李洪雷

健全的法律服務(wù)規(guī)制體制對于保護(hù)法律服務(wù)消費(fèi)者的利益，促進(jìn)法律服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展，保證公眾對法治的信心，均具有重要意義。改革開放以來，伴隨著我國法律服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，法律服務(wù)的規(guī)制體制也逐步建立。我國目前的法律服務(wù)規(guī)制體制主要由兩部分組成:一為政府規(guī)制，其主體是各級司法行政機(jī)關(guān);另一為行業(yè)自我規(guī)制(自律管理)，其主體是律師協(xié)會，但實(shí)際運(yùn)行受到政府的高度控制?，F(xiàn)行的“兩結(jié)合”規(guī)制體制受到很多批評。但一些觀察者認(rèn)為，這一體制過分重視政府在法律服務(wù)規(guī)制中的作用，不適應(yīng)法律職業(yè)對行業(yè)自治的特殊要求，因此呼吁強(qiáng)化行業(yè)自律管理權(quán)，并放松政府的規(guī)制。

英國具有發(fā)達(dá)的法律服務(wù)市場和相對完善的法律服務(wù)規(guī)制體系?！?〕蘇格蘭和北愛爾蘭各有自己獨(dú)立的法律服務(wù)規(guī)制體制，本文中的英國僅指英格蘭和威爾士。近年來，英國的法律服務(wù)業(yè)面臨著國際國內(nèi)市場變革的新挑戰(zhàn)，在這種背景下，英國議會在2007年通過了《法律服務(wù)法》，對其法律服務(wù)規(guī)制體系做了很大的改革。英國這次改革的重要內(nèi)容是弱化傳統(tǒng)的法律職業(yè)團(tuán)體自我規(guī)制，同時(shí)強(qiáng)化公共規(guī)制，包括設(shè)立了一個(gè)法律服務(wù)理事會作為獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)，其主要功能是對職業(yè)團(tuán)體的自我規(guī)制進(jìn)行規(guī)制;另外還設(shè)立了一個(gè)法律申訴局，為法律服務(wù)市場中的消費(fèi)者提供有效的權(quán)利救濟(jì)途徑。但這并不意味著傳統(tǒng)的自我規(guī)制被取消，它們盡管受到更多的控制，但仍發(fā)揮著重要作用?？傮w而言，英國改革形成了一個(gè)法律服務(wù)的合作規(guī)制(co－regulation)體制，目標(biāo)是使公共規(guī)制和職業(yè)團(tuán)體自我規(guī)制之間的權(quán)力配置更為合理。本文對這一改革的背景、其所要解決的問題以及改革主要內(nèi)容加以述評，最后分析其對中國法律服務(wù)規(guī)制體制改革所能提供的啟示。

一、法律服務(wù)市場規(guī)制改革的背景

(一)法律服務(wù)市場的自由化

英國法律服務(wù)規(guī)制體制改革的一個(gè)重要背景，是英國政府持續(xù)地開放法律服務(wù)市場，不斷地強(qiáng)化競爭和取消執(zhí)業(yè)限制。〔2〕Frank H．Stephen and Christopher Burns，Liberalization of Legal Services，in Service Liberalization in Europe:Case Studies(Volume 2)，ed．Aymo Brunetti and Sven Michal，p．117．Berne:State Secretariate for Economic Affairs，2007．

對于法律服務(wù)市場進(jìn)行規(guī)制的傳統(tǒng)理據(jù)在于克服市場失靈以維護(hù)公共利益。法律服務(wù)市場的一個(gè)突出特征，是法律服務(wù)的提供者和消費(fèi)者對信息占有的不對稱。信息不對稱帶來了兩個(gè)問題。其一，法律服務(wù)屬于“信賴品”〔3〕達(dá)比和卡尼根據(jù)消費(fèi)者對產(chǎn)品質(zhì)量的認(rèn)知能力，將產(chǎn)品分為搜尋品(Search goods)、經(jīng)驗(yàn)品(Experience goods)與信賴品(Credence goods)。消費(fèi)者在購買搜尋品前即可對質(zhì)量進(jìn)行評估，對經(jīng)驗(yàn)品只有在消費(fèi)時(shí)或消費(fèi)后才可評估，而對信賴品則即使在消費(fèi)后也不易評估。Darby and Karni，F(xiàn)ree Competition and the Optimal Amount of Fraud，16 Journal of Law and Economics111－126(1973)．，消費(fèi)者無法判斷其質(zhì)量高低，從而也就不愿意為其支付高價(jià)，其結(jié)果是高質(zhì)量、高付出的服務(wù)提供者反倒可能被擠出市場，這就是所謂的逆向淘汰、“競底”(race to the bottom)和“檸檬”市場問題?！?〕克羅夫在其1970年發(fā)表的《檸檬市場:產(chǎn)品質(zhì)量的不確定性與市場機(jī)制》中舉了一個(gè)二手車市場的案例。他指出在二手車市場中賣家比買家擁有更多的信息，買家的辦法是壓低價(jià)格以避免信息不對稱帶來的風(fēng)險(xiǎn)損失，但買者過低的價(jià)格也使得賣者不愿意提供高質(zhì)量的產(chǎn)品，這種惡性循環(huán)導(dǎo)致低質(zhì)品充斥市場，高質(zhì)品被逐出市場?！皺幟省币辉~在美國俚語中表示“次品”或“不中用的東西”。George Akerlof，The Market for‘Lemons’:Quality Uncertainty and the Market Mechanism，84 Quarterly Journal of Economics487(1970)．其二，法律服務(wù)提供者一旦被選擇后，為了獲得更高的價(jià)格可能會不必要地提高服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量(供給誘導(dǎo)需求)，這就是所謂的道德風(fēng)險(xiǎn)問題。因?yàn)榉煞?wù)領(lǐng)域存在這種市場失靈，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，法律服務(wù)市場必須受到規(guī)制。因此，在法律服務(wù)市場中存在著大量限制性規(guī)定，最為典型的有:對準(zhǔn)入的限制，對廣告和競爭的限制，對收費(fèi)的規(guī)制，對提供法律服務(wù)的組織形式的限制。在英國，這些限制主要來自于法律職業(yè)團(tuán)體制定的職業(yè)規(guī)則。

但是近年來，英國社會各界對這些規(guī)制的批評日益增多。傳統(tǒng)的限制市場手段，被認(rèn)為不當(dāng)?shù)厝趸朔煞?wù)市場的競爭，損害了法律服務(wù)消費(fèi)者的利益。例如，對廣告的限制，降低了市場的新進(jìn)入者吸引客戶的能力，提高了消費(fèi)者的搜尋成本，減輕了服務(wù)提供者的競爭壓力。對廣告的限制和對收費(fèi)的規(guī)制的結(jié)合使得消費(fèi)者選擇不同的服務(wù)提供者基本沒有實(shí)際意義。這導(dǎo)致在法律服務(wù)領(lǐng)域不存在進(jìn)行服務(wù)創(chuàng)新或降低服務(wù)成本的動力，從而極大地阻礙了法律服務(wù)業(yè)的發(fā)展。2001年5月，英國公平貿(mào)易局(OFT)提出了一份題為“職業(yè)領(lǐng)域的競爭”的報(bào)告，集中反映了對傳統(tǒng)規(guī)制體系不當(dāng)限制競爭的批評?！?〕Office of Fair Trading，Competition in Professions，March 2001．

公平貿(mào)易局的報(bào)告中還抨擊了對跨專業(yè)合作(multidisciplinary partnerships，MDPs)的禁止，認(rèn)為這不利于法律服務(wù)業(yè)的競爭，限制了消費(fèi)者的選擇空間，并且增加了消費(fèi)者的成本。改革者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)允許法律專業(yè)人士和其他人士共組法律事務(wù)所，從事傳統(tǒng)上只能由律師提供的法律服務(wù)業(yè)務(wù)?！?〕Office of Fair Trading，Competition in Professions，March 2001，p．82．

(二)法律職業(yè)的內(nèi)部分化

盡管總體而言，法律界對法律服務(wù)的自由化改革方向持反對的態(tài)度，但不同群體在既得利益上的差別，導(dǎo)致其對具體改革方案的立場有所差異。例如，由于事務(wù)律師(solicitors)對房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓法律事務(wù)的壟斷在1980年代被打破，他們要在辯護(hù)領(lǐng)域?qū)で笮碌氖袌?，并打破出庭律?barristers)在這一領(lǐng)域中的壟斷。再如，小型的基層執(zhí)業(yè)者(high street practices)引入跨行業(yè)合作的方案，因?yàn)樗麄儞?dān)心自己會被排擠出法律服務(wù)市場。而這種改革方案則得到了大型商業(yè)性事務(wù)律師事務(wù)所的大力支持，因?yàn)樗麄兡軌驈闹蝎@得最大的收益。這種法律職業(yè)的內(nèi)部分化，以及在傳統(tǒng)事務(wù)律師和出庭律師之外的法律服務(wù)提供者的增多(他們通常都會支持能夠使得其進(jìn)入該市場的改革)，是改革能夠推進(jìn)的重要背景因素。

二、英國法律服務(wù)規(guī)制體系改革面臨的主要問題

(一)自我規(guī)制與職業(yè)主義

法律服務(wù)的提供所涉及的不是一般的自我規(guī)制，而是一個(gè)職業(yè)自我規(guī)制的體制?！?〕See R．Abel，The Legal Profession in England and Wales，Blackwell Publishing，1988;M．Seneviratne，The Legal Profession:Regulation and the Consumer，Sweet and Maxwell，1999．“職業(yè)”(profession)具有如下特征:存在一個(gè)對其成員具有控制和懲戒權(quán)的自我治理組織;需要專業(yè)化的技能和服務(wù)，這種技能要經(jīng)過長期的智識和實(shí)踐方面的訓(xùn)練才能獲得;從業(yè)者要通過能力測試，并應(yīng)具有良好的品行;從業(yè)者要將對客戶負(fù)責(zé)作為首要的倫理要求;從業(yè)者與客戶之間存在人身專屬性的信賴關(guān)系。〔8〕See Anthony Ogus，Regulation:Legal Form and Economic Theory，Oxford University Press，1994，p．216;Dingwall＆Lewis(eds)，The Sociology of the Professions，Macmillian，1983．如前所述，在職業(yè)服務(wù)中，消費(fèi)者和服務(wù)提供者之間存在高度的信息不對稱，這導(dǎo)致提供者有動力過度供給服務(wù)，而服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)值卻難以得到保證。命令控制型規(guī)制很難控制這類行為，因?yàn)榉刹豢赡芫瓦@類服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)做出精確的規(guī)定，而且由于對實(shí)際的服務(wù)質(zhì)量很難作出判斷，它們也難于執(zhí)行。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，保護(hù)消費(fèi)者和公共利益的最好方法是由職業(yè)團(tuán)體依據(jù)倫理準(zhǔn)則而非僵化的法律規(guī)定進(jìn)行自我規(guī)制。就法律職業(yè)而言，人們認(rèn)為這種自我規(guī)制具有獨(dú)特的優(yōu)勢。首先，職業(yè)團(tuán)體對于體系的運(yùn)作具有更為充分的信息，從而能夠進(jìn)行更加有效的規(guī)制。其次，作為內(nèi)部人，他們對不道德行為要更加不能容忍，因?yàn)槠湓诰S護(hù)法律服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)化公眾對職業(yè)的信賴方面具有確定的利益。再次，因?yàn)榉陕殬I(yè)團(tuán)體熟悉法律事務(wù)的運(yùn)作，也更難于為受到指控的服務(wù)提供者所提出的虛假主張所蒙蔽。最后，法律職業(yè)自我規(guī)制可以確保相對于國家的獨(dú)立性，并且要比政府體制更能保護(hù)客戶和公共的利益，特別考慮到有很多法律糾紛涉及公民和國家之間的爭議，由國家來對法律服務(wù)進(jìn)行控制讓人無法接受。另外，職業(yè)自我規(guī)制有利于節(jié)約政府規(guī)制的成本，并易于獲得被規(guī)制對象的配合，從而保證規(guī)制的效能?！?〕See R．Baldwin and M．Cave，Understanding Regulation，Oxford University Press，1999，pp．126－133;See R．Baldwin，M．Cave and K．Malleson，Regulating Legal Services:Time for the Big Bang?67 MLR 797(2004);A．Ogus，Regulation:Legal Form and Economic Theory，Oxford University Press，1994，p．107．

但近年來在英國關(guān)于法律服務(wù)討論中，人們越來越認(rèn)識到這種法律職業(yè)主義〔10〕See R．Abel，English Lawyers between Market and State:The Politics of Professionalism，Oxford University Press，2003;Tanina Rostain，Self－regulatory Authority，Markets，and the Ideology of Professionalism，in Baldwin，Cave＆Lodge(eds)，The Oxford Handbook of Regulation，Oxford University Press，2012．和自我規(guī)制的缺陷。在諸如安然破產(chǎn)事件這樣的丑聞發(fā)生后，法律服務(wù)市場中喪失“職業(yè)的行為標(biāo)準(zhǔn)”的危險(xiǎn)得以凸顯。許多人認(rèn)為，法律職業(yè)團(tuán)體既是規(guī)制者又是法律人的利益代表，這種角色的混同不能保證法律服務(wù)市場的自由競爭和對消費(fèi)者利益的保護(hù)。一些自我規(guī)制體制的批評者認(rèn)為，法律職業(yè)主義損害了消費(fèi)者的利益，因?yàn)樗沟孟M(fèi)者難于理解和接近律師，阻礙對消費(fèi)者提供信息，并且鼓勵一種對申訴采取防御態(tài)度的文化。應(yīng)當(dāng)建立“以消費(fèi)者為導(dǎo)向的”(consumer－driven)規(guī)制體制，允許消費(fèi)者在規(guī)則制定中具有重要的發(fā)言權(quán)并且使得高度的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)獲得最高的關(guān)注。〔11〕See R．Baldwin，M．Cave and K．Malleson，Regulating Legal Services:Time for the Big Bang?67 MLR 799(2004)．前法律服務(wù)督察員安·亞伯拉罕斯(Ann Abrahams)因此提議設(shè)立一個(gè)超越各個(gè)法律服務(wù)部門的規(guī)制機(jī)構(gòu)。具體方案則有激進(jìn)、適度和最低限度三種不同的選擇?！?2〕See R．Baldwin，M．Cave and K．Malleson，Regulating Legal Services:Time for the Big Bang?67 MLR 805(2004)．激進(jìn)的方案就是要給予法律服務(wù)局(Legal Services Authority，LSA)可與金融服務(wù)局(Financial Services Authority，F(xiàn)SA)相比擬的職能，包括支配服務(wù)提供的規(guī)制和規(guī)范的設(shè)定和執(zhí)行，有關(guān)總體政策提供指導(dǎo)和建議，行使調(diào)查、執(zhí)行和紀(jì)律懲戒權(quán)力。它將是一個(gè)針對所有法律服務(wù)及其執(zhí)業(yè)者的權(quán)力高度集中的規(guī)制者，要向部長提出報(bào)告，以保護(hù)消費(fèi)者以及保證對法律服務(wù)提供體系的信心為目標(biāo)。最小限度改革的目的是改善現(xiàn)有規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作和理性化，主要措施是創(chuàng)設(shè)作為一個(gè)信息收集機(jī)構(gòu)的法律服務(wù)局。適度的改革方案，則是將一些規(guī)制職能保留給諸如事務(wù)律師協(xié)會和出庭律師公會這樣的現(xiàn)存職業(yè)團(tuán)體，但要對這些自我規(guī)制組織確立集中式的控制。作為集中控制者，法律服務(wù)局負(fù)責(zé)批準(zhǔn)自我規(guī)制組織的規(guī)則和辦事程序，監(jiān)督規(guī)則的執(zhí)行，但仍保留自我規(guī)制組織直接的規(guī)制職能。由于適度改革方案將外部的公共規(guī)制和職業(yè)團(tuán)體的內(nèi)部規(guī)制很好地結(jié)合起來，避免了激進(jìn)方案的過高成本，也能為法律職業(yè)團(tuán)體所接受，《法律服務(wù)法》最后采取了適度改革的方案。

(二)體制結(jié)構(gòu)和規(guī)制迷宮

英國的法律服務(wù)規(guī)制體系是在長期演進(jìn)過程中逐步形成的。在英國，存在多種形式的法律服務(wù)，例如:出庭、進(jìn)行訴訟、起草地產(chǎn)處分契約、準(zhǔn)備遺囑文件、公證和監(jiān)誓等。在這一次改革之前，對這些法律服務(wù)共有22個(gè)規(guī)制者，其中既包括諸如事務(wù)律師協(xié)會(Law Society)和出庭律師公會(Bar Council)這樣的法律職業(yè)團(tuán)體，對其成員進(jìn)行規(guī)制;也包括更高層次的規(guī)制者，例如司法部長(原先的憲法事務(wù)部長)，上訴法院民事審判庭首席法官(The Master of the Rolls)和公平貿(mào)易局(OFT)等，它們主要對法律職業(yè)團(tuán)體進(jìn)行監(jiān)督。

憲法事務(wù)部在2003年公布的一份報(bào)告認(rèn)為，現(xiàn)行的法律服務(wù)規(guī)制體制“過時(shí)，僵化，過于繁瑣，欠缺問責(zé)并且不夠透明……研究發(fā)現(xiàn)共有22個(gè)規(guī)制者這一事實(shí)，正表明現(xiàn)行框架迷宮一樣的性質(zhì)”?！?3〕Department for Constitutional Affairs，Competition and Regulation in his Legal Services Market(London:DCA，2003)，p．17．具體而言，批評者認(rèn)為，現(xiàn)行規(guī)制體制存在下述弊端。(1)不規(guī)則。一些法律服務(wù)，例如法律顧問，如果由事務(wù)律師或出庭律師提供則受到規(guī)制，但如果由非法律人提供則不受規(guī)制。(2)存在漏洞，一些法律服務(wù)提供者不受規(guī)制?！?4〕See R．Baldwin，M．Cave and K．Malleson，Regulating Legal Services:Time for the Big Bang?67 MLR 801(2004)．(3)界限不清或者交叉重疊，例如附帶提供金融方面建議的事務(wù)律師，既受到事務(wù)律師協(xié)會的規(guī)制，又受到金融服務(wù)局的規(guī)制。(4)不公正。職業(yè)團(tuán)體既承擔(dān)規(guī)制職能，又承擔(dān)其成員的利益代表職能，無法保證其規(guī)制活動的公正性?！?5〕Sir David Clementi，Report of the Review of the Regulatory Framework for Legal Services in England and Wales，December 2004，p．27．

在憲法事務(wù)部看來，現(xiàn)行規(guī)制框架的一個(gè)嚴(yán)重缺陷在于它是圍繞服務(wù)提供者(例如事務(wù)律師或出庭律師)的類型而不是服務(wù)的類型組織起來的。這種規(guī)制模式不利于法律服務(wù)提供者之間的平等競爭。因此，許多人主張從規(guī)制服務(wù)者向規(guī)制服務(wù)轉(zhuǎn)變，認(rèn)為這種方式有助于保證規(guī)制與市場相適應(yīng)，也有助于開放市場。〔16〕R．Baldwin，K．Malleson，M．Cave and S．Spicer Scoping Study for the Regulatory Review of Legal Services(London:LCD，2003)，p．21．

(三)申訴體系

對現(xiàn)行規(guī)制體系的一個(gè)激烈抨擊集中在申訴處理體系上。人們普遍認(rèn)為，現(xiàn)行的申訴體系，尤其是事務(wù)律師申訴體系，過于遲緩和低效，不能回應(yīng)消費(fèi)者的訴求。事務(wù)律師協(xié)會盡管有一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)“消費(fèi)者申訴服務(wù)部”(Consumer Complaints Service，CCS)，但它在資金和管理上都依賴于事務(wù)律師協(xié)會，并不具有真正的獨(dú)立性?！?7〕Sir David Clementi，Report of the Review of the Regulatory Framework for Legal Services in England and Wales，December 2004，pp．52，53．作為對此的回應(yīng)，在1990年代進(jìn)行了一些改革，包括在1991年設(shè)立了法律服務(wù)督察員(Legal Services Ombudsman，LSO)以及在1996年設(shè)立了事務(wù)律師監(jiān)督局(Office of the Supervision of Solicitors，OSS)。但案件積壓和處理效率的問題仍然存在，公眾對申訴機(jī)構(gòu)的公正性缺乏信心，法律服務(wù)督察員在年度報(bào)告中對該體系缺陷的批評漸趨猛烈。2000年，政府明確表態(tài)，要通過強(qiáng)力干預(yù)來解決法律職業(yè)中的申訴處理機(jī)制問題。2003年，新上任的大法官福爾克納(Lord Falconer)諷刺說事務(wù)律師監(jiān)督局“正在享受最后的盛宴”?！?8〕See M．Seneviratne，Consumer complaints and the Legal Profession:Making Self－regulation Work?7 International-Journal of the Legal Profession 23(2000)．

在現(xiàn)行的申訴體制下，如果消費(fèi)者要對一項(xiàng)法律服務(wù)進(jìn)行申訴，他們首先需要向服務(wù)提供者提出。如果該申訴未能在內(nèi)部獲得解決，消費(fèi)者則可向有關(guān)的自我規(guī)制機(jī)構(gòu)(例如事務(wù)律師協(xié)會和出庭律師公會)申訴。如果申訴人對該處理仍不滿意，可再向法律服務(wù)督察員(Legal Services Ombudsman)申訴。督察員如果認(rèn)為自我規(guī)制機(jī)構(gòu)沒有對該申訴進(jìn)行適當(dāng)調(diào)查，可以要求規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行復(fù)查。督察員也有權(quán)調(diào)查個(gè)人申訴，但實(shí)踐中比例極低。

這一申訴體制所關(guān)注的焦點(diǎn)問題是與不當(dāng)行為相關(guān)的紀(jì)律懲戒。但在實(shí)踐中，多數(shù)申訴其實(shí)只涉及一般的服務(wù)質(zhì)量問題，例如，處理事務(wù)的遲緩，態(tài)度上的無禮，對合理要求的漠視等。很多批評者認(rèn)為，將紀(jì)律懲戒和申訴這兩個(gè)議題捆綁，導(dǎo)致事務(wù)律師傾向于將申訴看做是對其職業(yè)聲譽(yù)的攻擊，而非需要迅速有效地加以處理以滿足消費(fèi)者正當(dāng)需求的事項(xiàng)。要解決這一問題，就應(yīng)當(dāng)將申訴從紀(jì)律懲戒體系中分離出來?！?9〕See R．Baldwin，M．Cave and K．Malleson，Regulating Legal Services:Time for the Big Bang?67 MLR 793(2004);Sir David Clementi，Reportof the Review of the Regulatory Framework for Legal Services in England and Wales，December 2004，p．64．

三、2007年《法律服務(wù)法》的主要內(nèi)容

2006年5月24日，英國政府公布了《法律服務(wù)法》的草案。政府還委托普華永道公司對實(shí)施草案所需的成本做出財(cái)務(wù)分析。2006年11月29日政府公布了《法律服務(wù)法案規(guī)制影響的全面評估》，在普華永道財(cái)務(wù)報(bào)告的基礎(chǔ)上詳盡分析了改革方案的成本和收益。該評估報(bào)告與法案一起提交給國會。在上議院對法案進(jìn)行辯論期間，政府基于變化了的形勢，在2007年5月8日又提交了一份補(bǔ)充性的規(guī)制影響評估報(bào)告。2007年10月30日，經(jīng)議會通過的《法律服務(wù)法》在女王批準(zhǔn)后正式公布。

(一)法律服務(wù)規(guī)制的目標(biāo)和原則

《法律服務(wù)法》中明確規(guī)定，對法律服務(wù)的規(guī)制應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)如下目標(biāo):(1)保護(hù)和促進(jìn)公共利益;(2)維護(hù)立憲原則;(3)促進(jìn)“接近正義“(access to justice);(4)保護(hù)和增進(jìn)消費(fèi)者利益;(5)促進(jìn)法律服務(wù)市場中的競爭;(6)促進(jìn)法律職業(yè)的獨(dú)立、繁榮、多樣和有效;(7)提高公眾對于法律權(quán)利和義務(wù)的理解;(8)促進(jìn)和維護(hù)對職業(yè)原則的遵循。這里的職業(yè)原則包括，法律服務(wù)人員應(yīng)獨(dú)立、誠信行事，遵循適當(dāng)?shù)墓ぷ鳂?biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)顧客的最大利益，在訴訟活動中促進(jìn)正義的實(shí)現(xiàn)，以及保證顧客事務(wù)的私密性。

相關(guān)主體(包括法律服務(wù)理事會和認(rèn)可規(guī)制者)的規(guī)制活動必須符合公開透明、可問責(zé)、合比例、一致性和必要性等原則。

(二)法律服務(wù)理事會

1．法律服務(wù)理事會的地位

法律服務(wù)理事會(Legal Services Board，LSB)是一個(gè)獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，既獨(dú)立于政府，也獨(dú)立于“認(rèn)可規(guī)制者”(approved regulators)，提供更加一致和融貫的規(guī)制框架。法律服務(wù)理事會必須在切實(shí)可行的范圍內(nèi)，促進(jìn)法律服務(wù)法所設(shè)定的規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。理事會必須在每一個(gè)財(cái)政年度準(zhǔn)備一份年度報(bào)告，描述其執(zhí)行職能的情況以及在多大程度上實(shí)現(xiàn)了規(guī)制目標(biāo)等。

2．法律服務(wù)理事會的組織

法律服務(wù)理事會是一個(gè)法人團(tuán)體，由以下人員組成:(1)1名主席，由大法官任命;(2)1名首席執(zhí)行官(Chief Executive);(3)7名到10名其他理事(這一限制可以由大法官通過命令暫時(shí)加以改變)，由大法官任命。除了首席執(zhí)行官之外的其他理事，在該法中被稱為“普通理事”。大法官在任命普通理事之前，應(yīng)當(dāng)征求高等法院首席法官對任命過程和人員的意見。大法官應(yīng)保證多數(shù)理事是非法律執(zhí)業(yè)者(指不能從事該法所規(guī)定的律師等業(yè)務(wù))，并且應(yīng)維持理事會人員在經(jīng)驗(yàn)或知識方面的平衡。主席不得為法律執(zhí)業(yè)者。

理事會的普通理事有固定的任期，這一任期最長不能超過5年。普通理事被再次任命不得超過一次，無論與前次任職是否連續(xù)，且該任期不能超過5年。非法律執(zhí)業(yè)者在被任命為普通理事以后，如果從事法律規(guī)定的律師等活動，其職務(wù)將終止。普通理事可以在任何時(shí)間通知大法官辭職。如果大法官認(rèn)為普通理事有下列情形之一的，可以在任何時(shí)間免除普通成員的職務(wù):(1)沒有合理理由連續(xù)不履行職責(zé)達(dá)到6個(gè)月;(2)被判定有罪;(3)是未清算債務(wù)的破產(chǎn)者;(4)因其他事由已不適宜占有該職位或者無法履行職責(zé)。當(dāng)理事會主席的任職條件喪失時(shí)，大法官應(yīng)免除其職務(wù)。主席被免除職務(wù)的同時(shí)，其理事職務(wù)也終止。大法官在免除普通成員的職務(wù)前應(yīng)征求高等法院首席法官的意見，如果該普通成員不是主席，還應(yīng)征求主席的意見。普通理事根據(jù)任命書的相關(guān)條款接受報(bào)酬，其中包括養(yǎng)老金、津貼和酬金。如果大法官終止一個(gè)普通成員的職務(wù)時(shí)，可以為其提供補(bǔ)償。

理事會必須任命一名首席執(zhí)行官，還可以任命對于履行職責(zé)所必要的其他職員(staff)。首席執(zhí)行官應(yīng)當(dāng)同時(shí)作為理事會的理事。首席執(zhí)行官職務(wù)終止的同時(shí)，其理事的職務(wù)也終止。理事會可以設(shè)立若干委員會(committees)，每一個(gè)委員會也可以設(shè)立若干專門委員會，只有法律服務(wù)理事會的委員可以擔(dān)任其下屬委員會與專門委員會的主席。下屬委員會和專門委員會的多數(shù)委員必須是非法律執(zhí)業(yè)者。

理事會不是英王的仆人或代理人，也不享受英王的地位、豁免權(quán)與特權(quán)。因此，理事會的財(cái)產(chǎn)不屬于英王，理事會的職員也不是英王的仆人或代理人，不享受英王的地位、豁免權(quán)與特權(quán)。

3．消費(fèi)者工作組

法律服務(wù)理事會須設(shè)立一個(gè)由法律服務(wù)消費(fèi)者代表所組成的消費(fèi)者工作組(“the Consumer Panel”)來代表消費(fèi)者的利益，工作組的成員和組長有固定的任期，法律服務(wù)理事會應(yīng)為其提供一定的報(bào)酬。工作組應(yīng)主動向理事會提交意見，法律服務(wù)理事會必須予以考慮，如果不同意該意見，必須告知理由。工作組認(rèn)為適當(dāng)時(shí)，可將自己的意見向社會公布。工作組可以應(yīng)法律服務(wù)理事會的要求進(jìn)行某一方面的研究并向理事會提出建議，理事會必須考慮其研究結(jié)論和建議，工作組在認(rèn)為適當(dāng)時(shí)可以將其研究結(jié)論和建議向社會公布。工作組可以設(shè)立一些下屬委員會，委員會就工作組職能的行使提供建議，委員會的成員可以是非工作組成員，但每個(gè)委員會至少包括一名工作組成員。

4．政策說明(policy statements)

理事會為行使其職能，“可以”制定政策說明。對于某些職權(quán)，例如設(shè)定績效目標(biāo)和監(jiān)督，下達(dá)指令(包括“干預(yù)指令”)，公開譴責(zé)，罰款，取消認(rèn)可規(guī)制者地位，取消許可當(dāng)局地位等，則必須制定政策說明。在政策說明中，應(yīng)明確如何遵循合比例、一貫性等良好規(guī)制原則的要求。理事會有關(guān)決定罰款數(shù)額的政策，必須考慮相關(guān)違規(guī)行為的嚴(yán)重性以及其故意或疏忽的程度。政策說明必須公布。在具體行使職權(quán)時(shí)，理事會必須考慮政策說明。但理事會可以在隨時(shí)修改或替換其說明。

在下發(fā)政策說明之前，理事會應(yīng)當(dāng)事先公布政策說明的草案。該草案必須附有通告，規(guī)定在一定期限以內(nèi)可以就草案向理事會提出意見。理事會必須考慮，并適時(shí)提出的意見。如果最后的說明與公布的草案有實(shí)質(zhì)性的差別，則理事會必須公開說明該差別的詳細(xì)情況。

(三)法律申訴局

1．法律申訴局的地位

法律申訴局(Office for Legal Complaints，OLC)是一個(gè)處理有關(guān)法律服務(wù)申訴的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，是一個(gè)法人團(tuán)體。它有權(quán)在一定條件下對消費(fèi)者提供救濟(jì)，但不能涉及對人員的懲戒。設(shè)立法律申訴局的目的，在于解決人們對由法律職業(yè)團(tuán)體負(fù)責(zé)處理申訴在質(zhì)量、獨(dú)立性和一致性等方面的質(zhì)疑。以前存在的法律服務(wù)申訴專員和法律服務(wù)督察員同時(shí)被廢止。2009年7月，法律申訴局正式宣告成立。

2．法律申訴局的組織

法律申訴局由下列成員構(gòu)成:(1)主席，由法律服務(wù)理事會經(jīng)大法官的同意任命。(2)6－8名其他成員(大法官可以運(yùn)用命令暫時(shí)超越該名額限制)，由法律服務(wù)理事會與主席協(xié)商后任命。法律服務(wù)理事會必須保證申訴局成員的多數(shù)是非法律執(zhí)業(yè)者，主席則必須是非法律執(zhí)業(yè)者。督察員(見下文)也可以是法律申訴局的成員，但不得擔(dān)任主席。在任命成員時(shí)，理事會須保證督察員不應(yīng)構(gòu)成申訴局成員的多數(shù)。理事會應(yīng)保證成員中包括具有經(jīng)驗(yàn)或知識的人員。法律申訴局可在管理其事務(wù)時(shí)，必須在合理可行的范圍內(nèi)遵守得到普遍接受的良好法人治理原則。

法律申訴局的成員應(yīng)有固定的任期，該任期不得超過5年。被再次任命不得超過一次，無論與前次任職是否連續(xù)，該任期同樣不能超過5年。非法律執(zhí)業(yè)者在被任命為申訴局成員以后，如果從事法律規(guī)定的律師等活動，其職務(wù)將終止。申訴局成員可以在任何時(shí)間通知法律服務(wù)理事會辭職。

法律申訴局可以設(shè)立若干委員會(committees)，每一個(gè)委員會可以設(shè)立若干專門委員會，只有法律申訴局的委員可以擔(dān)任其下屬委員會與專門委員會的主席。下屬委員會和專門委員會的多數(shù)委員必須是非法律執(zhí)業(yè)者。

3．法律申訴局的預(yù)算、報(bào)告和績效目標(biāo)

法律申訴局在每一個(gè)財(cái)政年度開始前必須通過一個(gè)經(jīng)法律服務(wù)理事會批準(zhǔn)的年度預(yù)算。申訴局在其預(yù)算通過后的任何時(shí)間改變其預(yù)算，但必須經(jīng)過法律服務(wù)理事會的同意。年度預(yù)算中必須包括實(shí)施督察員方案所需資源的配置以及來自于督察員方案的收入數(shù)額。

法律申訴局在每一財(cái)政年度必須準(zhǔn)備一份報(bào)告，其中包括其履行職責(zé)的情況，在何種程度上實(shí)現(xiàn)了規(guī)制目標(biāo)以及其他法律服務(wù)理事會臨時(shí)指示的事務(wù)。在法律申訴局的報(bào)告中應(yīng)附有一封首席督察員的年度報(bào)告。在每一財(cái)政年度結(jié)束后的合理可行時(shí)間內(nèi)，法律申訴官應(yīng)將報(bào)告副本一份提交法律服務(wù)理事會，委員會應(yīng)將報(bào)告副本一份提交給大法官，大法官應(yīng)將報(bào)告副本置于議會。法律服務(wù)理事會可以要求法律申訴局在一定期限內(nèi)就與申訴局職權(quán)有關(guān)的特定事項(xiàng)提交報(bào)告。

法律服務(wù)理事會可以為申訴局行使職能設(shè)定一個(gè)或多個(gè)績效目標(biāo)，或者指令規(guī)制者設(shè)定一個(gè)或多個(gè)績效目標(biāo)，指令中可規(guī)定在設(shè)定績效目標(biāo)時(shí)須遵循的條件。理事會應(yīng)當(dāng)公開其所設(shè)定的績效目標(biāo)或下發(fā)的相關(guān)指令。申訴局根據(jù)指令所設(shè)定的績效目標(biāo)也必須公開。理事會可以采取其認(rèn)為恰當(dāng)?shù)牟襟E來監(jiān)督績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

4．督察員

法律申訴局應(yīng)當(dāng)任命一名首席督察員以執(zhí)行《法律服務(wù)法》中規(guī)定的督察員方案(ombudsman scheme)，首席督察員必須是非法律執(zhí)業(yè)者。經(jīng)首席督察員的同意，還可以任命一名或多名助理督察員，助理督察員在任期間不得從事以收費(fèi)為目的的法律活動。被任命為督察員的人，必須具有為執(zhí)行督察員方案所必需的資格和經(jīng)驗(yàn)。督察員在每一個(gè)財(cái)政年度應(yīng)向法律申訴局提交一份年度報(bào)告，闡明其行使職能的情況，法律申訴局也可以要求在一定期限內(nèi)就某一與其職權(quán)有關(guān)的特定事項(xiàng)提交報(bào)告。

(四)認(rèn)可規(guī)制者

1．認(rèn)可規(guī)制者規(guī)制職能與代表職能的分離

《法律服務(wù)法》中引入了一個(gè)“認(rèn)可規(guī)制者”(approved regulator)的概念，這主要是指事務(wù)律師協(xié)會、出庭律師公會等被認(rèn)可進(jìn)行規(guī)制的法律職業(yè)團(tuán)體。認(rèn)可規(guī)制者及相關(guān)的法律活動如下表所示:

認(rèn)可規(guī)制者相關(guān)的法律活動事務(wù)律師協(xié)會出庭，進(jìn)行訴訟，起草地產(chǎn)處分契約，公證和監(jiān)誓出庭律師公會出庭，進(jìn)行訴訟，起草地產(chǎn)處分契約，公證和監(jiān)誓大主教特許法院主事官起草地產(chǎn)處分契約，準(zhǔn)備遺囑文件，公證和監(jiān)誓法律執(zhí)行官協(xié)會出庭，監(jiān)誓特許房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓師協(xié)會起草地產(chǎn)處分契約，監(jiān)誓專利代理人特許協(xié)會出庭，進(jìn)行訴訟，起草地產(chǎn)處分契約和監(jiān)誓商標(biāo)代理人協(xié)會出庭，進(jìn)行訴訟，起草地產(chǎn)處分契約和監(jiān)誓訴訟費(fèi)用核算人協(xié)會出庭，進(jìn)行訴訟和監(jiān)誓

認(rèn)可規(guī)制者具有雙重角色，一方面作為整個(gè)規(guī)制體系的一個(gè)組成部分，行使規(guī)制職能，另一方面作為代表團(tuán)體，負(fù)責(zé)維護(hù)和促進(jìn)其所代表的利益團(tuán)體成員的利益。為避免利益沖突，認(rèn)可規(guī)制者的雙重角色應(yīng)當(dāng)適度分離，認(rèn)可規(guī)制者在行使規(guī)制職能時(shí)所做出的決定，應(yīng)在切實(shí)可行的范圍內(nèi)，獨(dú)立于其在行使代表職能時(shí)所做出的決定?！斗煞?wù)法》中授予法律服務(wù)理事會對認(rèn)可規(guī)制者的監(jiān)督職能，僅限于認(rèn)可規(guī)制者的規(guī)制職能，而與其代表職能無關(guān)。但理事會應(yīng)當(dāng)保證認(rèn)可規(guī)制者在行使規(guī)制職能時(shí)，未受到其代表職能的不當(dāng)影響。法律服務(wù)理事會應(yīng)當(dāng)制定認(rèn)可規(guī)制者的內(nèi)部治理規(guī)則來保證上述原則的落實(shí)。

根據(jù)《法律服務(wù)法》的規(guī)定，2007年在事務(wù)律師協(xié)會內(nèi)部設(shè)立了事務(wù)律師規(guī)制局(Solicitors Regulation Authority，SRA)，作為事務(wù)律師協(xié)會專門負(fù)責(zé)規(guī)制職能的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，總部設(shè)在伯明翰，在倫敦設(shè)有辦公室;2006年在出庭律師公會內(nèi)部設(shè)立了出庭律師標(biāo)準(zhǔn)理事會(Bar Standards Board，BSB)，獨(dú)立負(fù)責(zé)對出庭律師的規(guī)制，總部設(shè)在倫敦?！?0〕但是法律服務(wù)理事會對出庭律師標(biāo)準(zhǔn)理事會的獨(dú)立性提出了質(zhì)疑。See Brothers In Arms?，來源:http://www．legalfutures．co．uk/blog/brothers－arms，2014年1月10日訪問。

2．認(rèn)可規(guī)制者的績效目標(biāo)

法律服務(wù)理事會可以為認(rèn)可規(guī)制者行使規(guī)制職能設(shè)定一個(gè)或多個(gè)績效目標(biāo)，在特定情況下，例如認(rèn)可規(guī)制者的作為或不作為已經(jīng)或者有可能對規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)造成不利的影響時(shí)，可以指令規(guī)制者自身設(shè)定一個(gè)或多個(gè)績效目標(biāo)。理事會應(yīng)當(dāng)公開其所設(shè)定的績效目標(biāo)或下發(fā)的相關(guān)指令。認(rèn)可規(guī)制者根據(jù)指令所設(shè)定的績效目標(biāo)必須公開。理事會可以采取其認(rèn)為恰當(dāng)?shù)牟襟E來監(jiān)督績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的程度。

3．認(rèn)可規(guī)制者與法律服務(wù)市場競爭

2007年《法律服務(wù)法》規(guī)定，認(rèn)可規(guī)制者的規(guī)制安排不得影響法律服務(wù)市場中的正常競爭秩序。如果公平貿(mào)易局(OFT)認(rèn)為認(rèn)可規(guī)制者的規(guī)制安排，對法律服務(wù)市場競爭的阻礙、限制或者扭曲，達(dá)到了嚴(yán)重的程度，或者可能造成這樣的結(jié)果，則其可以就此準(zhǔn)備一份報(bào)告。在報(bào)告中，公平貿(mào)易局必須說明規(guī)制安排對競爭的影響，并可以向法律服務(wù)理事會提出采取糾正措施的建議。公平貿(mào)易局應(yīng)將報(bào)告的副本交予法律服務(wù)理事會、消費(fèi)者工作組和該認(rèn)可規(guī)制者，并且予以公布。法律服務(wù)理事會應(yīng)要求認(rèn)可規(guī)制者在一定期限內(nèi)就該報(bào)告向其提交意見。消費(fèi)者工作組可以就報(bào)告提出相關(guān)的建議。在考慮這些意見和建議后，法律服務(wù)理事會必須向公平貿(mào)易局通報(bào)其擬采取的措施。如果公平貿(mào)易局認(rèn)為法律服務(wù)理事會對于其報(bào)告未能予以充分和適當(dāng)?shù)闹匾?，則可以將報(bào)告的副本交予大法官，并告知法律服務(wù)理事會和認(rèn)可規(guī)制者。大法官在接到報(bào)告后，應(yīng)將一份報(bào)告副本交予競爭委員會(Competition Commission)，并聽取后者的建議。競爭委員會必須就該事件進(jìn)行調(diào)查并提出自己的報(bào)告，除非其認(rèn)為因?yàn)榍闆r的變化提交報(bào)告已無實(shí)際意義，但如果出現(xiàn)這種情況，它應(yīng)當(dāng)做出說明。競爭委員會的報(bào)告應(yīng)當(dāng)就規(guī)制安排是否已經(jīng)或可能對競爭造成重大影響做出結(jié)論，其中必須說明委員會是否認(rèn)為該效果具有正當(dāng)性，如果它認(rèn)為這是不正當(dāng)?shù)?，還必須提出法律服務(wù)理事會應(yīng)當(dāng)采取的措施。競爭委員會對其報(bào)告中的結(jié)論應(yīng)當(dāng)說明理由，以促進(jìn)對該結(jié)論的正確理解。競爭委員會應(yīng)將其報(bào)告副本交予大法官、消費(fèi)者工作組和有關(guān)認(rèn)可規(guī)制者，并將其報(bào)告或說明公布。

大法官可以指令法律服務(wù)理事會就公平貿(mào)易局報(bào)告中所提出的問題采取大法官認(rèn)為合適的措施。在下發(fā)指令前，大法官必須考慮競爭委員會的報(bào)告。大法官必須保證該措施是法律服務(wù)理事會有權(quán)采取的措施，并且在合理可能的范圍內(nèi)，該措施與理事會依據(jù)《法律服務(wù)法》被授予的權(quán)力或科以的義務(wù)相協(xié)調(diào)。大法官必須公布其指令。

2007年《法律服務(wù)法》前述規(guī)定中涉及的公平貿(mào)易局是英國“不屬部長領(lǐng)導(dǎo)的政府部門”(non－ministerial departments)，行使消費(fèi)者保護(hù)和競爭方面的規(guī)制職能。它根據(jù)1973年《公平貿(mào)易法》設(shè)立，2002年《企業(yè)法》對其職能做了很大的調(diào)整。競爭委員會則是英國企業(yè)、創(chuàng)新和技能部(Department for Business，Innovation and Skills，BIS)下轄的“部外公共組織”(non－departmental public body)，它根據(jù)1998年《競爭法》成立，但主要職權(quán)來自于2002年《企業(yè)法》行使促進(jìn)競爭的規(guī)制職能。公平貿(mào)易局和競爭委員會的職能存在交叉重合。2013年《企業(yè)和規(guī)制改革法》(Enterprise and Regulatory Reform Act)對英國的競爭規(guī)制體制進(jìn)行了重大改革。根據(jù)該法，要成立一個(gè)新的機(jī)構(gòu)“競爭和市場局”(Competition and Markets Authority，CMA)，它將合并公平貿(mào)易局和競爭委員會在競爭方面的職能，以及公平貿(mào)易局在消費(fèi)者保護(hù)方面的關(guān)鍵職能，成為英國統(tǒng)一負(fù)責(zé)競爭事務(wù)的政府機(jī)構(gòu)。這一改革也導(dǎo)致2007年《法律服務(wù)法》相關(guān)條文的修改，前文介紹的與公平貿(mào)易局相關(guān)的職能為競爭和市場局所替代;而與競爭委員會相關(guān)的職能則由競爭和市場局依據(jù)《企業(yè)和規(guī)制改革法》成立一個(gè)專門小組(“CMA group”)負(fù)責(zé)，專門小組作為競爭和市場局的代表，其決定即視為競爭和市場局的決定。根據(jù)英國政府的安排，競爭和市場局將在2014年4月1日正式成立并行使其法定職能。

(五)法律服務(wù)理事會對認(rèn)可規(guī)制者的監(jiān)督

法律服務(wù)理事會對認(rèn)可規(guī)制者擁有廣泛的監(jiān)督權(quán)，主要包括以下五個(gè)方面。(1)下達(dá)指令(directions)。例如，如果法律服務(wù)理事會認(rèn)為認(rèn)可規(guī)制者的作為或不作為，已經(jīng)或有可能對某個(gè)或某些規(guī)制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)造成不利的影響，則有權(quán)通過下達(dá)特定措施指令消除不利影響，減輕其后果，以及預(yù)防其發(fā)生或再次發(fā)生。在發(fā)出指令前，理事會須特別考量這一指令對其他規(guī)制目標(biāo)的影響。(2)予以公開譴責(zé)(public censure)。例如，如果法律服務(wù)理事會認(rèn)為認(rèn)可規(guī)制者的作為或不作為已經(jīng)或者有可能對某個(gè)或某些規(guī)制目標(biāo)造成不利影響，并且根據(jù)個(gè)案的具體情況(尤其是考慮到對其他規(guī)制目標(biāo)的影響)確有必要，理事會可以發(fā)表聲明，公開譴責(zé)認(rèn)可規(guī)制者的作為或不作為。(3)罰款(financial penalties)。如果認(rèn)可規(guī)制者未能遵守有關(guān)的要求，包括內(nèi)部治理規(guī)則、理事會指令或者有關(guān)收取費(fèi)用的規(guī)定，法律服務(wù)理事會可以根據(jù)個(gè)案的具體情況，科處其認(rèn)為適當(dāng)?shù)臄?shù)額的罰款。理事會應(yīng)制定規(guī)則規(guī)定罰款的最高數(shù)額，該規(guī)則須經(jīng)大法官的同意。罰款應(yīng)向理事會繳納。(4)下達(dá)介入指令(intervention directions)。如果法律服務(wù)理事會認(rèn)為認(rèn)可規(guī)制者的作為或不作為，已經(jīng)或有可能對某個(gè)或某些規(guī)制目標(biāo)造成不利影響，可以在綜合考量個(gè)案具體情況的基礎(chǔ)上，下達(dá)介入指令，由法律服務(wù)理事會的成員或其任命的人員直接行使相關(guān)規(guī)制職能。(5)取消指定(cancellation of approval)。大法官可以取消一個(gè)團(tuán)體作為被指定的認(rèn)可規(guī)制者的地位。但大法官僅能根據(jù)法律服務(wù)理事會的建議做出上述命令。理事會只有在認(rèn)為采取前述的所有其他措施均無法充分解決相關(guān)問題時(shí)，才可以建議取消指定。

(六)替代性事務(wù)結(jié)構(gòu)

《法律服務(wù)法》專門規(guī)定了替代性事務(wù)結(jié)構(gòu)(Alternative Business Structures，ABS)，允許非法律專業(yè)人員投資或管理法律事務(wù)所，這為不同專業(yè)人員平等地提供法律服務(wù)和聯(lián)合舉辦法律事務(wù)所鋪平了道路，有利于促進(jìn)法律服務(wù)業(yè)的競爭，更好地滿足消費(fèi)者的需要。法律服務(wù)理事會可以通過頒發(fā)許可證等方式對其進(jìn)行必要的規(guī)制和監(jiān)督。

四、對中國的啟示

盡管中英兩國法律服務(wù)規(guī)制體制的制度背景具有很大的差異，但它們均以保護(hù)消費(fèi)者與公眾的利益、促進(jìn)法律服務(wù)業(yè)的健康發(fā)展為目的，所面臨的諸多形勢和挑戰(zhàn)也具有相似性，例如:如何結(jié)合職業(yè)團(tuán)體的自我規(guī)制和來自外部的公共規(guī)制，從而建立起一個(gè)有效的合作規(guī)制體制?如何在捍衛(wèi)法律職業(yè)的自主性的同時(shí)，更好地保護(hù)法律服務(wù)消費(fèi)者的利益?如何應(yīng)對法律服務(wù)市場全球化的挑戰(zhàn)?英國在建構(gòu)與改革法律服務(wù)規(guī)制體制過程中的經(jīng)驗(yàn)，其所面臨的困難以及未來的改革方向，可以為中國的改革提供諸多啟發(fā)。

首先，新的規(guī)制體制將獨(dú)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的規(guī)制和法律界的自我規(guī)制結(jié)合起來，建構(gòu)起了更加完善的合作規(guī)制體制。在傳統(tǒng)上，英國法律服務(wù)的規(guī)制職能主要由事務(wù)律師協(xié)會和出庭律師公會這樣的職業(yè)團(tuán)體承擔(dān)。這一規(guī)制體制具有獨(dú)特的優(yōu)點(diǎn)，對于英國法律服務(wù)業(yè)的發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。但它也存在很多弊端，特別是這一體制對法律服務(wù)業(yè)中的公平競爭進(jìn)行了過度的限制，而且不能為消費(fèi)者提供有效的救濟(jì)。為了消除這些弊端，在新的規(guī)制框架中，設(shè)立了法律服務(wù)理事會作為獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，設(shè)立了法律申訴局作為處理消費(fèi)者申訴的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。我國目前的法律服務(wù)規(guī)制體制的特點(diǎn)是“兩結(jié)合”，從其將政府規(guī)制與法律職業(yè)團(tuán)體的自我規(guī)制結(jié)合起來的角度看，二者具有一些形式上的相似之處。但其差別又是明顯的，例如，英國的法律服務(wù)理事會除了頒發(fā)許可證之外，基本上不直接對法律服務(wù)市場進(jìn)行規(guī)制，而主要是對認(rèn)可規(guī)制者(法律職業(yè)團(tuán)體)的規(guī)制行為進(jìn)行監(jiān)督;法律服務(wù)理事會等盡管是公共規(guī)制機(jī)構(gòu)，但并非政府的科層制部門，而是具有極強(qiáng)的獨(dú)立性。這對中國的法律服務(wù)規(guī)制體制改革具有很大的啟發(fā)意義。在合作規(guī)制體制下，一方面可以利用行業(yè)團(tuán)體在專業(yè)知識、信息收集和成本等方面優(yōu)勢，另一方面又通過公共控制或監(jiān)督，緩解了行業(yè)團(tuán)體將行業(yè)利益凌駕于公共利益之上的危險(xiǎn)。

其次，新設(shè)立的規(guī)制體制對消費(fèi)者利益予以了極大的關(guān)注?！跋M(fèi)者優(yōu)先”是英國法律服務(wù)規(guī)制體制改革的一個(gè)核心主題，改革的目標(biāo)是“確保市場能夠運(yùn)作良好——最終為了消費(fèi)者利益”。設(shè)立獨(dú)立的法律服務(wù)理事會，目的之一是讓其切實(shí)承擔(dān)起保護(hù)消費(fèi)者的法定任務(wù)，而設(shè)立一個(gè)獨(dú)立于職業(yè)團(tuán)體的法律申訴局，也是為了更好地維護(hù)消費(fèi)者的權(quán)益。英國政府在法律服務(wù)規(guī)制改革白皮書中提出:“我們的愿景是這樣一個(gè)法律服務(wù)市場，在其中，卓越(的服務(wù))將繼續(xù)存在，但更具有回應(yīng)性和靈活性，而且將消費(fèi)者擺在第一位?！痹谛略O(shè)立的法律服務(wù)理事會中，專門設(shè)立了消費(fèi)者工作組，以充分維護(hù)法律服務(wù)消費(fèi)者的意見。新設(shè)立的法律申訴委員會，則致力于為法律服務(wù)市場中的消費(fèi)者提供一個(gè)有效的權(quán)利救濟(jì)途徑。在完善我國的法律服務(wù)規(guī)制體制時(shí)，如何通過建立相關(guān)的機(jī)構(gòu)和程序以更好地保護(hù)消費(fèi)者的利益，應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)焦點(diǎn)問題加以重點(diǎn)考慮。

最后，新的規(guī)制體制極為強(qiáng)調(diào)競爭。英國規(guī)制改革所遵循的一個(gè)重要理念是“競爭是最好的規(guī)制”。英國法律服務(wù)規(guī)制體制改革的啟動，最初即源于公平貿(mào)易局對法律服務(wù)部門限制競爭行為的批評。改革者將促進(jìn)法律服務(wù)市場的競爭視為保護(hù)消費(fèi)者的最好方法。在新的規(guī)制體制中，要求認(rèn)可規(guī)制者的規(guī)制職能與代表職能相分離，并且認(rèn)可規(guī)制者不得損害法律服務(wù)市場中的自由競爭秩序，公平貿(mào)易委員會與法律服務(wù)理事會等一起監(jiān)督認(rèn)可規(guī)制者的活動對市場競爭的影響。引入替代性事務(wù)結(jié)構(gòu)，允許非法律專業(yè)人士進(jìn)入法律服務(wù)市場，為不同專業(yè)的人士共同執(zhí)業(yè)創(chuàng)造組織條件，其目的也在于打破律師等法律專業(yè)人士對法律服務(wù)市場的壟斷，增強(qiáng)法律服務(wù)市場的競爭，提高法律服務(wù)的質(zhì)量。我國近年來法律服務(wù)業(yè)的改革，特別強(qiáng)調(diào)提高法律服務(wù)業(yè)的準(zhǔn)入門檻，但是否因此會造成壟斷從而損害消費(fèi)者利益?這一問題在關(guān)于基層法律服務(wù)工作者的職業(yè)資格的爭論上得到集中反映。英國的經(jīng)驗(yàn)為我們提供了觀察問題的另一個(gè)視角。