周立

清遠(yuǎn)試水“村民小組自治”：且改且看

周立

今年的中央一號(hào)文件要求，“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)單位和集體土地所有權(quán)在村民小組的地方，可開(kāi)展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點(diǎn)?！币皇て鹎永恕＞驮谶@個(gè)文件出臺(tái)以前，廣東省清遠(yuǎn)市已經(jīng)在著手準(zhǔn)備以村民小組和自然村為基本單元進(jìn)行村民自治試點(diǎn)。他們?yōu)槭裁匆M(jìn)行這樣的試點(diǎn)？試點(diǎn)進(jìn)行得怎么樣？三月初，筆者帶著這些疑問(wèn)去實(shí)地進(jìn)行了調(diào)研。

村民小組“升格”為村委會(huì)

今年全國(guó)有不少地方，包括廣東本省也在按部就班地舉行新一屆的村委會(huì)換屆選舉，怎么清遠(yuǎn)突然冒出村民小組自治改革的想法呢？清遠(yuǎn)市有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)介紹，市委市政府之所以要進(jìn)行改革，主要是基于三點(diǎn)判斷：一是農(nóng)村基層黨組織建設(shè)遇到了一些新情況、新問(wèn)題。農(nóng)村一些基層黨組織服務(wù)群眾意識(shí)不強(qiáng)，在群眾中威信不高，缺乏凝聚力、號(hào)召力；一些地方黨員隊(duì)伍結(jié)構(gòu)不合理、年齡老化、能力不足，難以擔(dān)當(dāng)帶領(lǐng)群眾致富的重任；少數(shù)黨員先鋒模范意識(shí)淡化，失去了黨員應(yīng)有的先進(jìn)性；一些村級(jí)黨組織習(xí)慣于對(duì)村重大事項(xiàng)直接決策、直接組織實(shí)施，與村民自治權(quán)產(chǎn)生沖突；二是村委會(huì)行政化趨向明顯。上級(jí)黨委政府習(xí)慣于把村委會(huì)當(dāng)作下屬機(jī)構(gòu)分派工作任務(wù)，村委會(huì)實(shí)際上成為了最基層的政府，村干部也習(xí)慣于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)、按政府要求辦事，村委會(huì)自治功能淡化，村民自治權(quán)利被“懸空”和“虛置”；三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)基本上處于一家一戶(hù)的分散經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村組織化水平低。

正是基于以上的判斷，清遠(yuǎn)在佛岡、英德和連州等地進(jìn)行試點(diǎn)。試點(diǎn)鎮(zhèn)將現(xiàn)有的“鎮(zhèn)-村-村民小組”調(diào)整為“鎮(zhèn)-片區(qū)-村（原村民小組或自然村）”的基層治理模式。在鎮(zhèn)以下根據(jù)面積、人口等劃分若干片區(qū)建立黨政公共服務(wù)站，作為各鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)，承辦上級(jí)交辦的工作、開(kāi)展公共服務(wù)和為群眾提供黨政事項(xiàng)代辦服務(wù)，由縣鎮(zhèn)統(tǒng)籌管理和開(kāi)支；按照便于群眾自治，有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)治理的原則，在片區(qū)下以1個(gè)或若干個(gè)村民小組（自然村）為單位設(shè)立村委會(huì)，開(kāi)展村民自治，所需經(jīng)費(fèi)由村民會(huì)議通過(guò)籌資籌勞解決。清遠(yuǎn)市委市政府想通過(guò)這樣的改革推動(dòng)“四個(gè)重心下移”，即村民自治重心下移、農(nóng)村公共服務(wù)和社會(huì)管理重心下移、黨組織設(shè)置重心下移、發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)重心下移。

村民自治＝村委會(huì)自治？

應(yīng)該說(shuō)清遠(yuǎn)關(guān)于這次改革動(dòng)因的分析比較符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的實(shí)踐，而且在國(guó)內(nèi)有些地方也存在同樣的問(wèn)題。但是，采取什么樣的方式來(lái)解決問(wèn)題，這不但要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，而且也要符合社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)。

筆者在調(diào)研中了解到，為了實(shí)現(xiàn)四個(gè)重心下移。試點(diǎn)的英德市西牛鎮(zhèn)原來(lái)的12個(gè)村委會(huì)重新組織成130個(gè)村委會(huì)，連州市九陂鎮(zhèn)原來(lái)的13個(gè)村委會(huì)重新組織成154個(gè)村委會(huì)。以前一個(gè)村有一兩千人，現(xiàn)在平均一個(gè)村也就100多人。村委會(huì)的規(guī)模小了，村民少了，村民的意見(jiàn)確實(shí)容易統(tǒng)一了。但是，就這樣簡(jiǎn)單地把大村變成很多小村，是不是在根本上就能解決目前存在的問(wèn)題呢？由于改革還在進(jìn)行中，效果如何，還待實(shí)踐檢驗(yàn)。

拋開(kāi)改革的效果不談，筆者就改革出現(xiàn)的一些新問(wèn)題和改革本身的一些理念，與當(dāng)?shù)氐囊恍┕賳T進(jìn)行了交流。首先是新成立的村委會(huì)成員的待遇問(wèn)題。筆者算了一筆賬，就拿西牛鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，以前只有12個(gè)村，人數(shù)按最高的7人配置，村委會(huì)成員最多84人，新成立的130個(gè)村委會(huì)每村按最低的3人配置，至少有390人。如果這390人，跟那84人一樣，都要享受補(bǔ)貼，這無(wú)疑要增大很大的成本。盡管市里的文件規(guī)定，新設(shè)立的村委會(huì)成員沒(méi)有任何補(bǔ)貼，通過(guò)籌資籌勞解決，而且新當(dāng)選的村委會(huì)成員要簽承諾書(shū)，承諾不要補(bǔ)貼，但是一年兩年，甚至三年四年可以，至于能否持續(xù)下去，那就很難說(shuō)了。很難保證以后大家都是村委會(huì)成員，你有補(bǔ)貼，我就愿意沒(méi)有。

其次是原來(lái)的村委會(huì)變成黨政公共服務(wù)站，意義有多大？按照改革設(shè)計(jì)，原來(lái)的村委會(huì)取消后，改成黨政公共服務(wù)站，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)。原來(lái)的村“兩委”成員也就成為公共服務(wù)站的工作人員，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)工資。之所以要成立黨政公共服務(wù)站，一方面是為了避免村委會(huì)行政化，讓公共服務(wù)站完全承擔(dān)政府的公共服務(wù)，村委會(huì)真正履行村民自治的職責(zé)；另一方面，是為了保證從原來(lái)的村委會(huì)到現(xiàn)在的村委會(huì)的平穩(wěn)過(guò)渡。但是，筆者認(rèn)為，就社會(huì)治理的大趨勢(shì)來(lái)看，扁平化的社會(huì)治理是今后社會(huì)發(fā)展的趨勢(shì)，以后我們要逐步減少社會(huì)管理層級(jí)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)在村里再設(shè)立管理層級(jí)，這似乎與社會(huì)發(fā)展規(guī)律不太吻合。而且，村委會(huì)去行政化并不是去政府公共服務(wù)，而是要改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能。筆者在佛岡縣岡田黨政公共服務(wù)站辦事指南上看到，不少代辦項(xiàng)目最終還要落實(shí)到村委會(huì)的層面。筆者倒是覺(jué)得，我們不妨結(jié)合農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，根據(jù)各地的實(shí)際情況，合理設(shè)置農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心。

再次，筆者在調(diào)研中，一直感覺(jué)到，有些人把村民自治等同于村委會(huì)自治。某個(gè)地方的村民自治之所以沒(méi)搞好，是因?yàn)榇逦瘯?huì)沒(méi)搞好，所以我們要把大的村變成小的村。如果改革真是秉持這樣一種理念，那筆者認(rèn)為，這樣的改革只能是治標(biāo)不治本。我們?cè)诖迕褡灾螌?shí)踐過(guò)程中遇到的問(wèn)題不在于村委會(huì)本身，而是在于我們的村民民主素養(yǎng)，在于我們基層黨組織和黨員的能力。有個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)責(zé)同志向記者介紹，改革后的村委會(huì)解決服務(wù)村民最后一公里問(wèn)題。但是筆者認(rèn)為，如果新成立的村委會(huì)沒(méi)有服務(wù)老百姓的意識(shí)，哪怕空間距離再近，與老百姓的心理距離依然很遠(yuǎn)。完善現(xiàn)有的村民自治制度是一個(gè)綜合的工程。民主本身就是一個(gè)過(guò)程，不可能一蹴而就。

且改且看

改革是一個(gè)不斷實(shí)踐探索的過(guò)程，不能簡(jiǎn)單地用對(duì)或錯(cuò)來(lái)衡量。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文對(duì)于類(lèi)似清遠(yuǎn)這樣的改革，在一次答記者問(wèn)中，給出了很好的解答。他說(shuō)，在村民小組的一些地方開(kāi)展試點(diǎn)，也并不是說(shuō)所有村民小組的地方都要實(shí)行以村民小組建立村委會(huì)。實(shí)際上，我們也是根據(jù)各地的探索，進(jìn)行總結(jié)的。比如有些山區(qū)、丘陵地區(qū)，交通不便，相互之間居住也比較分散，就沒(méi)有多少交往，針對(duì)這樣一些特定的地區(qū)，他們開(kāi)始自己探索，能不能以村民小組來(lái)建立村委會(huì)，考慮的主要原因是兩個(gè)：一個(gè)是產(chǎn)權(quán)是一致的，這個(gè)地是我們小組的，這是財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)。二是這個(gè)小組的人非親即故，至少不是親戚的話(huà)，大多都是幾代人住在一起，都是老熟人，情感上也比較一致。對(duì)這樣一些地區(qū)可以進(jìn)行試點(diǎn)。到底是否可行，要經(jīng)過(guò)試點(diǎn)，試點(diǎn)也不是要全部展開(kāi)。

所以，對(duì)于清遠(yuǎn)改革，我們且改且看。

（作者系鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇雜志社副總編）