葛俊忠

摘 要：城鎮(zhèn)化是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要手段。城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要任務(wù)是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，黨的十八屆三中全會(huì)提出了推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。2012年，遼寧城鎮(zhèn)人口比重位于全國第二位，但由于遼寧城市綜合承載能力較低、戶籍制度不健全以及進(jìn)城農(nóng)民收入不穩(wěn)定等原因，使得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口無法真正融入城市。應(yīng)結(jié)合遼寧實(shí)際，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，加快戶籍、土地制度改革，建立專業(yè)的農(nóng)民工培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，為遼寧農(nóng)業(yè)人口市民化的順利進(jìn)行奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞：人口城鎮(zhèn)化；城鎮(zhèn)化率；戶籍制度

一、人口城鎮(zhèn)化的含義及遼寧城鎮(zhèn)人口的變化趨勢(shì)

十八大以來，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略被提升到了一個(gè)新的高度，城鎮(zhèn)化建設(shè)已經(jīng)成為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要手段。黨的十八屆三中全會(huì)指出，要堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化。在2013年中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議上也指出，要以人為本，推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化，提高城鎮(zhèn)人口素質(zhì)和居民生活質(zhì)量，把促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的常住人口有序?qū)崿F(xiàn)市民化作為首要任務(wù)。人口城鎮(zhèn)化是指人口向城鎮(zhèn)集中或農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)地區(qū)，從而使農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)人口，使城鎮(zhèn)人口比重不斷上升的過程。衡量城鎮(zhèn)化水平的標(biāo)準(zhǔn)是城鎮(zhèn)人口占全部人口的比例，因此，人口城鎮(zhèn)化是城鎮(zhèn)化建設(shè)的首要任務(wù)，只有增加城鎮(zhèn)人口的數(shù)量才能使城鎮(zhèn)化水平不斷提高。

2012年，遼寧人口數(shù)量達(dá)到4389萬人，位于全國第十四位，其中，城鎮(zhèn)人口數(shù)量為2881萬人，位于全國第十位，比2007年增加了337萬人，平均每年增加67.4萬人。2012年，遼寧城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到了65.65%，高于全國平均水平13.08個(gè)百分點(diǎn)。在全國省份的排名中，遼寧低于廣東1.75個(gè)百分點(diǎn)，位于全國省份第二位，高于排名第三的浙江省2.45個(gè)百分點(diǎn)。遼寧2012年城鎮(zhèn)化率比2007年增加了6.45個(gè)百分點(diǎn)，年均增長1.29個(gè)百分點(diǎn)。

二、遼寧農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移進(jìn)程中存在的問題

（一）戶籍制度不健全

2012年，遼寧常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到了65.65%，但是戶籍人口城鎮(zhèn)化率卻只有51.5%。這個(gè)數(shù)據(jù)表明，遼寧仍有621萬人口雖然生活在城市，但是戶口卻還在農(nóng)村。我國現(xiàn)行的戶籍制度具有明顯的社會(huì)分割性，城市戶口和農(nóng)村戶口之間存在著嚴(yán)重的等級(jí)差異，二者在就業(yè)、醫(yī)療、教育、住房等社會(huì)福利方面享有不平等的權(quán)利，城市戶籍居民擁有更多的特權(quán)。戶籍制度所帶來的不公平使農(nóng)民工群體在市場(chǎng)機(jī)制公平競(jìng)爭的起點(diǎn)上明顯落后[1]。在這種情況下，戶口簿所代表的不僅僅是一種身份，更是對(duì)資源的一種享有權(quán)。我國經(jīng)濟(jì)正處于高速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)超越日本位于全球第二位。這種發(fā)展是建立在以犧牲農(nóng)業(yè)發(fā)展來促進(jìn)工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)之上，不僅侵害了農(nóng)民的權(quán)益，更加劇了城鄉(xiāng)兩極分化，不利于我國農(nóng)業(yè)人口市民化的順利進(jìn)行。

（二）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口缺乏穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源

在城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民工絕大多數(shù)沒有接受過高等教育，學(xué)歷比較低，這一原因直接導(dǎo)致大部分的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市只能從事技術(shù)含量較低的工作。并且，大部分進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民對(duì)非農(nóng)就業(yè)并沒有長期穩(wěn)定的預(yù)期，缺乏融入城市的意愿。由于沒有專業(yè)的技術(shù)，在工作崗位上與其他人相比并沒有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)，失業(yè)的情況時(shí)有發(fā)生，無法獲得穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來源。更為嚴(yán)重的是一部分進(jìn)城打工的農(nóng)業(yè)人口沒有相對(duì)固定的工作崗位，每天都在尋找新的工作，缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃。經(jīng)濟(jì)來源決定著生活質(zhì)量，對(duì)于這些農(nóng)民工而言，沒有穩(wěn)定的收入更談不上生活的質(zhì)量，缺乏最基本的生活保障。同時(shí)，由于失業(yè)而造成的心里落差，會(huì)產(chǎn)生不和諧因素，影響社會(huì)的和諧穩(wěn)定，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來安全隱患。

（三）農(nóng)村留守人口問題突出

對(duì)于在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民來說，靠天吃飯的思想已經(jīng)根深蒂固，氣候的變化直接影響著農(nóng)作物的收成，決定著家庭的收入。近年來，隨著遼寧地區(qū)極端天氣的增多以及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，大部分的農(nóng)村青壯勞動(dòng)力都進(jìn)城打工。由于城市生活成本大、工資水平低，進(jìn)城農(nóng)民工不得不將老人、婦女、兒童留在農(nóng)村，使得農(nóng)村留守人口問題越發(fā)突出。遼寧農(nóng)村地區(qū)一直實(shí)行以家庭為主的養(yǎng)老方式，隨著大量的農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工，留守在農(nóng)村的老人失去精神慰藉，無法得到妥善的關(guān)懷和照顧。由于男性勞動(dòng)力的減少，婦女承擔(dān)起了農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的重任。但是，長時(shí)間的兩地分居使留守婦女極易出現(xiàn)消極的思想和行為，嚴(yán)重影響了家庭的穩(wěn)定。同時(shí)，父母進(jìn)城務(wù)工對(duì)留守兒童的內(nèi)心產(chǎn)生一定的影響，由于缺乏父母的監(jiān)護(hù)，留守兒童在學(xué)習(xí)、人身安全以及品德方面存在隱患。

（四）城市綜合承載能力較低

城市綜合承載能力是指城市的資源稟賦、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施、就業(yè)崗位和公共服務(wù)對(duì)城市人口及經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的承載能力。城市綜合承載能力主要應(yīng)該包括資源環(huán)境承載力、經(jīng)濟(jì)承載力和社會(huì)承載力。這是一個(gè)有機(jī)的結(jié)合，而不是簡單的相加[2]。城市主要是通過戶籍人口控制來實(shí)現(xiàn)社會(huì)需求，自我調(diào)控功能較弱，隨著遼寧城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口涌入城市，城市的管理難度不斷加大。一方面，大量的流動(dòng)人口不僅增加了人口管理的難度，還給社會(huì)安定帶來了一定的隱患。另一方面，“城市病”日益突出，城市“不堪重負(fù)”。大量的外來人口涌入，導(dǎo)致城市人口密度過大，對(duì)城市的交通造成嚴(yán)重影響，同時(shí)，城市污水和垃圾處理能力隨著人口的增加不斷降低，加劇了城市的環(huán)境污染，影響了居民的正常生活。

三、加快推進(jìn)遼寧農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的對(duì)策建議

（一）加快戶籍制度改革，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)移人口市民化

戶籍制度是一項(xiàng)涉及公民權(quán)益的公共政策，其改革應(yīng)建立在廣泛聽取民眾意見的基礎(chǔ)之上。應(yīng)借助國家戶籍制度改革的東風(fēng)，加快遼寧戶籍制度改革的步伐，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，逐步消除農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口的二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公民身份平等；加快完善戶口遷移政策，促進(jìn)地區(qū)之間的人才交流和農(nóng)業(yè)人口的有序轉(zhuǎn)移；逐步放開大城市的戶籍限制條件，為進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民落戶，使進(jìn)城農(nóng)民在就業(yè)、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等社會(huì)福利方面享受與市民同等的待遇，鼓勵(lì)農(nóng)民扎根于城市，減少人口的流動(dòng)頻率，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的平穩(wěn)過渡；加快分離戶籍與社會(huì)福利之間的連帶關(guān)系，實(shí)現(xiàn)真正意義上的城鄉(xiāng)戶籍一體化。

（二）建立專業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，豐富農(nóng)民工生活技能

把農(nóng)民工培訓(xùn)工作納入遼寧經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃當(dāng)中，加大財(cái)政投入力度，通過政府引導(dǎo)，建立專業(yè)的農(nóng)民工培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。首先，應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工的不同需求，開展不同形式和內(nèi)容的培訓(xùn)。針對(duì)已經(jīng)與企業(yè)簽訂勞動(dòng)合同的農(nóng)民工開展專項(xiàng)技能培訓(xùn)；針對(duì)農(nóng)村未能繼續(xù)升學(xué)并準(zhǔn)備進(jìn)入非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)或進(jìn)城務(wù)工的應(yīng)屆初高中畢業(yè)生、農(nóng)村籍退役士兵開展勞動(dòng)預(yù)備制培訓(xùn)；針對(duì)有創(chuàng)業(yè)意愿并具備一定創(chuàng)業(yè)條件的農(nóng)村勞動(dòng)者和返鄉(xiāng)農(nóng)民工開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)。其次，要以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，增強(qiáng)培訓(xùn)針對(duì)性。建立培訓(xùn)與就業(yè)緊密銜接的機(jī)制，根據(jù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和企業(yè)崗位需求，及時(shí)調(diào)整培訓(xùn)課程和內(nèi)容。重點(diǎn)加強(qiáng)建筑業(yè)、制造業(yè)、服務(wù)業(yè)等吸納就業(yè)能力強(qiáng)、市場(chǎng)容量大的行業(yè)的農(nóng)民工培訓(xùn)。

（三）加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，激發(fā)農(nóng)民承包土地的積極性

加強(qiáng)農(nóng)村土地的集約化管理，探索農(nóng)村土地承包權(quán)的多種實(shí)現(xiàn)形式。鼓勵(lì)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民將承包的土地一次性流轉(zhuǎn)出去。探索實(shí)行土地的集中經(jīng)營或統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。建立健全土地流轉(zhuǎn)政策，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，完善管理方式。搭建土地交易平臺(tái)，成立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，為農(nóng)地入市提供便利條件。建立網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，及時(shí)準(zhǔn)確公開土地流轉(zhuǎn)信息。建立服務(wù)機(jī)構(gòu)，為廣大農(nóng)戶提供政策咨詢、法律援助等服務(wù)。進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包政策，保證農(nóng)民對(duì)承包土地的使用、流轉(zhuǎn)擁有完全的自主決定權(quán)。在保證農(nóng)村土地集體所有權(quán)不變的基礎(chǔ)上，適度放寬承包土地經(jīng)營權(quán)，允許承租人以承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押貸款。促進(jìn)農(nóng)業(yè)向規(guī)?；?、機(jī)械化、集約化的方向發(fā)展，消除農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工的后顧之憂。

（四）科學(xué)規(guī)劃城鎮(zhèn)空間，消除城鎮(zhèn)內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)

城鎮(zhèn)化是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)長遠(yuǎn)戰(zhàn)略，應(yīng)結(jié)合遼寧實(shí)際情況，從整體出發(fā)，合理、有序地配置城市空間資源。城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃應(yīng)與城市的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、人口發(fā)展規(guī)劃銜接起來，根據(jù)城市的綜合承載能力來合理確定城市的發(fā)展目標(biāo)。加強(qiáng)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展城市公共交通、通訊網(wǎng)絡(luò)，加快城市供水設(shè)施的建設(shè)與改造，強(qiáng)化城市地下管網(wǎng)的管理與維護(hù)，增強(qiáng)城市抵抗自然災(zāi)害的能力；加強(qiáng)生態(tài)設(shè)施建設(shè)，加快城市污水處理設(shè)施的維護(hù)與升級(jí)，完善城市生活垃圾收集運(yùn)輸處理系統(tǒng)；加強(qiáng)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，為進(jìn)城農(nóng)民及其子女提供完善的教育、文化等公共服務(wù)；提升城市建設(shè)管理水平，全面推進(jìn)遼寧棚戶區(qū)及老城區(qū)的改造，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供理想的生活空間，消除城鎮(zhèn)內(nèi)部常住人口與戶籍人口的二元結(jié)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化。

注釋：

[1] 馮虹，楊桂宏. 戶籍制度與農(nóng)民工就業(yè)歧視辨析[J]. 人口與經(jīng)濟(jì)，2013（2）

[2] 葉裕民.解讀“城市綜合承載能力”[J].前線，2007（4）