周曉焱

(東北石油大學(xué)人文科學(xué)學(xué)院，黑龍江大慶，163318)

聯(lián)合國兒童福利基金會(huì)在2012年2月發(fā)布的《2012年世界兒童狀況報(bào)告:城市化世界中的兒童》中指出，廣大發(fā)展中國家正處在城市化快速發(fā)展的進(jìn)程之中，但相當(dāng)數(shù)量的生活在城市中的兒童難以享受城市生活帶來的便利，包括上學(xué)、就醫(yī)和就業(yè)等基本公共服務(wù)，甚至隨時(shí)面臨可能被驅(qū)逐的威脅。［1］尤其對于發(fā)展中的大國中國而言，如何排除長期二元分化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制上形成的制度性和非制度性障礙，使得流動(dòng)兒童群體獲得平等的生存和發(fā)展的能力與空間，就成為了擺在政府和理論界面前的一道難題。

一、流動(dòng)兒童與流動(dòng)兒童福利政策

(一)流動(dòng)兒童

流動(dòng)兒童是我國城市化進(jìn)程中，跟隨監(jiān)護(hù)人在戶籍地以外的地方較長時(shí)間(一般指半年以上)生活的兒童。2013年5月公布的《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告》指出，我國城市中流動(dòng)兒童規(guī)模為3 581萬人，有近一半的城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童在外“流動(dòng)”的平均年數(shù)占他們年齡數(shù)的比例高于50%，其中大齡流動(dòng)兒童和學(xué)齡前流動(dòng)兒童增加速度較快。［2］

(二)流動(dòng)兒童福利政策

流動(dòng)兒童福利政策主要指政黨和國家等公共權(quán)威組織為保證流動(dòng)兒童健康發(fā)展，保證流動(dòng)兒童獲得最大利益的規(guī)則體系和行動(dòng)體系的總和，主要包括流動(dòng)兒童基本生存保障政策、流動(dòng)兒童保護(hù)政策和流動(dòng)兒童發(fā)展政策三大組成部分。［3］

目前，我國已基本形成了覆蓋面較為廣泛的流動(dòng)兒童社會(huì)福利法規(guī)政策框架，對流動(dòng)兒童的安全保護(hù)、教育、醫(yī)療等最基本的公共服務(wù)需求予以回應(yīng)，并初步規(guī)定了政府和民間組織在其中的法定責(zé)任和基本行為準(zhǔn)則，體現(xiàn)了我國政府對流動(dòng)兒童成長這一問題的高度關(guān)注(見表1)。

表1 我國流動(dòng)兒童社會(huì)福利政策體系簡表

二、發(fā)展視角下我國現(xiàn)有流動(dòng)兒童福利政策的缺陷

在取得上述進(jìn)步的同時(shí)，我國流動(dòng)兒童福利政策依然處于構(gòu)建的初始階段，國家出臺(tái)的流動(dòng)兒童政策多為原則性和臨時(shí)性政策，而細(xì)化的地方性政策由于更多考慮戶籍兒童的利益而略顯保守。所以，我國流動(dòng)兒童福利政策總體上還停留在對流動(dòng)兒童基本生存需求滿足的程度上，而對流動(dòng)兒童的發(fā)展性福利服務(wù)需求認(rèn)識(shí)不夠。

(一)我國流動(dòng)兒童福利政策決策缺乏頂層設(shè)計(jì)，阻礙流動(dòng)兒童發(fā)展的制度性和非制度性障礙依然存在

長期以來，我國現(xiàn)有的流動(dòng)兒童福利政策還沒有擺脫“補(bǔ)缺型”的社會(huì)政策設(shè)計(jì)理念，目的是在其他一切救濟(jì)手段都失效以后，把社會(huì)福利政策作為最后安全網(wǎng)來使用。因此，我國流動(dòng)兒童福利政策傾向于對流動(dòng)兒童最基本的生存需求的滿足，力圖用最小的成本和簡單統(tǒng)一的方式解決問題，使得我國流動(dòng)兒童社會(huì)福利政策的決策理念存在很大的保守性，難以提出有突破性和創(chuàng)新性的政策倡議。同時(shí)，由于地方政府所提供的基本公共服務(wù)主要是為了滿足本地戶籍居民的需求，尤其是基本公共服務(wù)資源是和居民戶籍緊密聯(lián)系在一起的，也就產(chǎn)生了作為“既得利益者”的城市戶籍人口與“新市民”的流動(dòng)人口在爭奪優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源上的矛盾［4］。沒有制定全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)待遇、標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)轉(zhuǎn)移規(guī)則，又存在社會(huì)福利政策與社會(huì)福利行政的條塊分割，也就不可能不使地方政策與中央政策之間產(chǎn)生矛盾。同時(shí)，處于不同成長階段的流動(dòng)兒童有著不同的發(fā)展任務(wù)，處于同一成長階段的流動(dòng)兒童也有著多樣化的福利需求，所以低水平的政策設(shè)計(jì)難以滿足保障流動(dòng)兒童日益多樣化的社會(huì)福利需求。

(二)我國具體流動(dòng)兒童福利政策設(shè)計(jì)的臨時(shí)性和應(yīng)急性明顯，缺乏以促進(jìn)流動(dòng)兒童發(fā)展為目的、長期穩(wěn)定的政策規(guī)劃

一方面，由于長期形成的以戶籍制度為基礎(chǔ)衍生的制度慣性和社會(huì)心理的影響，使得城市基本公共服務(wù)的獲得資格與服務(wù)方式不可能在短期內(nèi)改變。同時(shí)，由于流動(dòng)兒童主要是由農(nóng)村向城市、不發(fā)達(dá)地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)流動(dòng)，不同流入地面臨的壓力和需求也不盡相同，相比北、上、廣等一、二線城市，三線以下城市對流動(dòng)兒童平等接受基本公共服務(wù)采取的往往是比較寬容和接納的態(tài)度，但一、二線城市出于財(cái)政資源和地方民意的現(xiàn)實(shí)要求，往往在這些方面的限制和變相限制頗多。另一方面，流動(dòng)兒童福利政策不能“一定了之”，一定要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，不斷地調(diào)整和完善流動(dòng)兒童福利政策。如規(guī)范流動(dòng)兒童接受公共教育服務(wù)的規(guī)范性文件——《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》就“暫行”了15年之久，這顯然會(huì)與實(shí)際需求產(chǎn)生差距。同時(shí)，現(xiàn)有的流動(dòng)兒童福利政策缺乏細(xì)化的政策條文和實(shí)際可操作性，如勞動(dòng)法規(guī)定禁止未滿16歲的兒童就業(yè)，但義務(wù)教育在15歲就結(jié)束了，期間有一年左右的時(shí)間兒童處于教育與就業(yè)的空窗期。這也就使得多數(shù)處于中下層生活狀態(tài)的流動(dòng)兒童難以接受，也使得管理部門在執(zhí)法過程中處于尷尬的境地。

(三)現(xiàn)有流動(dòng)兒童福利政策對流動(dòng)兒童發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)缺乏組織和資源保障

由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，流動(dòng)兒童福利的管理職能分散在民政、教育、人保、工青婦組織等部門，缺乏統(tǒng)一的流動(dòng)兒童福利行政管理機(jī)構(gòu)，而民間兒童福利服務(wù)組織發(fā)展滯后，也難以彌補(bǔ)政府社會(huì)行政能力的缺陷。加之，我國流動(dòng)兒童福利服務(wù)和管理隊(duì)伍建設(shè)素質(zhì)低下，尤其是缺少護(hù)理康復(fù)師、心理治療師、社會(huì)工作師等專業(yè)人員，難以保障流動(dòng)兒童生理心理健康發(fā)展、知識(shí)水平和職業(yè)技能的提高。同時(shí)，從兒童福利經(jīng)費(fèi)的使用看，其經(jīng)費(fèi)往往分散于多個(gè)部門的預(yù)算之中，而各個(gè)部門又有其不同的工作領(lǐng)域和工作重點(diǎn)，使得有限的經(jīng)費(fèi)難以做到集中使用。此外，由于我國兒童的流動(dòng)方向比較集中(均是由內(nèi)陸向沿海、由農(nóng)村向城市、由小城市向中心城市)和兒童福利的屬地化管理，使得各級政府(尤其是地方政府)的兒童福利服務(wù)經(jīng)費(fèi)分配，往往側(cè)重于體制內(nèi)的正式兒童福利服務(wù)機(jī)構(gòu)和制度化的社會(huì)救助等領(lǐng)域。即使是對流動(dòng)兒童群體有限的投入，也多是對流動(dòng)兒童基本生存需求的滿足，而對促進(jìn)流動(dòng)兒童發(fā)展具有顯著作用的民間社會(huì)服務(wù)組織和非正式社會(huì)服務(wù)(民間互助、非正式教育培訓(xùn)等)領(lǐng)域的投資和政府購買明顯不足。

綜上所述，近些年來我國在保障流動(dòng)兒童福利方面雖然取得了一些成績，但阻礙流動(dòng)兒童平等享受基本公共服務(wù)的制度性和非制度性障礙依然存在，尤其在推動(dòng)流動(dòng)兒童發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)，積累其人力資本和社會(huì)資本的教育、醫(yī)療保健、就業(yè)培訓(xùn)等基本公共服務(wù)方面的作用是比較有限的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足流動(dòng)兒童未來發(fā)展的需要。

三、發(fā)展視角下的流動(dòng)兒童福利政策體系構(gòu)建策略

黨的十八大召開以來，關(guān)注民生問題解決的社會(huì)建設(shè)成為了黨和政府施政的重要領(lǐng)域，在社會(huì)建設(shè)和社會(huì)福利政策創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，推動(dòng)流動(dòng)兒童福利政策的創(chuàng)新。1968年聯(lián)合國就提出了“發(fā)展型社會(huì)福利”的觀點(diǎn)，主張政府的社會(huì)支出不能僅僅停留在社會(huì)救濟(jì)等安全網(wǎng)的構(gòu)建上，應(yīng)該更多地投入促進(jìn)個(gè)人全面發(fā)展的人力資本和社會(huì)資本的積累之中，使得個(gè)人可以憑借自身能力的提高更好地適應(yīng)社會(huì)。因此，對于弱勢群體的流動(dòng)兒童群體而言，兒童福利政策要以滿足兒童的發(fā)展需要為出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)被看作是對人力資本與社會(huì)資本的投資，拓展了傳統(tǒng)兒童福利政策關(guān)注的領(lǐng)域。聯(lián)合國兒童基金會(huì)在《2011年世界兒童狀況報(bào)告》中進(jìn)而指出，以“繼續(xù)教育、康復(fù)醫(yī)療和社會(huì)參與”為代表的流動(dòng)兒童發(fā)展性權(quán)利實(shí)現(xiàn)，能夠使流動(dòng)兒童成年以后更有希望取得經(jīng)濟(jì)獨(dú)立、參與社會(huì)事務(wù)，有助于結(jié)束貧困代際惡性循環(huán)和應(yīng)對其面臨的各種挑戰(zhàn)，［5］這也是現(xiàn)今我國流動(dòng)兒童福利政策轉(zhuǎn)變的方向。

(一)以“發(fā)展”為出發(fā)點(diǎn)，轉(zhuǎn)變宏觀流動(dòng)兒童福利政策的決策理念和頂層設(shè)計(jì)

首先，改變政策的決策理念。我國作為世界最大的發(fā)展中國家，隨著人口紅利逐漸走向終結(jié)，在兒童已經(jīng)成為全社會(huì)的“稀缺資源”的今天，只要我們給予處于弱勢地位的流動(dòng)兒童以必要的福利支持，他們便存在向上提升的巨大空間，可以為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出更大的貢獻(xiàn)。許多國家發(fā)展過程的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們，如果流動(dòng)兒童群體的需求無法滿足，則必將影響整個(gè)社會(huì)的融合和秩序，不利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展。所以，我國政府應(yīng)在解決流動(dòng)兒童基本生存需求保障的基礎(chǔ)之上，將流動(dòng)兒童群體“短期、中期與長期”的福利需求有機(jī)結(jié)合起來，并根據(jù)流動(dòng)兒童不同發(fā)展階段的特殊需求有針對性地進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，使之對流動(dòng)兒童整個(gè)成長過程都可以發(fā)揮正面的影響，并最終實(shí)現(xiàn)全國統(tǒng)一的、消除城鄉(xiāng)差別的流動(dòng)兒童福利政策。

其次，強(qiáng)化政策的權(quán)威性和有效性。在缺乏規(guī)范統(tǒng)一的社會(huì)福利立法的大背景下，我國流動(dòng)兒童政策的權(quán)威性和有效性長期存在很多不足。一方面，目前國家已經(jīng)就最低生活保障、孤兒和艾滋病感染兒童的養(yǎng)育津貼、流浪兒童救助、義務(wù)教育和特殊教育、兒童大病醫(yī)療救助等出臺(tái)了一系列政策［6］，通過立法將這些政策進(jìn)一步系統(tǒng)化，打通政策之間的整體配套和統(tǒng)一實(shí)施渠道。我國應(yīng)該在完善整個(gè)社會(huì)福利政策體系的基礎(chǔ)上，強(qiáng)化流動(dòng)兒童福利政策形式上的權(quán)威性，具體來說就是要在《社會(huì)福利法》的基礎(chǔ)上，制定權(quán)威的《兒童福利法》和《流動(dòng)兒童福利保障條例》。這也就是說，要使得我國與流動(dòng)兒童相關(guān)的政策不能僅僅是使用較低層級的部門辦法、通知、講話等形式，應(yīng)該更多地使用法律、條例等具有廣泛約束力和強(qiáng)制力的形式為好。另一方面，我國應(yīng)該在整個(gè)社會(huì)福利政策改革的大背景下，強(qiáng)化流動(dòng)兒童福利政策的與時(shí)俱進(jìn)，一定要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和流動(dòng)兒童發(fā)展的實(shí)際，不斷地調(diào)整和完善流動(dòng)兒童福利政策。

再次，推進(jìn)福利行政主體和服務(wù)供給的多元化。政府在資源與政策上的扶持，在服務(wù)組織規(guī)則、項(xiàng)目管理、技術(shù)服務(wù)、服務(wù)流程等方面的政策規(guī)范，并合理設(shè)計(jì)社會(huì)服務(wù)從業(yè)人員的準(zhǔn)入資格和考核晉升標(biāo)準(zhǔn)，可以有效提升專業(yè)社會(huì)服務(wù)組織和人員的專業(yè)服務(wù)能力和持續(xù)性，并在實(shí)踐中探索我國本土化的流動(dòng)兒童福利行政新模式。

(二)以“發(fā)展”為出發(fā)點(diǎn)，在中觀領(lǐng)域推動(dòng)具體流動(dòng)兒童福利政策的創(chuàng)新

目前我國已有的流動(dòng)兒童福利政策還不系統(tǒng)，尤其還缺乏其他方面政策的有機(jī)配合，許多阻礙流動(dòng)兒童公平享有基本公共服務(wù)的制度性障礙依然存在，尤其是為流動(dòng)兒童人力資本和社會(huì)資本積累中發(fā)揮決定性作用的公共教育服務(wù)、基本醫(yī)療服務(wù)和職業(yè)培訓(xùn)等方面，還需要下大力氣予以完善。

第一，完善流動(dòng)兒童家庭和社區(qū)的政策設(shè)計(jì)。家庭和社區(qū)是促進(jìn)流動(dòng)兒童生存發(fā)展的最基本場所。通過必要的政策設(shè)計(jì)，促進(jìn)流動(dòng)兒童家庭穩(wěn)定和生活環(huán)境改善，并提供必要的社區(qū)支持，可以為流動(dòng)兒童的發(fā)展創(chuàng)造良好的生存環(huán)境。如通過政府的廉租房、公租房等補(bǔ)貼政策惠及流動(dòng)家庭，可以讓他們有穩(wěn)定的生活空間和衛(wèi)生的生活環(huán)境，促進(jìn)親子關(guān)系和兒童健康成長;以政府購買社會(huì)服務(wù)的方式，把民間專業(yè)兒童服務(wù)機(jī)構(gòu)引入社區(qū)，建立社區(qū)兒童心理輔導(dǎo)站、兒童臨時(shí)照料中心、庇護(hù)中心和勞動(dòng)技能培訓(xùn)中心等機(jī)構(gòu)，直接為流動(dòng)兒童提供教育、醫(yī)療和就業(yè)等方面的服務(wù);利用社區(qū)擁有的資源開展豐富多彩的社區(qū)活動(dòng)，可以加強(qiáng)流動(dòng)家庭內(nèi)部親子關(guān)系和整個(gè)社區(qū)的融合。

第二，流動(dòng)兒童公平享受的日間照料和基礎(chǔ)教育服務(wù)的政策設(shè)計(jì)?！吨腥A人民共和國義務(wù)教育法》第十二條明確規(guī)定，流動(dòng)兒童和城市中的戶籍兒童享有相同的、接受基本公共教育服務(wù)的權(quán)利，政府應(yīng)當(dāng)為其提供必要的條件。［7］但我們也必須要承認(rèn)，相對于三線以下城市，一、二線城市由于流動(dòng)兒童眾多，政府短期內(nèi)能夠提供的基本教育服務(wù)難以滿足流動(dòng)兒童的需求，所以在兒童日間照料和基礎(chǔ)教育服務(wù)的政策設(shè)計(jì)上應(yīng)該有一定的差異性。一方面，政府要加大公立日間照料及教育機(jī)構(gòu)的建設(shè)和布局調(diào)整，以適應(yīng)流動(dòng)人口的分布。其中在一、二線城市中更應(yīng)該鼓勵(lì)多種形式的民辦流動(dòng)兒童日間照料和教育機(jī)構(gòu)的建設(shè)，以便容納更多的流動(dòng)兒童接受符合要求的基本教育服務(wù)。另一方面，以全國統(tǒng)一的“中央政府轉(zhuǎn)移支付”和“地方教育券”的方式實(shí)現(xiàn)基本教育資金的跨區(qū)域、跨機(jī)構(gòu)流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)基本教育資源的合理使用，把按戶籍分配基本教育費(fèi)用改為按實(shí)際接受教育的人頭撥付基本教育費(fèi)用。同時(shí)，鼓勵(lì)流入地政府對困難流動(dòng)兒童和接受流動(dòng)兒童的教育機(jī)構(gòu)加以補(bǔ)貼的方式，避免家庭困難流動(dòng)兒童日間照料和基礎(chǔ)教育服務(wù)的缺失，并盡可能簡化流動(dòng)兒童入學(xué)限制(如暫住證、完稅證明和社保繳費(fèi)等條件的減免)和審核流程(審核權(quán)下放、證明材料的簡化等)。

第三，大齡流動(dòng)兒童就業(yè)的政策設(shè)計(jì)。首先，合理確定大齡流動(dòng)兒童的就業(yè)年齡。1973年制定的《準(zhǔn)予就業(yè)最低年齡公約》規(guī)定，準(zhǔn)予就業(yè)的最低年齡應(yīng)不低于完成義務(wù)教育的年齡，且在任何情況下不得低于15歲(對于發(fā)展中國家而言，勞動(dòng)強(qiáng)度輕微的工作最低工作年齡可以降到為12～14歲)［8］，所以我國將最低就業(yè)年齡定為15歲應(yīng)該較為合適。其次，建立大齡流動(dòng)兒童職業(yè)培訓(xùn)制度。各級政府(尤其是流動(dòng)人口流入地政府)應(yīng)該充分利用各類職業(yè)教育資源，尤其是多種形式的非正式職業(yè)教育形式(如民間職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、企業(yè)舉辦的職工學(xué)校等)來進(jìn)行有針對性的職業(yè)培訓(xùn)，使得大齡流動(dòng)兒童能夠掌握融入城市和獲得個(gè)人自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)所需的基本職業(yè)技能。再次，鑒于我國現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)及教育發(fā)展水平，合理制定企事業(yè)單位有關(guān)未成年人的勞動(dòng)保障標(biāo)準(zhǔn)，由勞動(dòng)部門和兒童福利機(jī)構(gòu)共同負(fù)責(zé)監(jiān)督這些規(guī)范的切實(shí)執(zhí)行，尤其要禁止和消除最惡劣形式的童工勞動(dòng)①。

第四，健全流動(dòng)兒童保護(hù)的政策設(shè)計(jì)。在我國，諸如家庭解體、性別歧視、家庭暴力等問題，對流動(dòng)兒童群體的威脅越來越大，所以在流動(dòng)兒童保護(hù)方面加強(qiáng)政府公權(quán)力的干預(yù)是非常重要的。政府應(yīng)該修改《民法》《未成年人保護(hù)法》等法規(guī)，明確規(guī)定流動(dòng)兒童監(jiān)護(hù)人享有的權(quán)利義務(wù)，還要確立對流動(dòng)兒童受虐待或生活無著情況下加以干預(yù)的法律依據(jù)和干預(yù)行動(dòng)程序、時(shí)限等。還要與公安、社區(qū)和婦聯(lián)等機(jī)構(gòu)聯(lián)動(dòng)，健全與行使國家監(jiān)護(hù)權(quán)相適應(yīng)的流動(dòng)兒童傷害強(qiáng)制報(bào)告制度、受虐待流動(dòng)兒童臨時(shí)或永久安置制度等在內(nèi)的一系列行動(dòng)機(jī)制，以便在流動(dòng)兒童監(jiān)護(hù)人“缺位”時(shí)，公權(quán)力及時(shí)“補(bǔ)位”［9］。同時(shí)，政府也應(yīng)該從財(cái)政支出中適當(dāng)安排一定數(shù)量的資金，專門為符合低保標(biāo)準(zhǔn)的流動(dòng)兒童提供特別補(bǔ)貼(盡量以各種代用券的形式而非現(xiàn)金的形式)，使之能夠在維持基本生存之外，獲得更多學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。

第五，流動(dòng)兒童基本醫(yī)療保健服務(wù)的政策設(shè)計(jì)。首先，加強(qiáng)對流動(dòng)兒童的基礎(chǔ)營養(yǎng)保障服務(wù)。根據(jù)《中國0～6歲兒童營養(yǎng)發(fā)展報(bào)告(2012)》的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，低齡流動(dòng)兒童因營養(yǎng)攝入不足導(dǎo)致的發(fā)育遲緩問題比較突出，尤其是對于處于困境中的流動(dòng)兒童群體更是如此。［10］因此，政府應(yīng)該擴(kuò)大和普及“兒童營養(yǎng)與健康干預(yù)項(xiàng)目”(每天提供價(jià)值一元的營養(yǎng)補(bǔ)充包，包含兒童一天所需要的營養(yǎng)素)，不能把它僅僅局限于部分農(nóng)村地區(qū)的貧困兒童，還應(yīng)該惠及城市中的困難流動(dòng)兒童，乃至全部流動(dòng)兒童群體，并逐漸提高營養(yǎng)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，使之不至于成為政策的盲區(qū)。其次，將流動(dòng)兒童的基本醫(yī)療保健服務(wù)納入到地方政府基本醫(yī)療保健服務(wù)中，推動(dòng)面對全民的、免費(fèi)的防疫保健、強(qiáng)制免疫服務(wù)［11］，乃至參加城市市民的醫(yī)療保險(xiǎn)，使流動(dòng)兒童可以享受到公平的基本醫(yī)療服務(wù)。增設(shè)流動(dòng)人口孕檢和嬰兒免費(fèi)體檢服務(wù)，旨在對先天疾病等可能困擾兒童成長與發(fā)展的問題進(jìn)行早期干預(yù)，最終建立與流動(dòng)兒童需求相適應(yīng)的醫(yī)療保障體系。同時(shí)，依托居民身份證制度和銀行電子結(jié)算網(wǎng)絡(luò)，建立全國統(tǒng)一的基本醫(yī)療服務(wù)異地就醫(yī)結(jié)算服務(wù)，使得城鄉(xiāng)多形式的醫(yī)療保障資源可以合理流動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童基本醫(yī)療服務(wù)的統(tǒng)一。

(三)以“發(fā)展”為出發(fā)點(diǎn)，在微觀領(lǐng)域完善流動(dòng)兒童福利行政和福利服務(wù)體系建設(shè)

第一，要建立統(tǒng)一的流動(dòng)兒童福利行政機(jī)構(gòu)。我國流動(dòng)兒童福利的職能分散于民政、教育、共青團(tuán)、婦聯(lián)等部門之中，不利于協(xié)調(diào)政策制定和統(tǒng)一實(shí)施，所以，有必要建立中央和地方性的流動(dòng)兒童福利主管機(jī)構(gòu)——兒童福利局或兒童福利署，主司制定跨部門的流動(dòng)兒童政策、協(xié)調(diào)福利資源使用和理順政策執(zhí)行環(huán)節(jié)［12］。尤其還要在基層政府和社區(qū)建立兒童福利主任制度，專門協(xié)調(diào)政府和民間機(jī)構(gòu)的兒童福利行政和服務(wù)(包括流動(dòng)兒童在內(nèi)的一切兒童福利事務(wù))，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)兒童福利服務(wù)的專門化和專業(yè)化。同時(shí)，還要建立依托公安機(jī)關(guān)和計(jì)生部門的人口統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)，建立一個(gè)統(tǒng)一的流動(dòng)兒童統(tǒng)計(jì)調(diào)查平臺(tái)，使得政府可以得到準(zhǔn)確的基礎(chǔ)信息資料，起到輔助領(lǐng)導(dǎo)決策的作用。

第二，要大力培育專業(yè)化的民間流動(dòng)兒童服務(wù)組織。當(dāng)今世界各國兒童福利實(shí)踐表明，流動(dòng)兒童的福利需求僅僅靠政府是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足的，因?yàn)檎荒芴峁┮?guī)范化的、統(tǒng)一的福利服務(wù)，但流動(dòng)兒童的福利需求又是具有多樣性的，因此，需要個(gè)人、家庭、社區(qū)、教育機(jī)構(gòu)、民間社會(huì)組織等共同參與其中。

總之，流動(dòng)兒童發(fā)展型福利政策就是針對流動(dòng)兒童整體和個(gè)體發(fā)展的政策，其在整個(gè)社會(huì)福利政策體系變革和完善的前提下，越來越關(guān)注于如何通過良好的教育和醫(yī)療服務(wù)增強(qiáng)流動(dòng)兒童的人力資本與社會(huì)資本，獲得公平參與經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的機(jī)會(huì)，進(jìn)而提高他們適應(yīng)社會(huì)的能力。

注釋

①國際勞工組織1999年頒布的《禁止和立即行動(dòng)消除最有害童工形式公約》的第三條列舉了“奴隸制勞動(dòng)、兒童賣淫或進(jìn)行色情、從事非法活動(dòng)、損害兒童的健康、安全或道德的工作”等4種童工工作的最惡劣形式。

［1］2012年世界兒童狀況報(bào)告:城市化世界中的兒童［EB/OL］．［2014-08-11］．http://www．unicef．org/chinese/sowc/17496-61804．html．

［2］全國婦聯(lián)課題組．我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動(dòng)兒童狀況研究報(bào)告［EB/OL］．(2013-05-10)．http://acwf．people．com．cn/n/2013/0510/c99013-21437965．html，2013．

［3］何玲，李兵．中國流動(dòng)兒童政策分析［J］．人口研究，2007(2):71-80．

［4］劉楊，等．流動(dòng)兒童社會(huì)處境、發(fā)展?fàn)顩r及影響機(jī)制［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2013:207—211．

［5］聯(lián)合國兒童基金會(huì)．2011年世界兒童狀況報(bào)告［EB/OL］．［2014-03-11］．http://www．unicef．cn/cn/index．php?m=content＆c=index＆a=show＆catid=59＆id=87，2011．

［6］北京師范大學(xué)中國公益研究院．中國兒童福利政策報(bào)告2013(摘編版)［EB/OL］．(2013-07-17)．http://www．bnu1．org/child/xinwendongtai/2013/0717/1663．html，2013．

［7］中華人民共和國人民代表大會(huì)．中華人民共和國教育法［EB/OL］．(2014-07-13)．http://www．moe．edu．cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_619/200407/1316．html，2004．

［8］宋玥．我國禁止童工的立法及其完善——從國際勞工標(biāo)準(zhǔn)的角度［J］．中國青年政治學(xué)院學(xué)報(bào)，2013(1):18—22．

［9］尚曉援，王小林．中國兒童福利前沿(2012)［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2012:90—95．

［10］衛(wèi)生部．衛(wèi)生部2012年5月31日專題發(fā)布會(huì)文字實(shí)錄［EB/OL］．［2014-04-01］．http://politics．people．com．cn/GB/70731/18044165．html，2012．

［11］楊雄．兒童福利政策［M］．上海:上海人民出版社，2012:161—171．

［12］尚曉援，張雅樺，等．建立有效的中國兒童保護(hù)制度［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011:244—245．