孫悅民++張明

【內(nèi)容提要】海洋資源政策領(lǐng)域有潛力成為兩國構(gòu)建新型大國關(guān)系的重要合作領(lǐng)域。一方面，中美兩國的海洋資源政策在政策環(huán)境、縱向政策層次、橫向政策內(nèi)容、政策過程四個方面均存在著差異。美國海洋資源政策建設(shè)起步早、力度大，在很多方面對中國在“建設(shè)海洋強(qiáng)國”目標(biāo)指導(dǎo)下健全海洋資源政策體系具有啟示作用。中國海洋資源政策建設(shè)起點(diǎn)高，具有后發(fā)優(yōu)勢，能夠?yàn)槊绹镄孪鄬┗暮Ｑ筚Y源政策體系提供借鑒。另一方面，中美兩國海洋資源政策建設(shè)都存在著自身無法順利變革的障礙，中國需要基于國情、凸顯后發(fā)優(yōu)勢、完善政策體系，美國需要適應(yīng)時代要求、轉(zhuǎn)變思維觀念。中美在海洋資源政策領(lǐng)域內(nèi)的差異性與互補(bǔ)性，使雙方可通過構(gòu)建新型大國關(guān)系，在合作共贏中改革、完善各自的海洋資源政策體系。

【關(guān)鍵詞】海洋資源政策 差異 互補(bǔ) 合作

【作者簡介】孫悅民，廣東海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院副研究館員，中央民族大學(xué)博士研究生；張明，廣東海洋大學(xué)講師，博士

【中圖分類號】D820

【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【文章編號】1006-1568-（2014）02-0077-17

2012年中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告明確提出“建設(shè)海洋強(qiáng)國”目標(biāo)，并提綱挈領(lǐng)地概括出實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基本策略：“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境，堅決維護(hù)國家海洋權(quán)益”。落實(shí)目標(biāo)和四項(xiàng)基本策略，就需要制定、整合中國的海洋政策，特別需要評估、創(chuàng)新以海洋開發(fā)為中心的海洋資源政策，即改革、完善現(xiàn)有的海洋資源政策。中國海洋資源政策建設(shè)從建國初期起步，形成了一個基本框架，但不能滿足海洋實(shí)踐活動的需要。在海洋實(shí)踐活動的規(guī)范、指導(dǎo)上，存在著政策錯位、越位、缺位和不到位的情況，即海洋資源政策不能科學(xué)、系統(tǒng)地反映海洋管理及實(shí)踐活動的客觀實(shí)際。突破既有的政策模式，中國海洋資源政策建設(shè)既需要“摸著石頭過河”，不斷探索，又要以海納百川的姿態(tài)汲取西方海洋強(qiáng)國成熟的政策，同時又不能脫離中國的歷史和現(xiàn)實(shí)。新中國成立之前中國歷史上沒有可供借鑒的海洋資源政策建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，而美國卻擁有從建國前后開始一直持續(xù)至今的海洋資源政策建設(shè)歷程，因此中國改革、健全海洋資源政策，有必要積極借鑒美國完善的海洋資源政策。 美國海洋資源政策在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后的20世紀(jì)下半葉，歷經(jīng)40年代和50年代的啟蒙期、60年代的醞釀期、70年代的立法高峰期、80年代后的修訂期以及21世紀(jì)的變革期，形成了完善的海洋資源體系。 但從20世紀(jì)80年代開始，其海洋政策建設(shè)幾乎停滯不前。隨著時代的發(fā)展和國際海洋形勢的變幻，美國海洋資源政策體系也需要輸入新鮮血液。綜上所述，中美兩國海洋資源政策建設(shè)都存在著自身無法順利變革的障礙：中國需要基于國情，凸顯后發(fā)優(yōu)勢，完善政策體系；美國需要適應(yīng)時代要求，轉(zhuǎn)變思維觀念。兩國各有獨(dú)特的特點(diǎn)和不足，在一定程度上能夠進(jìn)行互補(bǔ)和互鑒，在合作共贏中改革、完善各自的海洋資源政策體系。

海洋政策體系主要是指各項(xiàng)海洋政策依據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)分層、依據(jù)一定邏輯聯(lián)結(jié)所形成的政策集合體。海洋政策體系是一個復(fù)雜的立體網(wǎng)絡(luò)，由縱向結(jié)構(gòu)的分層系統(tǒng)、橫向結(jié)構(gòu)的分類系統(tǒng)及邏輯層面的過程系統(tǒng)三個向度構(gòu)成。 海洋資源政策是從屬于海洋政策系統(tǒng)縱向?qū)哟紊系脑?、基本政策之下的具體政策，是海洋政策系統(tǒng)的一個分系統(tǒng)，因此其本身又構(gòu)成一個海洋資源政策體系。在海洋資源政策體系中，既有外在政策環(huán)境，也存在著縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)、橫向內(nèi)容結(jié)構(gòu)以及政策運(yùn)行過程。海洋資源政策的外在環(huán)境是指影響和作用涉海資源政策層次、內(nèi)容和過程的一切外部條件和因素的總和。海洋資源政策的縱向?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)是指按照政策內(nèi)涵界定大小不同進(jìn)行劃分而形成的垂直體系，如海洋資源元政策、基本政策和具體政策。海洋資源政策的橫向內(nèi)容結(jié)構(gòu)是指按照政策領(lǐng)域分類劃分而形成的橫向體系，如海洋資源保護(hù)政策、開發(fā)政策等。海洋資源政策的運(yùn)行過程是指海洋資源政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)控、評估、調(diào)整乃至終結(jié)等政策運(yùn)行環(huán)節(jié)組成的一個動態(tài)循環(huán)系統(tǒng)。 因此，為了系統(tǒng)地比較研究中美海洋資源政策，本文選取政策環(huán)境、政策層次、政策內(nèi)容及政策過程四個方面作為比較焦點(diǎn)，探討中美兩國海洋資源政策之間的差異性、互補(bǔ)性和建構(gòu)中美新型海洋資源關(guān)系的可能性。

一、政策外部環(huán)境

依據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)，海洋資源政策環(huán)境可劃分為不同的具體形式。根據(jù)研究需要，從國際環(huán)境和國內(nèi)環(huán)境兩個方面進(jìn)行比較。

（一）國際環(huán)境

中美兩國同為海洋大國，但美國又是自二戰(zhàn)結(jié)束以來的全球海洋強(qiáng)國。因此，兩國在海洋議題的話語權(quán)、主導(dǎo)權(quán)存在著很大的差別，兩國海洋國際環(huán)境的復(fù)雜程度并不相同。新中國成立以來就面臨著復(fù)雜的海洋國際環(huán)境：第一，美國等西方列強(qiáng)的海上封鎖。1951年開始實(shí)施并影響至今的三條島鏈，從政治、經(jīng)濟(jì)等方面圍堵中國，遏制中國崛起。第二，融入國際海洋社會的抉擇障礙。二戰(zhàn)結(jié)束后世界兩大陣營的對抗，致使中國喪失了接觸國際海洋社會的機(jī)會。改革開放后，由于意識形態(tài)、國際資源分配的利益沖突，加上中國獲利于內(nèi)地廣大黃土高原、平原的舊有傳統(tǒng)，雖然1996年中國政府批準(zhǔn)加入《聯(lián)合國海洋法公約》，但中國未能徹底地融入到國際海洋社會。第三，中國還面臨著復(fù)雜的海洋權(quán)益爭端問題。中國分別需要與8個海上鄰國進(jìn)行海洋劃界，長約7400多公里，雙邊或多邊爭議海域面積達(dá)150多萬平方公里。

美國自建國以來，其海洋國際環(huán)境就較為簡單。周邊沒有海洋權(quán)益爭端，特別是二戰(zhàn)以后，美國憑借其強(qiáng)大的綜合國力優(yōu)勢，并拉攏西方發(fā)達(dá)資本主義國家，一方面在國際海洋問題上推行強(qiáng)權(quán)政治，無視他國利益，利用權(quán)勢不斷擴(kuò)大自己的海洋權(quán)益領(lǐng)域，最大限度地掘取國際海洋資源；另一方面通過國際海洋法的程序化道路，憑借對國際涉海組織的控制權(quán)和主導(dǎo)權(quán)、國際涉海規(guī)則的制定權(quán)和修訂權(quán)來約束他國。 美國是唯一的超級大國，很大程度上可在國際海洋問題上根據(jù)自身利益而制定政策、采取行動。

在復(fù)雜的海洋國際環(huán)境制約下，中國海洋資源開發(fā)進(jìn)展緩慢，其政策體系建設(shè)嚴(yán)重滯后，呈現(xiàn)出保守性。美國在稱霸世界的境況下，海洋資源政策體系建設(shè)帶有擴(kuò)張性、侵略性。美國稱霸世界延伸至海洋國際，也對海洋的可持續(xù)發(fā)展與和諧造成影響。中美新型大國關(guān)系的構(gòu)建就需要加強(qiáng)海洋議題上的合作。美國應(yīng)該摒棄冷戰(zhàn)思維模式，在創(chuàng)新“海權(quán)”內(nèi)涵的基礎(chǔ)上由維護(hù)“霸權(quán)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭祟悰_出地球的引領(lǐng)者”， 不干涉西太平洋等其他國家涉海事務(wù)，為涉海國家的海洋實(shí)踐活動創(chuàng)造和諧的海洋國際環(huán)境。中美兩國應(yīng)共同承擔(dān)建設(shè)國際和諧海洋的歷史任務(wù)。

（二）國內(nèi)環(huán)境

國內(nèi)環(huán)境是海洋資源政策形成的主要外部條件，主要包括三個方面：

第一，自然環(huán)境。在管轄海域上，中國有300多萬平方公里，美國為760多萬平方公里。兩國的海岸線都很長、自然資源都比較豐富，但差異性也較為突出。一是臨洋環(huán)境不同，美國東、西、北分別瀕臨大西洋、太平洋和北冰洋，而中國只瀕臨太平洋；二是臨海環(huán)境不同，美國臨海區(qū)域開闊，圍陸島鏈相對簡單，海洋資源可以戰(zhàn)略性縱深開發(fā)，而中國東、南臨海遭遇島鏈的物理圍堵；三是臨海氣候不同，美國東、西、北臨海氣候不同可以保證洄游性漁業(yè)資源的可回收性，而中國相對只有一種臨海氣候，天然漁業(yè)資源培育后無法獲得穩(wěn)定的收益。這些差別將導(dǎo)致在海洋資源政策的制定上呈現(xiàn)出很多的不同點(diǎn)，如在漁業(yè)資源政策上，美國利用其海岸線長、漁業(yè)資源可洄游的特性，突出表現(xiàn)漁業(yè)資源生態(tài)循環(huán)的保護(hù)，而中國則注重海水養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展。

第二，歷史環(huán)境。中國從春秋戰(zhàn)國時期齊國實(shí)施“宦山?！闭撸撩髑宓摹昂＝焙汀斑w界”政策，海洋資源政策始終沒有突破“興魚鹽之利，通舟楫之便”的傳統(tǒng)價值觀。新中國成立后，先后頒布了《關(guān)于領(lǐng)海的聲明》、《領(lǐng)海及毗連區(qū)法》、《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架法》等法律文本宣示海洋權(quán)益。世紀(jì)之交，先后出臺了《海域使用管理法》、《全國海洋功能區(qū)劃》等重要海洋政策，才邁出了海洋從“權(quán)益維護(hù)”走向“資源開發(fā)”的步伐。美國在其建國之前，于18世紀(jì)早期立法籌建波士頓燈塔，邁出海洋資源政策建設(shè)的步伐。建國后不斷加強(qiáng)立法，特別是二戰(zhàn)后逐步建立起完善的海洋資源政策體系，進(jìn)入21世紀(jì)后開始重視海洋新能源政策。通過兩國政策的歷史演變，可以看出差異性。一是起點(diǎn)不同。中國在5000年海洋文明沉淀的基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變觀念、“另起爐灶”，政策建設(shè)基礎(chǔ)為零。二是過程不同。美國沒有中國的斷裂之痛，通過建國后200多年逐漸積累出一個完善的海洋資源政策體系。改革開放后，中國加大海洋資源政策建設(shè)的力度，進(jìn)入21世紀(jì)后初具規(guī)模，較之美國晚了近30年。三是結(jié)果不同。美國構(gòu)建了完整的海洋資源政策體系，中國海洋資源政策體系的完整性有待加強(qiáng)。

第三，社會環(huán)境。新中國成立之前，中國海洋價值觀呈現(xiàn)出保守、自閉的特征。新中國成立后，由于中蘇結(jié)盟、帝國主義封鎖、海洋技術(shù)落后、中原腹地農(nóng)耕文明影響等因素，中國海洋經(jīng)濟(jì)并沒有獲得實(shí)質(zhì)性的突破。改革開放以來，中國政府對海洋的持續(xù)投入才逐步使海洋經(jīng)濟(jì)保持同期國民經(jīng)濟(jì)的增長速度。據(jù)《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》提出2015年海洋生產(chǎn)總值占GDP的比重達(dá)到10%。美國起源于海洋殖民，從一開始就具有開拓性、侵略性。美國GDP中80%仍由海岸地區(qū)驅(qū)動。 經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，中美海洋資源政策社會環(huán)境的差異就是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的不同。因此，美國的海洋政治體制健全，成立了國家海洋與大氣局、海洋政策委員會等。 美國的海洋政治、文化都得到快速發(fā)展，營造了良好的社會環(huán)境。中國海洋經(jīng)濟(jì)薄弱，甚至在歷史上還有“閉關(guān)鎖國”的階段，造成海洋政治及其文化發(fā)展的滯后。

總之，國內(nèi)環(huán)境不同必然會給海洋資源政策建設(shè)帶來影響。中國則需要立足于國情，在學(xué)習(xí)美國海洋資源政策建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上跨越式地構(gòu)建自己的海洋資源政策體系，深入推進(jìn)改革開放，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢。美國也不要步入中國晚清政府“盲目自大”的后塵，需要積極“不恥下問”，在已有的海洋資源政策建設(shè)成就基礎(chǔ)上不斷革命、發(fā)展。

二、縱向政策層次

政策縱向?qū)蛹墭?gòu)成了一個自上而下的體系，有其體系框架，也有體系內(nèi)含的元政策、基本政策和具體政策各層級。具體政策主要涉及政策橫向內(nèi)容結(jié)構(gòu)，故后文再論。

（一）政策縱向體系框架比較

海洋資源政策的縱向體系是同海洋管理體制的層級結(jié)構(gòu)相一致的。中美兩國的海洋管理基本相同，都實(shí)行了中央管理和地方管理相結(jié)合的管理體制，中央涉海部門都有20多個。 中國在這種管理體制下，表現(xiàn)為統(tǒng)一管理與分層管理、綜合管理與行業(yè)管理相結(jié)合的復(fù)雜形態(tài)。中央、省、市、縣四級政府分別設(shè)有海洋行政主管部門，負(fù)責(zé)不同區(qū)域不同范圍內(nèi)的海洋管理工作。1964年經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)正式成立的國家海洋局（SOA），隸屬于國土資源部，監(jiān)督管理海域使用、海洋環(huán)境保護(hù)、依法維護(hù)海洋權(quán)益、組織海洋科技研究等全國海洋事務(wù)的綜合性行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)建立和完善海洋管理有關(guān)制度。環(huán)境保護(hù)、水產(chǎn)管理、交通運(yùn)輸、地質(zhì)礦產(chǎn)、氣象、公安、國防等涉海職能部門分別負(fù)責(zé)各自職權(quán)范圍內(nèi)的涉海管理。這些行業(yè)性部門又分別在我國沿海省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市和沿?？h市相應(yīng)地建立其對應(yīng)的海洋管理職能部門，承擔(dān)著當(dāng)?shù)厮鶎傩袠I(yè)具體的涉海管理任務(wù)。2013年國家海洋局重組，體現(xiàn)出統(tǒng)一的海洋執(zhí)法和權(quán)益保護(hù)，但沒有從根本上改革現(xiàn)有海洋管理體制。這樣一個條塊分割、多頭領(lǐng)導(dǎo)、層級眾多的管理體制，致使海洋資源政策無法形成統(tǒng)一的體系。

美國實(shí)行海域分治式的集中管理與分散管理相結(jié)合的簡單形態(tài)。美國涉海州政府管理各自3海里領(lǐng)海范圍內(nèi)的海洋資源，聯(lián)邦政府管理3—200海里內(nèi)的海洋資源。美國國家海洋事務(wù)管理分布于聯(lián)邦政府的有關(guān)部門，而海上執(zhí)法集中于一個部門。聯(lián)邦政府制定的法律和確定下來的規(guī)劃，按職能由各聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行，主要有商務(wù)部、國家海洋大氣局、海岸警備隊、內(nèi)政部、能源部、運(yùn)輸部和國務(wù)院等。全部涉海立法權(quán)，由眾議院12個常設(shè)委員會中的39個小組委員會和參議院10個常設(shè)委員會中的36個小組委員會分擔(dān)。 50多個涉海行政機(jī)構(gòu)也按各自職能進(jìn)行有關(guān)政策、規(guī)劃的研究和擬定。

海洋管理體制最終決定海洋資源政策體系的縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)，中美在海洋管理體制的具體實(shí)現(xiàn)模式上存在差別，也促使兩國海洋資源政策的縱向結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出不同的特征。中國海洋資源政策的縱向?qū)蛹壿^多，存在多套不同行業(yè)的層級體系。美國海洋資源政策的執(zhí)行統(tǒng)一化，簡化了政策的縱向?qū)蛹?。美國的海洋資源政策多為綜合性的，呈現(xiàn)出扁平化的趨勢，政策規(guī)范幅度較寬，而中國的海洋資源政策具有行業(yè)性，分工較細(xì)。

（二）海洋資源總體政策的差異

中國海洋總體政策沒有具體的文本，甚至我國的根本大法《憲法》都沒有明確將“海洋”列入其中。有關(guān)海洋總體政策只能從黨的歷屆全國代表大會報告中見到相關(guān)闡述，如中國共產(chǎn)黨十六大、十七大報告中分別提出的“實(shí)施海洋開發(fā)”和“發(fā)展海洋產(chǎn)業(yè)”，十八大報告明確提出“建設(shè)海洋強(qiáng)國”。這些黨的指導(dǎo)方針無形中成為中國各階段海洋資源開發(fā)的總體政策。1996年中國政府制定的《中國海洋21世紀(jì)議程》，是為了承接聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會通過的《21世紀(jì)議程》 ，而且在實(shí)踐中并沒有衍生出相應(yīng)的海洋基本政策和具體政策。美國早在1969年就出臺了斯特拉頓委員會形成的海洋政策研究報告——《我們的國家與海洋》，屬于美國較為全面的海洋國策。2004年，美國頒布了《21世紀(jì)海洋藍(lán)圖》及《美國海洋行動計劃》等海洋總政策，為海洋資源政策體系的建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

在總體政策的選擇上，中美兩國是一致的，也符合海洋發(fā)展需求和世界發(fā)展潮流，共同致力于海洋開發(fā)、發(fā)揮海洋生命支持系統(tǒng)的功能。雖然中美海洋總體政策的目標(biāo)相同，但階段、手段存在區(qū)別。美國海洋資源總體政策是從“海洋資源開發(fā)”向“海洋生態(tài)管理”轉(zhuǎn)變，由過度開發(fā)造成海洋生態(tài)系統(tǒng)破壞，轉(zhuǎn)向通過政策來修復(fù)已經(jīng)造成的海洋資源破壞，從而確保海洋的可持續(xù)發(fā)展。美國已經(jīng)處于以維護(hù)海洋生態(tài)系統(tǒng)的手段來可持續(xù)地謀求海洋資源的較為高級的階段。中國海洋資源總體政策強(qiáng)調(diào)海洋開發(fā)對中國崛起的重要功能。雖然在具體解讀總體政策的過程中一再強(qiáng)調(diào)海洋開發(fā)的可持續(xù)性和合理性，但是在具體操作過程中，海洋資源開發(fā)仍然處于無序、過度狀態(tài)。中國仍然處于以海洋資源開發(fā)為手段來充分挖掘海洋價值功能的初級階段。中國涉海領(lǐng)域需要同美國開展積極的交流合作，樹立科學(xué)的海洋資源開發(fā)理念，正確實(shí)施海洋開發(fā)活動。

（三）基本政策的差異

在總體政策的指引下，中國政府及相關(guān)部委也先后根據(jù)海洋實(shí)踐活動的需要制定和頒布了相關(guān)的海洋規(guī)劃，如1995年國家海洋局聯(lián)合相關(guān)部門制定了《全國海洋開發(fā)規(guī)劃》、2008年國務(wù)院批準(zhǔn)了《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》、2012年國務(wù)院發(fā)布《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等。 這些規(guī)劃的制定、頒布主體層級不夠，屬于部門規(guī)章，沒有上升為國家意志，無法成為指導(dǎo)“海洋資源開發(fā)”的具有法律性質(zhì)的政策依據(jù)，并沒有起到促進(jìn)、規(guī)范海洋資源具體政策制定的作用。

美國在海洋政策指引下，先后頒布了《外大陸架土地法》、《海岸帶管理法》、《漁業(yè)保護(hù)與管理法》等基本法律政策，形成了較為完善的基本政策層。 這些政策文本成為中美海洋開發(fā)的基本綱領(lǐng)，為兩國的海洋具體政策出臺或海洋開發(fā)活動提供了行動指南和措施，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性。

中國海洋資源基本政策秉承總體政策的要求，強(qiáng)調(diào)海洋開發(fā)的經(jīng)濟(jì)效果，并通過制定規(guī)劃來實(shí)現(xiàn)海洋開發(fā)。在海洋保護(hù)上雖然提出了可持續(xù)開發(fā)的要求，但在落實(shí)上沒有提出具體的、有力度的措施，最終可能導(dǎo)致政策偏移，海洋保護(hù)無法實(shí)現(xiàn)，可能會形成“開發(fā)與保護(hù)并舉” 或“先開發(fā)后保護(hù)”的局面。美國海洋基本政策中關(guān)于海洋資源部分的篇幅所占比例不多，但突出強(qiáng)調(diào)了海洋資源開發(fā)的可持續(xù)性，并從管理體制、科學(xué)技術(shù)等方面來整體規(guī)范海洋保護(hù)工作。因此，美國海洋資源基本政策從整體上規(guī)范了海洋資源開發(fā)活動，強(qiáng)調(diào)海洋資源開發(fā)的系統(tǒng)性、可持續(xù)性。從基本政策比較上而言，中國海洋資源基本政策雖然也全面規(guī)范了海洋資源的可持續(xù)開發(fā)，但缺乏系統(tǒng)保護(hù)和支持。同時，中國需要制定高層次的海洋國策并上升為國家意志，從而形成層次分明、效力有別和科學(xué)合理的海洋資源政策縱向體系。

三、橫向政策內(nèi)容

海洋資源政策橫向結(jié)構(gòu)是政策涵蓋領(lǐng)域內(nèi)不同政策的集合，在海洋資源政策體系中，這些政策屬于具體政策。這些政策集合存在著橫向的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，以及游離于內(nèi)容之外的國際合作傾向、公海資源訴求、漁業(yè)側(cè)重點(diǎn)、政策幅度等政策特征。

（一）政策橫向結(jié)構(gòu)比較

海洋資源具體政策是根據(jù)不同部門管理需要而制定的規(guī)范。海洋資源涉及眾多的行業(yè)領(lǐng)域，因此其政策也呈現(xiàn)出各自領(lǐng)域的行業(yè)特征，如美國的《漁業(yè)保護(hù)和管理法》、《中華人民共和國漁業(yè)法》等。海洋資源依據(jù)自身屬性可以分為海洋生物資源、海洋礦產(chǎn)資源、海洋化學(xué)資源、海洋空間資源和海洋能量資源等五大類， 因此海洋資源政策的橫向內(nèi)容結(jié)構(gòu)也必然覆蓋這些領(lǐng)域。中美兩國海洋資源政策體系在規(guī)范內(nèi)容上都涉及這五大領(lǐng)域。二者在海洋資源橫向內(nèi)容結(jié)構(gòu)上有很多相同點(diǎn)，但也存在著很多差異：

第一，政策著重點(diǎn)不同。中美兩國海洋資源政策都以法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃及規(guī)范性文件等多種形式體現(xiàn)，但在內(nèi)容上美國政策體現(xiàn)出了很強(qiáng)的“保護(hù)”、“保護(hù)在前開發(fā)在后”等理念，而中國政策更多地規(guī)范“開發(fā)”、“邊開發(fā)邊保護(hù)”。這一側(cè)重點(diǎn)同海洋總政策的提出有很大的關(guān)聯(lián)，中國近階段的海洋總政策一再強(qiáng)調(diào)海洋開發(fā)對中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持作用，忽略了海洋保護(hù)的必要性。美國的海洋總政策始終不渝地貫徹保護(hù)理念，并予以突顯。

第二，政策集群領(lǐng)域不同。在海洋能量資源和海水化學(xué)資源政策上，中國比美國相對較少，說明在海洋新能源和海水化學(xué)資源的利用技術(shù)上中國相對落后于美國。

第三，政策規(guī)范深度不同。中國的海洋資源政策更多地集中在海洋傳統(tǒng)漁業(yè)和海洋空間旅游等領(lǐng)域，而美國海洋礦產(chǎn)、化學(xué)、能量等政策數(shù)量占比逐漸提高，而且已經(jīng)突破傳統(tǒng)的海洋漁業(yè)、鹽業(yè)等領(lǐng)域。

通過比較中美兩國海洋資源政策的內(nèi)容，我國需要通過制定海洋資源綜合政策、保護(hù)政策、新能源政策等，完善海洋資源政策規(guī)范內(nèi)容的全面性。

（二）國際合作態(tài)度不同

中國海洋資源政策的內(nèi)容體現(xiàn)出了積極的國際合作態(tài)度。這種合作態(tài)度主要表現(xiàn)為：一是積極參與制定、批準(zhǔn)《聯(lián)合國海洋法公約》等國際公約在中國的生效，雖然其中條款對維護(hù)中國海洋權(quán)益的有利性遭到質(zhì)疑；二是同周邊國家對爭議海域倡導(dǎo)“擱置爭議、共同開發(fā)”的策略，并在海洋實(shí)踐中遵循。中國希望通過積極的國際合作，依法保護(hù)海域內(nèi)的資源、減少和鄰國在海域問題上的直接沖突、爭取最大的海洋權(quán)益，維護(hù)一方海域的和諧。

美國經(jīng)歷兩次世界大戰(zhàn)后迅速成長為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國，其海洋國際合作態(tài)度呈現(xiàn)出鮮明的單邊利己色彩。一是，如果于己有利，就極力促成公約并占據(jù)主導(dǎo)地位；二是，如果于己無利，不涉及或不能獲取最大利益時就不加入。美國這種態(tài)度明顯地表現(xiàn)在海洋國際公約、海洋國際或地區(qū)合作協(xié)定的批準(zhǔn)生效上。美國雖然積極參與、主導(dǎo)《聯(lián)合國海洋法公約》相關(guān)條款的制定，但至今沒有批準(zhǔn)其在國內(nèi)生效，其自始至終認(rèn)為公約沒有滿足它的全部利益和要求。 隨著海洋資源開發(fā)活動的深入，美國也越來越認(rèn)識加入公約利大于弊，最近幾屆美國政府重提加入公約的議題。

中美兩國在海洋國際合作上的態(tài)度截然不同，源于中國希望以儒家文化的“和為貴”超越周邊不寧的現(xiàn)實(shí)以維護(hù)自身海洋利益的最大化，美國則蠻橫地依據(jù)獨(dú)霸世界的經(jīng)濟(jì)、科技實(shí)力以新殖民方式擴(kuò)展海洋利益。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國需要在國際海洋合作中科學(xué)尋求新的利益平衡點(diǎn)，而美國則需要放棄海洋霸權(quán)的思維模式。

（三）公海資源訴求不同

中國積極加入《聯(lián)合國海洋法公約》等國際公約或協(xié)定，依法維護(hù)自身的海洋權(quán)益。1990年4月9日國務(wù)院批準(zhǔn)成立中國大洋礦產(chǎn)資源研究開發(fā)協(xié)會，依據(jù)國際公約開展國際海底資源研究開發(fā)活動，維護(hù)我國開發(fā)國際海底資源的權(quán)益，并為人類開發(fā)利用國際海底資源作出貢獻(xiàn)。

美國至今沒有加入《聯(lián)合國海洋法公約》，起初反對理由是其第十一章關(guān)于成立“國際海底管理局”的規(guī)定，可能違反自由經(jīng)濟(jì)與開發(fā)原則。盡管該部分后來經(jīng)過修改，但美國仍未加入，根源在于美國的霸權(quán)主義思維。美國視他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)為公海，憑借強(qiáng)大的軍事實(shí)力，軍艦等自由航行于他國專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)。針對本國的海域卻在事實(shí)上遵守《聯(lián)合國海洋法公約》中200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的約定。對于國際海底區(qū)域，美國也能夠憑借其強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)實(shí)力進(jìn)行探測開發(fā)，優(yōu)先占領(lǐng)。美國虎視眈眈除自己應(yīng)有海域之外的所有海域。不批準(zhǔn)加入《聯(lián)合國海洋法公約》，美國可以強(qiáng)調(diào)自己海域的管轄主權(quán)，同時又能夠最大限度地占有公海資源甚至他國的海域。

在國際公海水體及其海底資源的利用上，中國處于守勢，美國處于攻勢。中國需要積極學(xué)習(xí)、借鑒美國發(fā)達(dá)的海洋科技，爭取在國際公海領(lǐng)域包括南北兩極區(qū)域內(nèi)的最大權(quán)益。

（四）漁業(yè)資源的關(guān)注點(diǎn)不同

中國東、南部靠海，海洋資源有限，加上與周邊國家的海域爭端，所以中國的海洋資源政策表現(xiàn)在權(quán)益宣示和海洋資源開發(fā)上。雖有保護(hù)政策出臺，但沒有形成可持續(xù)開發(fā)利用的系統(tǒng)，而且由于海洋資源的有限性制約，中國的海洋漁業(yè)政策突出體現(xiàn)了對海水養(yǎng)殖的規(guī)范，如《漁業(yè)資源增殖保護(hù)費(fèi)征收使用辦法》、《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》等。

美國東、西、北三岸，海洋區(qū)域廣闊，同其他國家沒有海域爭端，擁有的海洋資源種類與中國不同，海洋資源的可再生能力較強(qiáng)，所以美國的海洋資源政策更多地體現(xiàn)在現(xiàn)有海洋資源的保護(hù)和持續(xù)開發(fā)上。這種傾向明顯地表現(xiàn)在海洋漁業(yè)資源的開發(fā)上：一是頒布一系列的漁業(yè)保護(hù)法，如《漁業(yè)保護(hù)和管理法》、《海洋哺乳動物保護(hù)法》等；二是同周邊國家簽訂一系列漁業(yè)保護(hù)協(xié)議，如《日美加漁業(yè)公約》、《大西洋金槍魚公約》等；三是率先制定漁業(yè)資源可持續(xù)開發(fā)的法律法規(guī)，如《可持續(xù)漁業(yè)法》、《美國漁業(yè)促進(jìn)法》等。

中美兩國在海洋漁業(yè)資源政策上存在著明顯的差異，中國需要根據(jù)周邊海域的實(shí)際出臺加強(qiáng)海洋漁業(yè)資源保護(hù)政策，美國需要提供更多的海洋技術(shù)、理念支持，共同維護(hù)海洋生態(tài)平衡。

（五）政策規(guī)范的幅度不同

中美兩國各項(xiàng)海洋資源政策的總和都可涵蓋海洋資源五大領(lǐng)域。針對單項(xiàng)海洋資源政策而言，美國政策規(guī)范幅度較寬，規(guī)范內(nèi)容較多，即海洋資源的綜合性政策較多，如《海岸帶管理法》等。中國政策規(guī)范幅度較窄，如《漁業(yè)行政處罰程序》、《全國沿海港口布局規(guī)劃》、《海水利用專項(xiàng)規(guī)劃》等。 雖然美國也有專業(yè)性政策，中國也有綜合性政策，但從整體上看，美國擁有較多的綜合性海洋資源政策，中國則出臺了大量的行業(yè)性政策，甚至有些內(nèi)容是重疊的。海洋資源政策的綜合程度越高就越能為海洋綜合管理提供依據(jù)，中國需要借鑒美國的政策理念，從而推動深化海洋綜合管理實(shí)踐。

四、政策運(yùn)行過程

海洋資源政策運(yùn)行過程在一定程度上體現(xiàn)了海洋資源政策體系縱向?qū)哟?、橫向內(nèi)容的存在狀態(tài)，但主要是揭示單項(xiàng)政策的運(yùn)行機(jī)制，即從制定、執(zhí)行、監(jiān)督乃至終結(jié)的一個政策循環(huán)。

（一）制定環(huán)節(jié)比較

新中國成立后，先后制定了一系列涉海政策。海洋資源政策制定主體主要有各級人民代表大會、各級政府、各級涉海職能部門。這些政策主體制定的海洋資源政策分別以法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及各種規(guī)劃等形式出現(xiàn)，致使制定出來的政策形式多樣、政出多門、效力差別較大、規(guī)范領(lǐng)域不同。國家海洋局2007年印發(fā)《國家海洋局海洋法規(guī)制定程序規(guī)定》、2011年下發(fā)《國家海洋局規(guī)范性文件制定程序管理規(guī)定》，這些制定海洋政策的規(guī)定明確提出是為了加強(qiáng)海洋立法、規(guī)范海洋法規(guī)制定程序， 但并沒有在政策出臺程序上做出懲罰性的硬性規(guī)定，效力層次僅限于國家海洋局垂直體系內(nèi)，結(jié)果在首長負(fù)責(zé)制的引導(dǎo)下，決策權(quán)基本上仍歸集于組織內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)集體或個人。

美國非常重視海洋資源政策的制定，采取了中央集中制定和地方分散制定相結(jié)合的方式。早期全部涉海立法權(quán)，由眾議院和參議院的小組委員會分擔(dān)。美國地方政府制定符合本地需要的地方海洋政策，50多個涉海行政機(jī)構(gòu)按各自職能進(jìn)行有關(guān)政策、規(guī)劃的研究和擬定。隨著海洋意識的增強(qiáng)，美國在海洋政策制定上率先成立了專門的研究機(jī)構(gòu)，1966年根據(jù)《海洋資源和工程開發(fā)法令》成立了一個15人的斯特拉特頓委員會（Stratdons Committee）負(fù)責(zé)對美國海洋政策進(jìn)行全面審議，2000年美國聯(lián)邦政府頒布《2000海洋法令》并依此成立了由16名海洋各領(lǐng)域資深專家組成的美國海洋政策委員會，通過調(diào)查、評估等提出國家海洋政策建議。

中美海洋資源政策主體都比較多，政策形式多樣。美國海洋資源政策表現(xiàn)出更多的民主性，一般由多人通過一系列程序最終形成，越來越多地引導(dǎo)公民廣泛參與，注重海洋實(shí)踐調(diào)研，政策出臺相對集中統(tǒng)一、層次較高，但政策出臺速度較慢。中國海洋資源政策由全國人大、國務(wù)院、國務(wù)院各部委以及地方人大、政府及各部門等制定，相對較分散，公眾參與的途徑和制度保障也較為缺乏，通過邏輯思辨的方式對政策草案進(jìn)行修改，往往會在領(lǐng)導(dǎo)拍板中強(qiáng)制通過，政策出臺較快。中美兩國應(yīng)該相互借鑒，形成政策制定主體多元化、政策出臺集中統(tǒng)一、政策形成程序有效快捷的模式。

（二）執(zhí)行環(huán)節(jié)比較

中國海洋資源政策的執(zhí)行由各級政府及其部門、各類涉海垂直職能部門及其公職人員來完成。海洋資源政策在各層次、各區(qū)域和職能部門內(nèi)部有序運(yùn)行。中央海洋政策或上級海洋政策更多地表現(xiàn)為指導(dǎo)方針、基本政策等制定環(huán)節(jié)，不適用于執(zhí)行環(huán)節(jié)，因此需要轉(zhuǎn)化為具體層次、區(qū)域和部門內(nèi)部的實(shí)施細(xì)則，這種轉(zhuǎn)化也是一種執(zhí)行。這種具體化、本地化的政策執(zhí)行往往會產(chǎn)生“傳遞漏斗”現(xiàn)象，政策規(guī)范內(nèi)容、強(qiáng)度等會發(fā)生衰減。新中國成立后，中國逐漸形成了“九龍治水”的政策執(zhí)行格局，海上執(zhí)法力量分散在海洋、漁政、港監(jiān)、邊防、海關(guān)等多個部門，如國家海洋局和各分局的中國海監(jiān)隊伍，農(nóng)業(yè)部各海區(qū)的漁政、漁港監(jiān)督隊伍，交通部的海上安全監(jiān)督隊伍和公安邊防隊伍等，各執(zhí)法力量都有各自的職責(zé)范圍。2013年國家海洋局重組，海洋、漁政、港監(jiān)、邊防、海關(guān)等多個部門的海洋執(zhí)法力量才統(tǒng)一起來。

美國聯(lián)邦政府制定的法律和確定下來的規(guī)劃，按職能由各聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)執(zhí)行。主要有商務(wù)部、國家海洋大氣局、海岸警備隊、內(nèi)政部、能源部、運(yùn)輸部和國務(wù)院等。州與地方政府承擔(dān)聯(lián)邦海洋資源政策的具體落實(shí)和本地方海洋資源政策的執(zhí)行。 海上執(zhí)法集中于一個部門，由美國的海岸警備隊履行。美國海岸警備隊是一支同時執(zhí)行多項(xiàng)海洋法規(guī)和條約的海上執(zhí)法隊伍，分別為幾個有關(guān)部門服務(wù)。美國海岸警備隊維護(hù)國家海洋資源利用等多種法規(guī)的執(zhí)法工作，發(fā)現(xiàn)問題分別根據(jù)有關(guān)法規(guī)處理，或送交有關(guān)主管部門處理。

中美兩國海洋資源政策的執(zhí)行都是自上而下的貫徹，基本形成了政策執(zhí)行的常規(guī)路徑。美國海洋政策執(zhí)行部門較明確，有統(tǒng)一的執(zhí)法隊伍。中國海洋政策沒有確定執(zhí)行部門，缺乏實(shí)施海洋政策的制約機(jī)制，經(jīng)常出現(xiàn)“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象。隨著國家海洋局的重組，各自為政、多頭執(zhí)法、片面強(qiáng)調(diào)部門利益的執(zhí)法行為將會逐步得到改變，這種改變需要大力推動政府職能改革，建設(shè)服務(wù)性的涉海政府。

（三）監(jiān)控環(huán)節(jié)比較

中國海洋政策的監(jiān)控如同法律、公共政策的監(jiān)督一樣，存在內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。針對政策的執(zhí)行而言，執(zhí)政黨監(jiān)督、立法機(jī)關(guān)監(jiān)督、司法機(jī)關(guān)監(jiān)督、媒體輿論監(jiān)督、公民社會監(jiān)督等屬于外部監(jiān)督，由于跨領(lǐng)域的專業(yè)障礙、政策執(zhí)行自由裁量權(quán)的理解等致使這些監(jiān)督都是理論上、文件上的論述。行政部門的監(jiān)察機(jī)關(guān)、各級政府涉海部門、國家各級涉海職能部門等在執(zhí)行海洋資源政策的同時，也履行著自我認(rèn)知和調(diào)節(jié)的內(nèi)部監(jiān)督。海洋資源政策還需要針對政策制定進(jìn)行監(jiān)督，也需要開展對政策監(jiān)督職責(zé)履行情況的監(jiān)察評估。

美國的海洋資源政策監(jiān)督體系包括內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督。通過國會、司法部門、政黨、社會輿論等監(jiān)督形式，對海洋政策執(zhí)行過程進(jìn)行全方位的外部監(jiān)控。同時，通過行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)察海洋資源政策的制定和執(zhí)行過程。美國在海洋資源政策制定和評估上采取專業(yè)委員會的形式，廣泛調(diào)查和鼓勵民眾參與，形成了海洋政策制定和執(zhí)行的監(jiān)督體系，也建立了對政策內(nèi)容和過程進(jìn)行科學(xué)評估的專業(yè)模式，對政策進(jìn)行全周期監(jiān)控。

中美兩國政府非常重視政策的監(jiān)控，在形式上也都有內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督，建立起包括政黨、立法、司法、行政及民眾等為主體的監(jiān)控機(jī)制，注重監(jiān)控途徑的多樣性。美國海洋資源政策監(jiān)控主體的獨(dú)立性相對較強(qiáng)，源自于政體的三權(quán)分立，監(jiān)控內(nèi)容也較全面。中國海洋資源政策監(jiān)控主體的獨(dú)立性較弱，往往政策過程的主體可能就是政策監(jiān)控的主體，監(jiān)控主體的混淆使監(jiān)控作用抵消。中國海洋資源政策的行業(yè)性特征，使政策過程的監(jiān)控活動呈現(xiàn)出條塊分割的狀態(tài)。因此，中國需要加強(qiáng)外部監(jiān)督的作用，注重政策績效評估，強(qiáng)化政策周期理念。

結(jié) 束 語

中國古代社會獲利于黃河流域和長江流域肥沃土壤的民族品格阻礙了其走向海洋的步伐，直到西方列強(qiáng)的堅船利炮擊碎了拿破侖所言“沉睡的雄獅”的美夢。 新中國成立后，中國先后出臺了一系列政策宣示海洋權(quán)益，直到改革開放之后中國才真正全方位地邁出進(jìn)軍海洋的腳步。十一屆三中全會實(shí)行的“改革開放”國策為海洋開發(fā)提供了有力的保證。進(jìn)入21世紀(jì)之后，中國完成了從“海洋權(quán)益維護(hù)”向“海洋資源開發(fā)”的轉(zhuǎn)變。中國在摸索中建立起了海洋資源政策體系的基本框架，但仍然存在著問題，主要表現(xiàn)為：第一，海洋政策環(huán)境不友好，面臨著復(fù)雜的國際局勢和國情；第二，在縱向體系上政策層級總體偏低，缺乏《憲法》根據(jù)，缺少海洋基本法；第三，在橫向體系上具體政策缺位，缺乏對海岸帶管理、海洋資源保護(hù)、海洋新能源開發(fā)、傳統(tǒng)海洋資源開發(fā)升級以及海洋資源綜合管理等內(nèi)容的規(guī)范；第四，在過程體系上政策運(yùn)行不夠順暢，政策制定進(jìn)程滯后、政策制定上公眾參與不足、政策執(zhí)行不到位、政策監(jiān)控不力等。

2012年中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會報告明確提出“建設(shè)海洋強(qiáng)國”的目標(biāo)，為此必須健全海洋資源政策體系。因此，通過中美海洋資源政策體系的差異性比較，可以借鑒以下幾個方面的內(nèi)容：一是以中美新型大國關(guān)系的構(gòu)筑為契機(jī)，改善海洋政策的外部環(huán)境；二是加快出臺海洋國策，提升海洋資源政策的效力和層次；三是加強(qiáng)政策橫向內(nèi)容建設(shè)，注重制定綜合性政策，關(guān)注海洋資源所涉及領(lǐng)域的協(xié)調(diào)發(fā)展；四是優(yōu)化過程運(yùn)行機(jī)制，海洋資源政策在制定、執(zhí)行的過程中能夠積極吸收公民參與，形成運(yùn)行良好的政策過程。

美國稱霸世界、稱霸海洋的經(jīng)歷闡述了一個歷史經(jīng)驗(yàn)：海陸互動才是硬道理。海洋強(qiáng)國需要陸基的支持，如歷史上為陸地資源匱乏所迫的葡萄牙、西班牙、荷蘭、英國等海洋強(qiáng)國終究成為歷史的過客。大陸強(qiáng)國需要走向海洋，如中國雄踞大陸并在海洋世界中通過“鄭和下西洋”的壯舉也足以昭告天下往來朝貢，但沒有建立“海洋乃國家支持系統(tǒng)”的理念，慘遭列強(qiáng)輪番蹂躪。美國以廣袤的陸地資源完成力量積累，勇于走向海洋，自二戰(zhàn)結(jié)束以來的半個多世紀(jì)，美國稱雄世界。美國國家歷史中無不彰顯著海洋開發(fā)的大手筆，逐步建立起完善的海洋資源政策體系，注重海洋支持功能的利用。但是，美國仍然需要注意三個方面的問題：一是單級稱霸的“天花板效應(yīng)”使美國的海洋發(fā)展局限于一個成長上限內(nèi)，無法突破既有海洋資源政策體系的局限；二是缺乏合作的“盲目自大”使美國海洋資源政策無法汲取既有的先進(jìn)理念，如中國的和諧海洋等觀念，最終無法持續(xù)創(chuàng)新；三是“盛極必衰”是社會發(fā)展進(jìn)程中無法克服的定律，美國的海洋資源政策體系也無法逃脫這一周期性規(guī)律。

建設(shè)海洋強(qiáng)國是一個動態(tài)的歷史過程。自早期的掠奪、貿(mào)易、殖民到如今的稱霸，未來必然走向符合世界潮流和人類發(fā)展需要的“治理”。通過國際海洋治理模式，建立國家間的平等、合作關(guān)系，共同開發(fā)海洋，共同探索海洋對人類生命支持的可持續(xù)模式，也包括中美在內(nèi)的新型國家關(guān)系。中國作為“后起”大國與美國作為“守成”強(qiáng)國之間必然存在利益的沖突，于是2013年6月國家主席習(xí)近平提倡中美構(gòu)建“不沖突、不對抗、相互尊重、合作共贏”的新型大國關(guān)系，昭示中美兩國在海洋資源政策建設(shè)領(lǐng)域內(nèi)將會除舊布新。中美兩國在海洋資源政策建設(shè)領(lǐng)域存在差異，存在著自身無法克服的問題，需要尋求利益共同點(diǎn)?！耙簧讲蝗荻ⅰ蓖皣H公共治理”之間的矛盾需要通過中國儒家“中庸”思想予以調(diào)和，在海洋資源領(lǐng)域內(nèi)既要競爭更要合作，共同擔(dān)負(fù)海洋資源開發(fā)與保護(hù)的歷史責(zé)任。陸地資源日益枯竭，海洋資源成為重要的支持體，中美兩國更應(yīng)相互尊重、交流，取長補(bǔ)短，持續(xù)完善海洋資源政策體系，合作共贏，共同維護(hù)國際海洋生態(tài)系統(tǒng)平衡，建設(shè)人類美好家園，為人類最終沖出地球、在宇宙星體爭鋒中占得先機(jī)而攜手并進(jìn)。

[責(zé)任編輯：樊文光]