周 靜，徐春燕

（1.黑龍江農(nóng)業(yè)工程職業(yè)學院，哈爾濱150088；2.黑龍江職業(yè)學院，哈爾濱150080）

我國虛假旅游廣告的法律分析

周 靜1，徐春燕2

（1.黑龍江農(nóng)業(yè)工程職業(yè)學院，哈爾濱150088；2.黑龍江職業(yè)學院，哈爾濱150080）

近年，中國旅游業(yè)迅猛發(fā)展，進入激烈競爭的發(fā)展階段，整版篇幅的旅游公司或旅行社廣告隨處可見，也使得越來越多的公眾選擇旅游產(chǎn)品及服務(wù)。與此同時，市場上旅游廣告良莠不齊，尤其是大量虛假廣告的出現(xiàn)，造成了旅游業(yè)的市場混亂，也給部分旅游消費者帶來不小的損失。建議國家根據(jù)《廣告法》、《廣告管理條例》和《廣告管理條例施行細則》的相關(guān)規(guī)定，修改完善廣告法律法規(guī)，明確旅游廣告的各種規(guī)范，突出誠實信用原則的重要地位，引導(dǎo)旅游企業(yè)加強自律，創(chuàng)新對虛假旅游廣告的監(jiān)管手段，構(gòu)建規(guī)范的違法廣告公眾舉報制度和賠償制度，建立良好的旅游市場秩序。

旅游廣告；原因；規(guī)制

旅游業(yè)是世界上最大和增長最快的產(chǎn)業(yè)之一，但中國旅游業(yè)與西方成熟市場相比還存在著明顯差距，尤其是旅游市場營銷中存在的法制意識淡薄問題。在旅游廣告的發(fā)布中，許多經(jīng)營者只顧經(jīng)濟利益而忽視法制化經(jīng)營，甚至為旅游者提供虛假的旅游服務(wù)信息，幫助旅游企業(yè)獲得經(jīng)濟利益。旅游廣告的目的是運用媒體手段，宣傳和推廣具有優(yōu)勢的自身旅游產(chǎn)品，幫助旅游企業(yè)獲得合法的經(jīng)濟效益?？墒牵壳霸絹碓蕉嗟奶摷俾糜螐V告在市場上的涌現(xiàn)［1］，不僅破壞了國家的法制，與十八大確立的“法治中國”理念相左，而且擾亂了旅游市場秩序，同時損壞了旅游企業(yè)形象，也使旅游者權(quán)益受到不必要的損害。旅游廣告良莠不齊的現(xiàn)狀亟須廣告法和相應(yīng)法律的規(guī)范與調(diào)整。

一、虛假旅游廣告形式分析

由于旅游市場不規(guī)范，當前我國的旅游虛假廣告頗多。例如，旅游廣告中的“行”，在宣傳“雙飛”時，旅行社一般會注明航空公司、機型，基本上不注明起飛時間、是否轉(zhuǎn)機等，利用消費者的疏忽把航班安排在晚上，導(dǎo)致游客未得到有效休息而游興大減?；蛘咴诼糜螐V告中注明所住酒店的名稱及星級，但不注明酒店地段，遠離景區(qū)導(dǎo)致游客每天消耗極大的時間、體力往返酒店與景區(qū)；有的旅行社在合同中使用“準四星”等高于飯店自身星級的符號，攀附“星級”對外宣傳。再譬如門票，不少廣告聲稱團費包括門票，其門票通常是旅游景區(qū)的“大票”，只負責景區(qū)大門門票，“景中景”、“園中園”分別單獨收費。旅游廣告中諸如此類的陷阱，讓游客防不勝防。

表1 虛假旅游廣告常見形式

此外，利用互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布的虛假旅游廣告日益增多。2014年初，淮南市旅游質(zhì)監(jiān)所工作人員發(fā)現(xiàn)有人利用網(wǎng)絡(luò)發(fā)布虛假旅游宣傳廣告，港澳雙飛5日游團費價格僅588元，并標明此價格包含往返機票、住宿用餐、當?shù)貙?dǎo)游、景點門票、無強迫購物。但是其提供的行程路線上又標明必須進入7個購物店。該廣告明顯違反了《廣告法》，涉嫌欺騙和誤導(dǎo)消費者，以及以不合理的低價組織旅游活動并通過安排購物獲取不正當利益。

具體來說，我國虛假旅游廣告的共同特征是：

1.制作、發(fā)布旅游服務(wù)廣告不規(guī)范。旅游廣告內(nèi)容應(yīng)當真實合法，同時具備旅行社名稱、業(yè)務(wù)經(jīng)營許可證編號、接待計劃及行程、收費標準、投訴電話等內(nèi)容。在司法實踐中，個別旅行社在發(fā)布旅游服務(wù)廣告時，上述必備要素不真實、不具體，甚至故意使用“X日尊貴游”或“X日豪華游”、旅游費用“全包”、“半包”等容易使消費者誤解的模糊用語［2］。還有部分旅行社在刊登旅游廣告，使用“服務(wù)質(zhì)量代表云南省最高水平”、“湖南地區(qū)旅游企業(yè)排頭兵”、“雄踞江蘇旅游市場的品牌大社”等不實之詞向市民提供誤導(dǎo)信息。此外，某些旅行社以“某某之旅”、“某某假期”之名發(fā)布旅游廣告，甚至盜用其他知名旅行社的名義。

2.服務(wù)網(wǎng)點私自制作、發(fā)布廣告。服務(wù)網(wǎng)點是旅行社設(shè)立的招攬游客并提供咨詢、宣傳服務(wù)的分支機構(gòu)，不具備獨立法人資格，其招攬的游客必須由設(shè)立社接待。有些旅行社服務(wù)網(wǎng)點采取變通手段，以“營業(yè)部”的名義私自制作、發(fā)布廣告。有些旅行社服務(wù)網(wǎng)點未明確標注自身具體名稱，誤導(dǎo)游客，從事招攬、咨詢以外的民事活動。

3.虛構(gòu)經(jīng)營范圍，代理出境旅游產(chǎn)品不標注組團社名稱。國家旅游局2010年發(fā)布通知，根據(jù)《旅行社條例》及其實施細則，允許開展旅行社委托代理招徠業(yè)務(wù)，滿足旅行社經(jīng)營發(fā)展的需要。但代理社接受委托任務(wù)時，不得故意隱瞞或誤導(dǎo)旅游消費者，必須明示其受組團社委托，宣傳資料必須標明組團社的名稱。有些只能經(jīng)營國內(nèi)游、入境游業(yè)務(wù)的旅行社接受委托后，發(fā)布廣告時故意刪除組團社基本信息，致使旅游者相信該社可以經(jīng)營出境旅游業(yè)務(wù)，客觀上誤導(dǎo)了旅游者，損害了旅游者的合法權(quán)益。

4.推行旅游廣告的低價策略，吸引、招徠旅游者。旅游淡季時，旅行社利用低價效應(yīng)，吸引招徠游客，無可厚非。但《旅行社條例》規(guī)定，旅游費用報價不得低于成本。個別旅行社為了開發(fā)淡季市場，迎合消費者盲目追求低價的心理，以低價格吸引旅游者。例如淮南市旅游質(zhì)監(jiān)所整治的網(wǎng)絡(luò)虛假旅游廣告，通過增加購物次數(shù)、自費項目、降低旅游標準等方式彌補自身利益的損失。

二、虛假旅游廣告產(chǎn)生的原因分析

1.廣告主的原因。一些規(guī)模較小的旅行社其工作人員法律意識淡薄，又缺乏專業(yè)旅游服務(wù)培訓(xùn)，宣傳旅游產(chǎn)品時，急功近利，忽視旅游業(yè)和廣告業(yè)的法律制約，欺騙消費者。追求暴利是廣告主發(fā)布虛假廣告的另外一個重要原因。當旅游消費者面對海量的旅游信息進行選擇時，往往不知所措。一些不法旅行社或旅游公司借此機會通過發(fā)布虛假低價信息吸引客源，通過降低廣告中承諾的旅游服務(wù)和待遇標準平衡損益，以攫取高額利潤。

2.消費者的原因。消費者受到虛假信息侵害后，權(quán)益受到損失，但由于維權(quán)意識不足、維權(quán)成本過高、維權(quán)法律依據(jù)的缺失等原因，往往難以實現(xiàn)維權(quán)的目的。在美國、法國、德國等經(jīng)濟發(fā)達的國家，完善的法律體系加上強烈的消費者法律維權(quán)意識，虛假廣告的違法成本很高，在一定程度上降低虛假廣告的數(shù)量［3］。反之，在中國，虛假廣告容易得逞。通常的情況是由于當前法律體系的原因，消費者在受到虛假旅游廣告的欺騙后，缺乏相關(guān)維權(quán)法律常識，不知道維權(quán)途徑及維權(quán)手段，往往自認倒霉，息事寧人；或者不愿意花時間、花錢去討回公道；或者擔心遭到虛假廣告主的“報復(fù)”。上述種種表現(xiàn)助長了虛假廣告之風，也使得虛假廣告被查處的概率大大降低了。

3.旅游廣告監(jiān)管方面的原因。第一，監(jiān)管法律制度不健全。從法制上來講，旅游基本法并不完善，處理由虛假廣告引發(fā)的旅游糾紛時，仍然需要借用其他相關(guān)法律法規(guī)，如《廣告法》、《民法通則》、《合同法》等。由于旅游產(chǎn)品特定的綜合性，各法律之間在解決旅游糾紛不協(xié)調(diào)，甚至會出現(xiàn)空白，造成旅游消費者維權(quán)無法可依的情形。從立法宗旨來講，我國的旅游法律法規(guī)中缺乏對精神損害賠償?shù)囊?guī)定。旅游活動以追求精神享受為目的，旅游者的合法權(quán)益同時具有物質(zhì)性和精神性，當旅游者受到虛假廣告的侵害時，不僅是物質(zhì)利益的損害，更對他們的精神利益造成了損害，理應(yīng)獲得精神損害賠償?？晌覈摹堵糜畏ā?、《民法通則》、《合同法》或相應(yīng)司法解釋中并未對此做出明確的規(guī)定。從旅游合同形式來看，旅游合同屬于《合同法》中的無名合同，只能適用《合同法》基本原則或類推適用《民法通則》的相關(guān)條款。雖然國家旅游局出臺了《國內(nèi)旅游組團合同》，但沒有強制要求使用，各省市都在使用自行擬定的標準不一的合同文本，成為保障旅游消費者合法權(quán)益的又一個癥結(jié)。當前我國雖已制定出臺《旅游法》，但《旅游合同法》仍然缺失，不利于旅游消費者合法權(quán)益的全面保障，同時也不利于旅游市場的發(fā)展。從對廣告的“真實性”的界定來看，法律條文只規(guī)定了廣告應(yīng)該真實，但未注明廣告真實的標準。筆者認為，虛假廣告的認定標準有二：一是廣告宣傳的產(chǎn)品或服務(wù)本身是否真實；二是廣告所宣傳的關(guān)于產(chǎn)品或服務(wù)的信息是否真實。由于判斷標準過于寬泛和主觀，對虛假廣告難做出實質(zhì)上的約束。

第二，旅游廣告的審查體制及執(zhí)法機制不完善。我國《廣告法》規(guī)定，一般商品或服務(wù)廣告發(fā)布，由廣告發(fā)布者審查即可。特殊商品例如藥品、醫(yī)療器械等，廣告在發(fā)布前由工商行政部門及衛(wèi)生行政部門、食品藥品監(jiān)督部門等進行審查。旅游廣告在發(fā)布前，無須工商部門、文化部門的審核，由于廣告行業(yè)自律組織松散、部門媒體對廣告經(jīng)濟的嚴重依賴，使得對廣告真實性審查往往流于形式。另外，我國對虛假廣告執(zhí)法的資源嚴重不足。旅游廣告所涉及的知識比較復(fù)雜，廣告審查者如果缺乏對法律法規(guī)的全面了解，對于涉及專業(yè)技術(shù)方面的問題很難把握，這就制約了廣告行政審查的效果。

第三，對虛假廣告的懲罰力度不大且不一致。當前，規(guī)范廣告內(nèi)容及發(fā)布的法律法規(guī)主要有《廣告法》、《廣告管理條例》及其實施細則。上述法律規(guī)范與一般的法規(guī)不同，他們之間并無直接的隸屬關(guān)系，《廣告管理條例》由國務(wù)院制定的，后全國人大頒布《廣告法》，《廣告法》雖已實施，但《廣告管理條例》并未失效。尤其是工商總局制定的《廣告管理條例施行細則》，設(shè)定了比《廣告法》輕得多的法律責任。例如，對某些虛假廣告的法律責任，《廣告法》規(guī)定“處廣告費用一倍以上五倍以下的罰款”，而《廣告管理條例實施細則》規(guī)定“處一萬元以下罰款”。相關(guān)法律法規(guī)對“廣告經(jīng)營者”的界定也不統(tǒng)一，很容易造成理解偏差，對處罰不利。上述法規(guī)對虛假廣告的處罰標準不統(tǒng)一，不能起到應(yīng)有的警惕作用，反而影響了法律的權(quán)威性和執(zhí)行力。

三、虛假旅游廣告法律規(guī)制建議

1.加強廣告媒體的自律，制定自律規(guī)范。加強媒體的內(nèi)部自律是遏制虛假廣告的機制堡壘［4］。因此，在虛假廣告的治理上，國家應(yīng)當進一步完善法律規(guī)范，依法治理。首先，引導(dǎo)廣告媒體制定自律規(guī)范，對會員廣告進行審查，發(fā)揮廣告協(xié)會的自律作用。發(fā)布廣告不能僅僅考慮其自身利益，必須充分發(fā)揮廣告審查員的作用，真實、完整履行義務(wù)，對廣告內(nèi)容進行嚴格審查和管理。其次，引入“雙罰制”，既對相關(guān)責任人進行處罰，同時也對媒體處以罰款。對發(fā)布虛假廣告數(shù)量多、社會影響惡劣的單位，不僅追究單位的相關(guān)責任，同時必須追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的行政和經(jīng)濟責任。

遏制虛假廣告的另一個有效手段是追究發(fā)布旅游虛假廣告媒體的連帶責任。發(fā)布虛假廣告，現(xiàn)行法律對廣告主的處罰僅僅是停止發(fā)布，并處廣告費一倍以上五倍以下罰款；對于廣告經(jīng)營者、發(fā)布者的處罰，僅沒收廣告費用，處一倍以上五倍以下的罰款。只有情節(jié)嚴重，才會被依法停業(yè)?？梢姡瑢τ诎l(fā)布虛假廣告的媒體，唯一懲罰就是數(shù)額不大罰款，相對于虛假廣告產(chǎn)生的巨大收益，這種缺乏力度的監(jiān)管毫無成效?！稄V告法》規(guī)定，負連帶責任的主體僅限于社會團體和其他組織，并不包括個人，那么，我們可以借鑒美國的經(jīng)驗，只要“未能透露有關(guān)信息消費者造成錯誤印象”的，均為虛假廣告。無論是媒體，還是對廣告主，無論是社會團體、其他組織還是個人，都進行毫不手軟的嚴懲。

2.加強旅游行業(yè)自律，建立規(guī)范有序的旅游市場。旅游行業(yè)協(xié)會應(yīng)對旅游企業(yè)加強以下管理：第一，對旅游經(jīng)營者、導(dǎo)游人員的法規(guī)培訓(xùn)，提高旅游企業(yè)經(jīng)營者依法經(jīng)營的自覺性和導(dǎo)游人員的職業(yè)道德、業(yè)務(wù)素質(zhì)，使其樹立自覺維護消費者合法權(quán)益的意識及服務(wù)意識，遵照承諾，全面善意地履行旅游合同。第二，建立旅游行業(yè)內(nèi)部信用監(jiān)督體系。建立具有旅游業(yè)自身特點的征信制度和誠信體系，制定信用評估辦法，明確信用度指標，處罰失信行為，構(gòu)建完整的旅游企業(yè)信用評估管理體系。促使旅游經(jīng)營者重視信用檔案，嚴格執(zhí)行合同中所約定的行程，提供高品質(zhì)旅游體驗，樹立誠信形象。

3.引入“集團訴訟”制度提高旅游消費者維權(quán)意識，維護虛假廣告受害者權(quán)益。國家和社會應(yīng)當大力開展普法宣傳，提高旅游消費者的維權(quán)意識，提高鑒別旅游虛假廣告的能力，阻止旅游虛假廣告高頻率發(fā)生。相關(guān)行政部門，即旅游主管部門、工商管理部門應(yīng)針對旅游消費者進行有的放矢的法規(guī)宣傳，動員旅游消費者行使合法權(quán)利，加大處罰力度，增加旅游企業(yè)的違法成本，預(yù)防虛假廣告損害消費者權(quán)益。

4.加強市場監(jiān)管，創(chuàng)新管理手段。一是建立包含旅行社服務(wù)廣告在內(nèi)的旅行社誠信檔案。收集、整理旅行社廣告，對制作、發(fā)布不規(guī)范業(yè)務(wù)廣告的旅行社的信息予以登記，并載入旅行社誠信檔案。二是實施信息通報制度。對不按照有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，制作、發(fā)布旅游服務(wù)廣告的旅行社在行業(yè)內(nèi)進行通報，教育、引導(dǎo)其他旅行社引以為戒。三是強化輿論宣傳。加強大型門戶網(wǎng)站、網(wǎng)絡(luò)交易平臺的廣告監(jiān)管，適時通過新聞媒體對制作、發(fā)布不規(guī)范、不真實信息，低價招徠、組織旅游者的旅行社予以公示，加強社會輿論監(jiān)督，及時查處虛假違法廣告。

5.賦予廣告受眾對違法廣告的起訴權(quán)，建立特殊賠償制度［5］。從目前的民事法律關(guān)系看，旅游廣告是要約邀請而非要約，嚴格地說，廣告內(nèi)容對于旅行社沒有約束力。但基于該要約邀請簽訂的旅游合同，讓消費者“期望落空”，那么即對旅游者的權(quán)益造成了損害，旅行社應(yīng)對消費者予以賠償。所以，享有訴權(quán)的不應(yīng)該僅僅是權(quán)益受到損害的消費者，應(yīng)該擴大到有證據(jù)證明該廣告是虛假廣告的社會公眾。特殊賠償制度的建立，必將促使商家多角度考慮并制定旅游方案，在廣告發(fā)布后承擔更多的責任，保證旅游市場的規(guī)范性。

［1］鄭炎.對中國旅游廣告的幾點思考［J］.廣州大學學報，2005，（10）.

［2］張文毅.我國虛假廣告及其治理［D］.長沙：湖南大學，2011.

［3］宋小強.旅游市場虛假廣告及其治理［J］.合作經(jīng)濟與科技，2008，（8）.

［4］雷燕.旅游市場虛假廣告及其對策分析［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟信息，2008，（7）.

［5］劉亞立.虛假廣告代言人的法律責任［J］.旅游縱覽，2011，（2）.

［責任編輯：劉 慶］

The Legal Analysis of the False Advertising

ZHOU Jing, XU Chun-yan

In recent years,China's tourism has a rapid development and it has entered in to a development stage, which has a fierce competition.The full-page advertisements for tourism companies and travel agencies have been seeing everywhere,which made more and more people selected tourism products and services.Meanwhile,the good and bad are intermingled for tourism advertisements on the market,which made the tourism market disorder and chaotic,and results for big losses to some tourists especially when false advertise mentemergence.In view of this situation,combining with the form of false advertisements and common features,we should analyze factors of false advertisements and proposed the countermeasures of it.According to the concerned rules of advertising law and advertising managementre gulations and its details,we proposed the nation modifying and perfecting advertising legal regulations,and clearing various specifications of tourism advertising,highlighting the important status for honest principles,and lead a strengthened self-discipline for enterprises,meanwhile has an innovation of regulatory means on false tourism advertising.At last,build an regulate system for illegal advertising public reported system and compensation system,and establish a favorable mark etorder on tourism.

Tourism advertising;reason;regulation

DF414

：A

：1008-7966（2014）04-0080-03

2014－03－23

黑龍江省職業(yè)教育學會“十二五”規(guī)劃課題“旅游法規(guī)與職業(yè)道德課程‘雙證融通’的教學改革研究與實踐”成果（GG0547）

周靜（1976－），女，黑龍江哈爾濱人，副教授，碩士，從事法學、旅游法研究；徐春燕（1983－），女，黑龍江哈爾濱人，講師，碩士，從事法學、思想政治教育研究。