劉忠偉　林蕾

摘 要：與國外議會立法相比，我國人大立法缺乏辯論程序是長久以來普遍存在的現(xiàn)象，這主要受制于歷史、制度和觀念因素的制約。建立我國人大立法辯論制度既具有現(xiàn)實必要性，也具有理論和實踐層面的可行性。我國人大立法辯論制度的建構(gòu)應(yīng)重點關(guān)注辯論原則、范圍和規(guī)則的設(shè)計。

關(guān)鍵詞：人大會議；人大代表；辯論

中圖分類號：D901 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）14-0288-03

“立法辯論，一般是指在法案審議的過程中，立法機(jī)關(guān)成員依據(jù)議事規(guī)則就一項立法動議的內(nèi)容進(jìn)行正式討論、爭辯和表決的活動。”[1]起源于英國的立法辯論制度當(dāng)前已為大多數(shù)國家所借鑒和模仿，辯論成了西方議會重要功能發(fā)揮的關(guān)鍵機(jī)制。反觀我國人大立法程序，可以發(fā)現(xiàn)，我國人大立法的過程中沒有設(shè)置辯論程序。盡管一些地方人大在立法中偶爾發(fā)生一些辯論，但因不是發(fā)生在法案審議會議，也不是在人大代表之間展開，因此并不是嚴(yán)格意義上的立法辯論。建立人大立法辯論制度能夠使代表的不同觀點產(chǎn)生碰撞，強(qiáng)化其履職能力，不僅有利于提高法案的審議質(zhì)量，也是創(chuàng)新我國人民代表大會制度的重要突破口。

一、我國人大立法缺乏辯論制度的原因

雖然在我國有些地方人大立法過程中偶爾有辯論情況出現(xiàn)，但不是常態(tài)性和有序的。缺少辯論制度，不僅難以保障立法質(zhì)量的提高，而且削弱了人大立法實際運作的民主性和權(quán)威性?？傮w而言，我國人大立法缺乏辯論制度造的原因有很多，其中歷史、制度、觀念因素最為突出。

（一）歷史原因

我國人民代表大會制度是在經(jīng)濟(jì)、文化相對落后的建國初期建立的。1989年4月4日公布實施的《中華人民共和國全國人民代表大會議事規(guī)則》并沒有對人大議事或立法進(jìn)行辯論予以明確表述，而僅僅對人大代表發(fā)言做了時間和程序上的規(guī)定。《中華人民共和國全國入民代表大會常務(wù)委員會議事規(guī)則》于1987年11月24日公布實施，并于2009年4月24日進(jìn)行了首次修改，但修改前和修改后的法律條文中也都僅對“討論”進(jìn)行了規(guī)定。由于人大議事規(guī)則沒有引入辯論機(jī)制，導(dǎo)致人大立法過程中不同階層群體的意見得不到充分的闡述與論證，對科學(xué)立法和民主立法的推動作用也極其有限，導(dǎo)致一些法律法規(guī)在具體執(zhí)行過程中遇到各種不可預(yù)知的情況。如果人大在立法過程中能夠組織辯論，將立法與論證有效地結(jié)合，立法草案通過不同利益團(tuán)體的辯論，再經(jīng)各方審議后得出的法律法規(guī)，在實際實行中就會得倒很好的執(zhí)行。但事實上，這一點自建國至今一直沒有引起重視。

（二）制度原因

1.人大會議的會期較短。按照憲法和相關(guān)人民代表大會組織法的規(guī)定，人民代表大會應(yīng)當(dāng)行使的職權(quán)有15項之多，比如選舉、立法、審議報告、審查和批準(zhǔn)計劃執(zhí)行報告、審查和批準(zhǔn)國家預(yù)算等，但立法在諸多事項中所占的比例較少。從外，我國憲法和有關(guān)法律規(guī)定，全國人大每年舉行一次會議，會議于每年第一季度舉行，實際上全國人大會期一般為14天左右。隨著“從簡風(fēng)”刮起，人大會議的會期也在壓縮，甚至一些地方人大的會期壓縮到4天、3天，更有的地方只有1天半的時間。人大會期的長短直接影響著人大會議的質(zhì)量，會期一短，導(dǎo)致一些法案沒有經(jīng)過充分的論證而草草地通過或被否定，立法程序給人們形成了走過場的印象。

2.人大代表的局限性。首先，我國人大代表是由選舉產(chǎn)生的，且大多數(shù)代表為兼職，容易出現(xiàn)角色難以置換和角色沖突的情況。人大代表往往多集中于政府機(jī)關(guān)、軍隊，其所代表的階層利益也有局限。人大代表往往多集中于政府機(jī)關(guān)、軍隊，其代表多有局限。其次，由于人大代表人員數(shù)量眾多，且素質(zhì)參差不一，對議案的提出、議題的調(diào)研都難以保障，更何況是發(fā)言和辯論。再次，立法是一項專業(yè)性很強(qiáng)的工作，人大代表中法學(xué)專業(yè)出身的人數(shù)比例較小，對法案議題的辯論自然也很難有效展開。

3.人大代表數(shù)量多。從第六屆全國人大至第十二屆全國人大，每屆的人大代表都在3 000人左右，包含中國各地區(qū)、各民族、各行業(yè)的代表。因人數(shù)眾多，不要說辯論，就是各個代表發(fā)言都需要很多時間?，F(xiàn)有全國人大代表的數(shù)量較多，每一個代表均進(jìn)行發(fā)言和辯論并不現(xiàn)實，尤其在人民代表大會全體大會上更是如此，所以應(yīng)當(dāng)適當(dāng)減少人大代表的數(shù)量。

（三）觀念原因

我國傳統(tǒng)文化思想觀念影響著人們，中國人傳統(tǒng)觀念認(rèn)為辯論是出真理的途徑，無論道教還是佛教講究的是“以和為貴”，從流傳下來的俗語 “禍從口出”、“言多必失”、“訥于言而敏于行”可見中國人傳統(tǒng)思想中，公開的辯論不是君子的行徑。

從現(xiàn)實來看，西方議會辯論的實況也對我國產(chǎn)生了不利影響。一些西方國家在議會立法辯論時，一方正在發(fā)言時，另一方卻大聲喧嘩、指責(zé)、抗議甚至發(fā)生肢體沖突的現(xiàn)象時有發(fā)生。盡管西方國家議會辯論在一定程度上體現(xiàn)了民主性，但仍不能掩蓋其虛偽的本質(zhì)。其黨派之間、兩院之間雖有一些協(xié)商與讓步，但在多數(shù)情況下是不同黨派和利益集團(tuán)之間利用之爭，并非真正代表大多數(shù)人的利益。正如德國學(xué)者卡爾·施米特所說，“各政黨并不是面對面地討論意見，而是作為社會和經(jīng)濟(jì)的權(quán)勢集團(tuán)，算計著自己的利益和掌權(quán)機(jī)會”；“辯論變成了空洞的形式” [2]?？傮w上可以說，西方議會的立法辯論是假民主，其多黨制、“三權(quán)分立”的特征與我國現(xiàn)實的國情和政情也是嚴(yán)重不符的[3]。

二、建立我國人大立法辯論制度的必要性和可行性

（一） 建立我國人大立法辯論制度的必要性

在西方國家，立法辯論具有多元形式價值和目的價值，盡管其價值的彰顯會受到諸多因素的阻礙[4]。但作為議會議事程序的核心構(gòu)成要是，立法辯論制度不僅是一項法定的獨立程序，而且是保證法案民主化、科學(xué)化、理性化的制度基礎(chǔ)。

1.促進(jìn)立法質(zhì)量的提高。在立法過程中，每個代表都可以而且有權(quán)通過辯論來說服其他人接受自己的觀點，使自己的觀點變成大多數(shù)代表的共同觀點。但我國的人大會議過程在很長一段時間里，不要說沒有辯論，就連大會發(fā)言也不多，即使是發(fā)言也是按順序的程式化發(fā)言，這無疑不利于立法質(zhì)量的提高。“為提高立法審議質(zhì)量，從立法技術(shù)的角度，應(yīng)該采取對法律草案提修正案的審議方法和逐條辯論表決的辦法，只有這樣，對每一法律條文的審議才會認(rèn)真精細(xì)，產(chǎn)生高質(zhì)量的法律?！盵5]endprint

2.實現(xiàn)立法民主，體現(xiàn)立法為民。立法辯論制度可以使人大立法決策更好的代表人民的根本利益。民主集中制是人民代表大會的組織原則，而辯論作為一種體現(xiàn)民主的形式，無疑為人大立法的決策提供了新的平臺，能夠使人大會議具有廣泛的民主性和代表性。通過辯論，防止出現(xiàn)部分權(quán)力群體有目的的保護(hù)傾向，使制定法律真正地做到“公開、公平、公正”，立法過程和立法結(jié)果都能真正地體現(xiàn)人民的意志。

3.有效協(xié)調(diào)立法過程中的利益沖突。改革開放以來，雖然人們的物質(zhì)生活需要已相當(dāng)豐富，但由于社會結(jié)構(gòu)正在發(fā)生著變革，代表不同利益的社會階層的價值觀念也必然發(fā)生變化。在社會利益關(guān)系更趨復(fù)雜的今天，利益沖突也日趨明顯。作為人民代表機(jī)關(guān)和國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大的重要職責(zé)就是通過對國家重要事項的決議反映和代表人民利益，協(xié)調(diào)社會各個利益關(guān)系。在立法過程中也是如此，需要人大對立法利益沖突進(jìn)行有效協(xié)調(diào)。在人大法案審議過程中引入辯論制度，不僅可以把社會各階層和利益團(tuán)體對立法的意見表達(dá)出來，而且能夠通過辯論使制定出來的法律法規(guī)更符合和代表最廣大人民的根本利益。

4.推進(jìn)決策更加科學(xué)?？茖W(xué)化的立法決策離不開辯論，辯論能使立法決策符合大多數(shù)人們的利益，更符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基本規(guī)律。把辯論制度引入到我國人大立法程序中，能夠促使人大代表在決策法案前能夠讓不同階層的代表充分地表達(dá)其意見，通過更深入的調(diào)研和科學(xué)的論證，發(fā)現(xiàn)法案深層的矛盾問題和根本，減少決策的失誤，提高決策的科學(xué)性。

（二）建立我國人大立法辯論制度的可行性

1.理論基礎(chǔ)。從法理的角度看，立法辯論體現(xiàn)了議事的民主性和合法性，而且立法辯論制度的符合法治中國建設(shè)的基本精神和內(nèi)在要求。我國人大代表是由人民民主選舉產(chǎn)生的，憲法在賦予了人大代表權(quán)利的同時也賦予了人民監(jiān)督人大會議和人大代表的權(quán)力。所以，建立人大立法辯論制度是人大代表落實憲法權(quán)利的具體體現(xiàn)和重要途徑，對我國政治文明、民主協(xié)商和科學(xué)立法所起到的推動作用也是巨大的。

2.實踐基礎(chǔ)。世界上大多數(shù)民主國家都采用了議會立法辯論制度。目前，我國大多數(shù)省市都建立了聽證制度等制度，擴(kuò)大了公民參政的途徑，民主理念漸入人心。我國致力于建設(shè)民主政治和法治國家，并且在全國人大會議上多次明確強(qiáng)調(diào)“擴(kuò)大公民有序的政治參與”、“堅持和完善人民代表大會制度”。加之人們的文化素質(zhì)普遍的提高，使人大立法引入辯論機(jī)制具有較大的可能性。隨著對人大立法引入辯論制度呼聲越來越高，近些年一些地方人大嘗試在立法環(huán)節(jié)引入辯論制度，并取得了良好的效果。如2006年10月《福建省物業(yè)管理條例（草案）》立法聽證會上的辯論、2008年9月《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)無線電管理調(diào)理（草案）》立法聽證會上的辯論、2009年7月《江蘇省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例（草案）》的公開辯論會、2012年11月《廣州市社會醫(yī)療保險條例》網(wǎng)上立法聽證辯論會等。事實證明，人大立法過程中引入辯論機(jī)制是可行的。

三、我國人大立法辯論制度之構(gòu)想

要使我國各級人民代表大會的立法工作能夠與現(xiàn)有國情與時俱進(jìn)，與日益增長的民主要求相適應(yīng)，就應(yīng)對各級人大會的議事程序進(jìn)行改革，其中建立立法辯論制度是非常有必要的。我們可以借鑒英美等西方議會立法辯論的的做法和經(jīng)驗，進(jìn)行該制度的移植和整合，使其適合中國人民代表大會制度的特點和性質(zhì)，進(jìn)而建立中國特色的人大立法辯論制度。

（一）立法辯論的原則

確立立法辯論的原則是提高議事的效率，避免議題過于分散和混亂、議題跑題的重要保障。立法辯論原則是在人大代表在立法辯論過程中應(yīng)遵循的基本原則，其中以下幾方面的原則必不可少。

1.合法原則。首先是辯論主體的合法，辯論的組織者、參與人應(yīng)具有辯論的資格。其次是辯論程序的合法。辯論的流程合法能保證辯論主體的行為是符合法律規(guī)定的，從而保證辯論的結(jié)果合法有效的。

2.公開原則。公開可以提升人大立法辯論的透明度。辯論的整個過程應(yīng)向社會全部公開，不僅允許社會公眾依法依程序參與辯論旁聽，也允許媒體進(jìn)行實時報道，辯論的結(jié)果同時也公開。

3.平等原則。人大代表中有官員代表和平民代表，在立法辯論中應(yīng)拋去身份與地位，雙方都是平等的，平等是辯論的基礎(chǔ)，只有平等的辯論才能最大體現(xiàn)辯論的真正價值。

4.言論免責(zé)原則。參加立法辯論的代表在辯論過程中的言論免責(zé)，不能追究其法律責(zé)任。只有對辯論的代表實施免責(zé)，免除了代表的后顧之憂，才能使代表在辯論中把各方的訴求得以充分的表達(dá)。

5.一事不再辯原則。同屆立法會議辯論過的辯題，無論什么原因一經(jīng)辯論結(jié)束就不再次辯論。一事不再辯原則，有利于提高人大立法的效率和維護(hù)立法程序的權(quán)威。

（二）立法辯論的范圍

確立立法辯論的范圍即明確在什么場合就哪些議題可以進(jìn)行辯論，這需要考慮以下3個因素：首先，中國人大和人大常委會會期普遍較短，人大代表大部分是兼職的，基于此情況辯論的范圍不宜過寬；其次，人民代表大會代表人數(shù)過多，會議議題比較多，在代表大會上開展辯論也不大現(xiàn)實；再次，根據(jù)法案審議的階段，在大會和專門委員會都可以進(jìn)行辯論。

當(dāng)前我們更應(yīng)當(dāng)關(guān)注的是人大常委會的辯論制度建立，因為人大的大部分立法都是由其常委會負(fù)責(zé)完成的。人大常委會立法會議上，容易產(chǎn)生不同意見的主要是立法中的焦點問題，如立法的必要性、可行性、可能性和合理性等，而在事項上諸如人們關(guān)注的收入分配、社會保障、醫(yī)療改革、教育改革等熱點問題都應(yīng)列入辯論的范圍。

（三）立法辯論的規(guī)則

立法辯論制度的具體規(guī)則設(shè)計是一個核心問題，也是保障立法辯論實效的關(guān)鍵問題。筆者認(rèn)為，立法辯論制度的規(guī)則設(shè)計可參照國外議會：以動議作為辯論的開端，以表決最為辯論的終結(jié)，以發(fā)言內(nèi)容和時間控制作為辯論的導(dǎo)向，以發(fā)言次序和會議秩序作為辯論的要求。具體而言，我國立法辯論制度的規(guī)則可以包括以下幾個方面：endprint

1.辯論次序。發(fā)言須經(jīng)辯論主持人許可，其他人不可隨意發(fā)言。在辯論的發(fā)言階段，由辯論主持人決定代表的發(fā)言次數(shù)和順序，同一時段內(nèi)只允許有一位代表發(fā)言，其他代表一般不得打擾。自由辯論時由辯論主持人根據(jù)情況具體掌控，防止辯論一方占用全部時間。

2.辯論形式。辯論人應(yīng)站立發(fā)言而且要脫稿發(fā)言，因為坐著發(fā)言不能引起大家的關(guān)注，照念發(fā)言稿與辯論的主旨不符。同時，不照念發(fā)言稿雖然對我國部分人大代表而言具有一定的難度，也對辯論人員的綜合素質(zhì)提高帶來了考驗，但長久看來這對于有效推進(jìn)辯論人員整體能力提高大有裨益。

3.辯論內(nèi)容。辯論一詞的基本含義要求辯論的主體必須圍繞一個主題進(jìn)行發(fā)言，自說自話根本無法形成辯論。因此，在人大立法過程中的每次辯論，必須要求人大代表必須圍繞一個特定的辯題發(fā)言，不能各說各話內(nèi)容脫離辯題。

4.辯論時間。由于人大代表的人數(shù)較多，人大會議的時間不足以保障每個代表都充分發(fā)言，因此對發(fā)言時間予以限制是必要的。目前，全國人大常委會和地方人大常委會的議事規(guī)則中對會議發(fā)言時間己有相關(guān)規(guī)定，辯論發(fā)言的時間可以遵守這個規(guī)定，但進(jìn)行細(xì)化效果會更好。

5.遵守辯論紀(jì)律。在立法辯論中，發(fā)言的人大代表必須嚴(yán)格遵守會議紀(jì)律，做到文明、有序和相互尊重，即使?fàn)幷撛偌ち?，也不可直接抑或間接地辱罵或譏諷辯論對手，更不允許用言語進(jìn)行人身攻擊。凡是有違反紀(jì)律的人，主持人有權(quán)給予其警告、驅(qū)逐。

6.辯論表決。表決是立法辯論的終結(jié)的表現(xiàn)形式，也是立法辯論之后的一個重要階段，原則上所有的辯論都應(yīng)該進(jìn)行表決，除非出現(xiàn)辯論后一致同意的情況。至于表決的形式，可以采用我國常有的投票方式、舉手方式方式，這可以由主持人根據(jù)情況予以決定。鑒于立法辯論的特殊性，從嚴(yán)肅性的角度來看，建議采用投票表決的方式。

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[責(zé)任編輯 王 莉]endprint