投入方式、經(jīng)費(fèi)分配及使用規(guī)則作出具體的規(guī)定。[4]逐步建立和完善學(xué)前一年教育的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量地普及學(xué)前一年教育的重要環(huán)節(jié)。針對(duì)我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入體制中存在的問題，要實(shí)現(xiàn)“免費(fèi)”或“義務(wù)化”的學(xué)前一年教育，必須借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，參照義務(wù)教育的財(cái)政投入體制，解決學(xué)前一年教育的投入主體、投入數(shù)額、經(jīng)費(fèi)分配及經(jīng)費(fèi)管理等問題，以實(shí)現(xiàn)學(xué)前一年教育財(cái)政投入的充足、公平和有效。

(一)建立以政府財(cái)政投入為主的經(jīng)費(fèi)投入體制，將學(xué)前一年教育經(jīng)費(fèi)投入納入義務(wù)教育財(cái)政預(yù)算

學(xué)前教育的準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了應(yīng)該建立以政府財(cái)政投入為主的經(jīng)費(fèi)投入體制。政府預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的具有法律效力的政府年度財(cái)政收支計(jì)劃安排。[5]將學(xué)前一年教育經(jīng)費(fèi)投入納入義務(wù)教育財(cái)政預(yù)算，通過立法加以明確規(guī)定，是保障學(xué)前一年教育投入得以有效貫徹執(zhí)行的前提。

當(dāng)前，實(shí)施免費(fèi)的學(xué)前一年教育已成為國(guó)際趨勢(shì)。為確保有質(zhì)量地普及學(xué)前一年教育，世界許多國(guó)家和地區(qū)都以法律和政策的形式明確以政府財(cái)政投入為主實(shí)施免費(fèi)學(xué)前一年教育。以美國(guó)為例，聯(lián)邦政府提供K-12公立教育經(jīng)費(fèi)的7%，州政府提供48%，學(xué)區(qū)提供45%。此外，美國(guó)各州還向?qū)W區(qū)提供額外的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)(categorical funding)，用以資助特殊群體的兒童，或通過降低班級(jí)規(guī)模、延長(zhǎng)服務(wù)時(shí)間等改善質(zhì)量。多數(shù)聯(lián)邦撥給學(xué)區(qū)的經(jīng)費(fèi)都是用于特定項(xiàng)目的專項(xiàng)資金。[6]例如，馬薩諸塞州向?qū)W區(qū)提供1.5萬美元的“學(xué)前班發(fā)展補(bǔ)助”(Kindergarten Development Grants)開設(shè)全日制學(xué)前班，一些提供全日制學(xué)前班的薄弱學(xué)區(qū)還可以獲得每班級(jí)1.8萬元的日常運(yùn)營(yíng)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。[7]歐盟國(guó)家的3～6歲兒童的學(xué)前教育費(fèi)用大部分由政府承擔(dān)。據(jù)世界經(jīng)合組織報(bào)告的數(shù)據(jù)，2004年，英國(guó)、法國(guó)、意大利、荷蘭、比利時(shí)的學(xué)前教育公共支出占學(xué)前教育總支出的比例均在90%以上，私人支出比例不足10%；而瑞典的學(xué)前教育公共支出更是達(dá)到了100%。[8]

但是，我國(guó)的學(xué)前教育并沒有納入政府財(cái)政預(yù)算。財(cái)政部2006年頒布的《政府收支分類改革方案》中，將“教育”設(shè)置為類級(jí)科目，下設(shè)“普通教育”款級(jí)科目，“學(xué)前教育”屬于“普通教育”下的項(xiàng)級(jí)科目。但財(cái)政預(yù)算中只有款級(jí)以上科目的預(yù)算，“學(xué)前教育”作為項(xiàng)級(jí)科目只有決算結(jié)果，因而學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)難以保障。

此外，在我國(guó)現(xiàn)有體制下，5～6歲的學(xué)前一年教育屬于幼兒教育階段，從國(guó)家財(cái)政投入來看，沒有專門針對(duì)學(xué)前一年的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，在普及學(xué)前一年教育的過程中，幼兒園可能會(huì)把政府撥給學(xué)前一年的經(jīng)費(fèi)調(diào)配給小班和中班來統(tǒng)籌整個(gè)園所的發(fā)展，從而影響有質(zhì)量地普及學(xué)前一年教育。而在美國(guó)的K-12教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算中，不僅聯(lián)邦、州、學(xué)區(qū)三級(jí)政府的投入比例非常明確，而且不同年級(jí)教育在預(yù)算中所占比例也非常清晰，這既保證了教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的透明度，便于對(duì)經(jīng)費(fèi)預(yù)算及其使用的審核和監(jiān)督，也保證了教育經(jīng)費(fèi)的落實(shí)到位。[7]我們應(yīng)借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，明確學(xué)前教育不同年級(jí)的教育經(jīng)費(fèi)在預(yù)算中所占的比例，將學(xué)前一年教育經(jīng)費(fèi)投入納入義務(wù)教育財(cái)政預(yù)算，確保學(xué)前一年教育經(jīng)費(fèi)足額到位。

(二)形成以中央和省級(jí)政府為主的投入體制

在確立財(cái)政投入責(zé)任主體的前提下，必須明確劃分從中央到省、市、縣、區(qū)不同層級(jí)政府的投入主體責(zé)任，建立上下層級(jí)政府分工合作的財(cái)政投入體制。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，OECD絕大多數(shù)國(guó)家政府教育經(jīng)費(fèi)以中央政府和中層政府(中層政府為省、州、邦等介于中央政府和基層政府間的政府，相當(dāng)于我國(guó)的省級(jí)政府)負(fù)擔(dān)為主，中央政府和中層政府平均負(fù)擔(dān)了78%的政府教育費(fèi)。發(fā)展中人口大國(guó)巴西、印度、菲律賓，中央和中層政府的負(fù)擔(dān)最低也在74%以上。[9]

在我國(guó)，2001年以前農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府承擔(dān)，城市主要以區(qū)為主。分稅制改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育投入負(fù)擔(dān)加重，為了應(yīng)對(duì)稅費(fèi)改革造成的制度危機(jī)，2001年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》中首次提出基礎(chǔ)教育要“以縣為主”。但是，國(guó)內(nèi)研究表明，全國(guó)縣級(jí)政府財(cái)政投入還沒有完全到位，縣級(jí)教育財(cái)政充足度的地區(qū)間差異較大，[10]省內(nèi)各縣之間差異的影響遠(yuǎn)大于省際之間的差異，[11]而且由于縣級(jí)財(cái)政的統(tǒng)籌層次低、局限性大，對(duì)教育差異的調(diào)節(jié)范圍小，依然不能從根本上解決問題。[12]縣級(jí)財(cái)政對(duì)義務(wù)教育階段的經(jīng)費(fèi)尚難以滿足，如果學(xué)前一年教育再納入“以縣為主”的財(cái)政投入體制中，必定使縣級(jí)財(cái)政捉襟見肘,難以保障學(xué)前一年教育的經(jīng)費(fèi)投入。

我國(guó)現(xiàn)行的以分稅制為基礎(chǔ)的政府收入分配制度，已經(jīng)將主要收入分配給中央和省級(jí)政府，兩級(jí)政府具有承擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)主要責(zé)任的財(cái)力，因此，應(yīng)加大中央和省級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育的投入責(zé)任，使政府投入主體的中心上移，構(gòu)建以“中央為主”或以“省級(jí)為主”的義務(wù)教育投入體制，以提升經(jīng)費(fèi)投入重心。以“義務(wù)化”方式普及學(xué)前一年教育，自然也應(yīng)構(gòu)建“以中央和省級(jí)”為主的學(xué)前一年教育投入體制。

(三)提高學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在教育經(jīng)費(fèi)中所占比例

2005—2008年，我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)的比例一直徘徊在1.24%～1.27%之間，2010年,學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)的比例增加至1.67%，占GDP的比例為0.06%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平(0.4%)。據(jù)OECD的研究報(bào)告，近年各國(guó)學(xué)前教育公共投入占教育經(jīng)費(fèi)總預(yù)算的比例基本都達(dá)到了7%的水平。匈牙利、法國(guó)和捷克的學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)投入占國(guó)家教育總經(jīng)費(fèi)的10%；比例在8%～10%之間的國(guó)家有丹麥、德國(guó)、奧地利、意大利、愛爾蘭、英國(guó)、瑞典；葡萄牙和芬蘭學(xué)前教育的預(yù)算自1996年以來已經(jīng)增長(zhǎng)了兩倍，達(dá)到6%。發(fā)展中國(guó)家墨西哥用于學(xué)前教育的公共經(jīng)費(fèi)也已經(jīng)達(dá)到國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算的9.7%。[13]如果我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)的比例在2012年之后繼續(xù)保持三年行動(dòng)計(jì)劃期間的增長(zhǎng)速度(平均每年增加0.6%)，到2020年學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占教育經(jīng)費(fèi)的比例才能達(dá)到8.2%，接近目前OECD國(guó)家的平均水平，屆時(shí)才能實(shí)現(xiàn)在1∶15的理想師幼比條件下以良好質(zhì)量把學(xué)前一年納入義務(wù)教育。因此，我們必須擴(kuò)大對(duì)學(xué)前教育的投入，提高學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)在教育經(jīng)費(fèi)中所占的比重。

(四)中央財(cái)政設(shè)立中西部農(nóng)村、貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)普及學(xué)前一年教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，通過轉(zhuǎn)移支付的方式，優(yōu)先在農(nóng)村尤其是在中西部和貧困地區(qū)農(nóng)村普及免費(fèi)的學(xué)前一年教育

要實(shí)現(xiàn)資源配置的公平，政府要進(jìn)行有選擇的投入，關(guān)注處于不利地位的兒童或來自社會(huì)底層家庭的兒童。[14]建立對(duì)薄弱地區(qū)、幼兒園和幼兒的財(cái)政援助體系,改善地區(qū)之間、幼兒園之間和幼兒之間差異過大的問題。[15]對(duì)弱勢(shì)地區(qū)、弱勢(shì)機(jī)構(gòu)和弱勢(shì)人群的傾斜性財(cái)政投入可以從經(jīng)濟(jì)學(xué)的邊際收益遞減法則中得到答案。邊際收益遞減是指人們從每一份新增的產(chǎn)品或服務(wù)中獲得的收益將出現(xiàn)遞減的趨勢(shì)，擁有更多資源的富裕人群享受公共服務(wù)所獲得的收益小于資源較少的人群獲得的收益。要達(dá)到社會(huì)福利最大化，就要進(jìn)行政策傾斜，讓中下層子女得到公共服務(wù)。這種做法就是對(duì)公共財(cái)政配置效率的追求——通過合適的人群篩選，將資源分配給能夠獲得最大效用的群體，增加社會(huì)整體福利。當(dāng)社會(huì)上狀況最差的人享受了公共財(cái)政服務(wù)，就實(shí)現(xiàn)了帕累托改進(jìn)，增加了全社會(huì)的公共福利。

為保證學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入的公平性，世界上很多國(guó)家都開展了針對(duì)處境不利學(xué)前兒童的國(guó)家特殊計(jì)劃，如美國(guó)的開端計(jì)劃、英國(guó)的確保開端、印度的整合性早期兒童服務(wù)中心、巴西的普及學(xué)前教育運(yùn)動(dòng)等。

在我國(guó)，中西部農(nóng)村學(xué)前一年教育普及率低、質(zhì)量差，是需要重點(diǎn)投入和發(fā)展的區(qū)域。目前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體水平不高，經(jīng)濟(jì)建設(shè)需求較大而財(cái)政能力不足，尚不能夠?qū)崿F(xiàn)全國(guó)性的免費(fèi)學(xué)前教育。免費(fèi)學(xué)前教育實(shí)施范圍應(yīng)從點(diǎn)到面逐步實(shí)施。從公平的角度來看，應(yīng)當(dāng)從貧困地區(qū)、貧困人群開始。中央財(cái)政應(yīng)設(shè)立中西部農(nóng)村、貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)普及學(xué)前一年教育專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，加大對(duì)中西部農(nóng)村貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)學(xué)前教育的扶持力度。通過轉(zhuǎn)移支付的方式，有效解決貧困地區(qū)的學(xué)前教育資金短缺的問題，發(fā)揮經(jīng)費(fèi)的導(dǎo)向作用，逐步縮小地區(qū)之間學(xué)前教育發(fā)展的差距，優(yōu)先在農(nóng)村尤其是在中西部和貧困地區(qū)農(nóng)村普及免費(fèi)的學(xué)前一年教育。通過這種傾斜政策，使處于不利地位的弱勢(shì)群體改變處境。

(五)通過建立學(xué)前一年教育學(xué)籍制度和發(fā)放“學(xué)前一年教育券”確保學(xué)前一年流動(dòng)兒童在公立學(xué)校接受有質(zhì)量的學(xué)前一年教育

流動(dòng)兒童的教育問題已經(jīng)引起社會(huì)的廣泛關(guān)注。如何保障流動(dòng)兒童接受有質(zhì)量的學(xué)前一年教育也成為學(xué)前一年教育納入義務(wù)教育需要破解的難題之一。對(duì)不同就學(xué)途徑對(duì)學(xué)前一年流動(dòng)兒童學(xué)習(xí)的影響的研究結(jié)果表明，逐步取締隔離型幼兒園，以融合型幼兒園作為學(xué)前流動(dòng)兒童主要就學(xué)途徑，能夠從長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上促進(jìn)流動(dòng)兒童的學(xué)習(xí)與發(fā)展以及未來的城市適應(yīng)。[16]結(jié)合國(guó)外學(xué)前一年機(jī)構(gòu)設(shè)置，建議創(chuàng)新學(xué)校教育制度，在公辦小學(xué)附設(shè)學(xué)前班來解決學(xué)前一年流動(dòng)兒童的教育問題。在公辦小學(xué)附設(shè)學(xué)前班，將學(xué)前一年設(shè)在小學(xué)中，可以通過公立教育系統(tǒng)統(tǒng)一進(jìn)行經(jīng)費(fèi)投入和管理，保證學(xué)前一年經(jīng)費(fèi)到位和有效運(yùn)營(yíng)。

從經(jīng)費(fèi)投入方式看，有供給方導(dǎo)向的投入方式和需求方導(dǎo)向的投入方式。供給方導(dǎo)向的投入方式，即中央或地方政府把經(jīng)費(fèi)直接投給教育機(jī)構(gòu)，即“投機(jī)構(gòu)”，包括現(xiàn)金投入(直接撥款、轉(zhuǎn)移支付)、稅收優(yōu)惠(稅收免征、稅收減征)、實(shí)物支付等形式。需求方導(dǎo)向的投入方式，即“投家庭”或“投個(gè)人”、“錢隨人走”的經(jīng)費(fèi)投入方式，如發(fā)放“學(xué)前一年教育券”。由于流動(dòng)人口的“流動(dòng)性”特點(diǎn)，比較合適的經(jīng)費(fèi)投入方式是需求方導(dǎo)向的投入方式，即“投家庭”或“投個(gè)人”、“錢隨人走”的經(jīng)費(fèi)投入方式。當(dāng)前的新學(xué)籍制度也降低了這種經(jīng)費(fèi)投入方式的難度。流動(dòng)兒童流動(dòng)到哪里，即到當(dāng)?shù)亟逃块T報(bào)到，領(lǐng)取教育劵并交給所就讀機(jī)構(gòu)；學(xué)前一年教育機(jī)構(gòu)將所收集到的教育劵匯集后向政府兌換現(xiàn)金。當(dāng)?shù)亟逃块T根據(jù)在當(dāng)?shù)鼐蛯W(xué)的流動(dòng)兒童的學(xué)籍號(hào)以及發(fā)放的教育券向省級(jí)或中央政府申請(qǐng)轉(zhuǎn)移支付。

參考文獻(xiàn)：

[1] 王守軍.美國(guó)對(duì)大學(xué)學(xué)生教育成本計(jì)算方法的一次探索——NACUBO學(xué)生成本計(jì)算方法評(píng)介[J].教育與經(jīng)濟(jì),2009(1)：63-67.

[2] 劉焱，楊曉萍，潘月娟，涂玥. 我國(guó)城鄉(xiāng)學(xué)前一年班級(jí)教育環(huán)境質(zhì)量的比較研究[J].教育學(xué)報(bào),2012(3)：74-83.

[3] 人民網(wǎng). 教育部：未來三年基本解決入園難入園貴[EB/OL].[2014-03-01].http://politics.people.com.cn/n/2014/0227/c1001-24475777.html.

[4] 陳靜漪. 中國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制研究——機(jī)制設(shè)計(jì)理論視角[D].長(zhǎng)春：東北師范大學(xué),2009.

[5] 毛程連.財(cái)政學(xué)[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社,2009.312.

[6] Education Commission of the States.How States Fund Full-day Kindergarten.August 2005.

[7] 潘月娟，劉焱，周雪.美國(guó)學(xué)前一年教育的政策與實(shí)踐[J].比較教育研究,2010(10):6-11.

[8] OECD.Education at a glance 2007[EB/OL].http://www.oecd.org/document/30/0, 3343en_2649_39263238_39251550_1_1_1_1,00.html.

[9] Starting StrongⅡ: Early Childhood Education and Care [R]. OECD: OECD Publishing,2006.

[10] 卜紫州，侯一麟，王有強(qiáng).中國(guó)縣級(jí)教育財(cái)政充足度考察——基于Evidence-based方法的實(shí)證研究[J]. 清華大學(xué)教育研究, 2011(5):35-41.

[11] 王蓉.我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的地區(qū)性差異研究[M]//閔維方,等.為教育提供充足的資源.北京:人民教育出版社,2003：327-341.

[12] 張文和.對(duì)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入體制的分析[J].寧波大學(xué)學(xué)報(bào):教育科學(xué)版，2008(3):35-38.

[13] 周兢，陳思，郭良菁.國(guó)際學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)投入趨勢(shì)的比較研究[J]. 全球教育展望, 2009(11):65-72.

[14] 虞永平.試論政府在幼兒教育發(fā)展中的作用[J].學(xué)前教育研究,2007(1):3-6.

[15] 蔡迎旗.社會(huì)和諧與幼兒教育財(cái)政體制的宏觀調(diào)整[J].幼兒教育:教育科學(xué)版,2006(10):5-9.

[16] 史瑾.融合型與隔離型就學(xué)途徑學(xué)前一年流動(dòng)兒童學(xué)習(xí)情況的比較研究[D].北京：北京師范大學(xué)，2013.