田浩辰

摘 要：主要是在城鄉(xiāng)一體化的大背景下，通過文獻檢索中一些理論性的依據的閱讀，得出農村宅基地退出的必要性，通過對蘇州、嘉興、南京進行一系列的實地調研，發(fā)現宅基地退出中集中出現的社會保障制度問題和補償制度問題，并以經濟學的視角，進行經濟發(fā)展與宅基地退出之間的關系分析，制度機制分析和供需關系分析。最終針對推進宅基地退出提出三條對策：政府加大政策性資金投入，完善宅基地退出的配套措施，建立以農民為本的補償安置模式。

關鍵詞：宅基地退出；社會保障；補償制度；經濟角度

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）10-0029-02

一、宅基地退出的重要性以及相關理論研究探索

目前在中國村莊建設用地中有80%以上的住宅用地，但是在這其中宅基地閑置面積高達10%～15%。以南京市為例來看，常年從事農業(yè)生產的勞動力不足30萬人，僅占全市200多萬農村人口的15%，農村人口的大量流失造成村莊人走屋空、外實內虛的現象特別嚴重，進而表現為南京市老五縣人均宅基地面積高達167平方米，是城市居民住房面積的5倍，嚴重浪費土地資源。因此將宅基地進行有效合理的退出成為了城鄉(xiāng)一體化的先決條件。

近年來，各地都在積極探索農村閑置宅基地有償退出機制和途徑，有效促進了農村土地向規(guī)模集中，提升了土地利用效率。當前，已有文獻對土地可持續(xù)開發(fā)問題，村落廢棄后的土地利用整理，農村宅基地拓展的驅動力，農村土地開發(fā)利用及其實證分析，合理統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃，注重地方政府科學決策對有效管理農村宅基地拓展的重要性等進行了大量研究。國內學者意識到農村土地退出改革的重要性，認為建立激勵機制和約束機制為核心的農村土地退出機制，是解決中國當前農村宅基地利用存在問題的有效途徑。學者們從分析農村宅基地和宅基地退出的障礙入手，揭示農村土地退出難的原因，總結經濟發(fā)達地區(qū)農村土地退出的實踐，初步建立了農村土地退出機制的構想。

二、宅基地退出問題的集中體現

在各地進行的宅基地退出探索和實踐中，以成都市對集體土地“確權發(fā)證”，實現“還權賦能”的實踐，以及蘇州市的“三置換”、“三集中”，嘉興市的“兩分兩換”這三例相對比較典型，因此調查組以蘇嘉兩地為例進行了實地調研。調查結果顯示宅基地退出的主要阻礙問題為社會保障制度和補償制度。

（一）社會保障制度

根據兩地260份問卷的調查數據中約有70%的農民對退出以后的社會保障制度方面出現否定。生活費用方面，通過走訪我們發(fā)現，許多農戶覺得進入城鎮(zhèn)以后食物來源由原來的自給自足變成了購買方式，無疑是加大了生活的壓力，而搬至城鎮(zhèn)以后許多農戶遠離了自己的農田，這使得每日的工作強度也有所增加。保險方面，我們主要是以農民對于新型農村醫(yī)療保險方面入手。首先在問及新型農村合作醫(yī)療保險時，大部分農戶表示不甚了解，甚至出現了根本不知道的情況，足見宣傳工作開展不到位；其次農戶不信任政府，對于政府提出的新型醫(yī)療保險政策持猶豫甚至否定的態(tài)度；最后新型農村醫(yī)療保險是為了防止農民因病返鄉(xiāng)、因病致貧，只能保障到村民的部分生活，對于推進城鄉(xiāng)一體化，消除二元經濟結構只是一個輔助。

（二）補償制度

目前現行的宅基地退出補償制度主要是貨幣補償和安置補償，但是并沒有明確的補償標準，實際情況中往往存在補償標準低，引發(fā)農民生存危機。根據現行土地的補償原則，遵循“使需要安置的農民保持原有生活水平”的目的，但是并沒有考慮到農民退出宅基地進入城鎮(zhèn)的過渡階段。以南京市溧水縣為例，該地進行的宅基地退出政策為以貨幣方式退出，再由村民自行購買新住村民小區(qū)房屋，而貨幣補償具體數額是由法律或地方政府制定的，在當地村民出現了舊房拆干凈、新房買不起的無奈現象。再以嘉興余新鎮(zhèn)為例，當地許多農戶反映原來在農村宅基地中建設比較好，住房面積多的有400平方米，少的也有200平方米，退出宅基地以后，由于城市小區(qū)居民樓的限制，最多的一戶房子只有135平方米，相比較以前的住房存在很大的局限性，同時由于退出以后再次搬入新住處有一段時間落差，使得退出實驗點出出現了舊房已拆、新房未建的尷尬局面。因此合理補償制度的建立成為了宅基地退出最頭疼的問題。

三、以經濟學角度分析宅基地退出中存在的問題

（一）經濟發(fā)展與宅基地退出之間的關系

土地作為生產性要素，對于經濟發(fā)展具有巨大的作用，它是各類生產活動進行的基礎物質條件，因而土地開發(fā)和經濟發(fā)展存在有相互制約、相互推動的關系，農村宅基地作為土地中閑置的一大塊，成為了土地開發(fā)的首要問題，這一經濟學的宏觀分析決定了農村宅基地退出的歷史必然性。農村宅基地退出以后所產生的土地被集約利用，從而促進經濟水平的發(fā)展，根據馬斯洛的需求理論，此時人類需求層次也開始向較高層次發(fā)生需求轉變，要求住到更加舒適的房子里去，而此時該地區(qū)就會開始向農村基礎設施完善工作傾斜。

（二）制度機制分析

經濟增長帶來制度性服務供求變動，因此會產生新的制度并以此為創(chuàng)始來捕捉在新制度下的獲利機會，所以社會發(fā)展必然會帶來社會制度的變遷，由此新制度經濟學應運而生，就是用主流經濟學方法研究制度經濟學，在打破制度均衡的條件下，為獲得潛在利潤而開創(chuàng)新的制度。該種分析方法中主要是強制性和誘致性兩類方法。誘致性制度變遷是指人們?yōu)闋幦～@利機會自發(fā)倡導和組織實施對現行制度安排的變更或替代，是自下而上的；強制性制度變遷是由政府命令和法律引入和實行，是自上而下的。

中國正處在全面建設小康社會、推進城鄉(xiāng)一體化的重要轉型時期，本質上講就是一個制度變遷的過程，而其中宅基地退出制度作為一種新制度的產生非常適合應用制度分析的方法。目前來看中國宅基地退出政策主要是強制性的制度變遷，要是想要產生誘致性制度變遷就要求制度變遷存在潛在收益，這樣代表微觀經濟主體的農民就會產生制度需要，就會主動去進行宅基地的退出，也就是說想要宅基地退出順利進行就必須要求農民對宅基地退出的制度有制度需求。endprint

（三）供需關系

首先分析保障制度的問題。生活基本費用方面，由于農村是糧食等生活基本物質的生產地，屬于供過于求，相反城鎮(zhèn)的狀態(tài)為供不應求，因此就出現了城市的生活費用遠遠高于農村的現象，這在城鄉(xiāng)一體化進程中是農民轉為市民的一個不可消除的影響因素，只能通過基本生活補助進行影響因素的降低。新型農村醫(yī)療保險方面，可以假設農民在自己的財富狀態(tài)下總能達到自己最大的效用，根據效用函數符合邊際效用遞減，隨著農民財富增加，單位增加的效用是逐漸減小的，因此當農民認為持有一筆確定財富的效用大于風險條件下的期望效用，這時候農民才會進行新型農村醫(yī)療保險的購買。

其次就是補償制度的問題。通過對于蘇嘉兩地的走訪發(fā)現安置補償制度方面需求情況主要有兩點：一是以置換方式退出宅基地的方法通過影響村民生活成本的變化間接影響著農民的日常生活，導致農民收入低于消費的現象嚴重；二是農民通過宅基地退出進入城鎮(zhèn)后新增各種社會風險，包括沒有農業(yè)以外的技能而無法建立長效的解決方法。供給方面情況相應也有兩個：一是補償標準偏低，南京市溧水縣退出中更是出現了低補高賣情景；二是在補償制度層面有多種創(chuàng)新的補償安置途徑，但由于缺少相應的配套制度和地區(qū)局限性，導致仍是單一的貨幣補償或者住房補償。

四、推進宅基地退出的對策

（一）政府加大政策性資金投入

不管是保障制度還是補償制度，前提都是需要大量的政府資金支持。就保障制度方面來講政府應對退出宅基地的農戶予以每個月的生活補貼，具體參照當地最低生活標準，同時政府應重視社會資本的積累，改進政府形式作風，增加農民對于政府的信任程度。補償制度方面，各地應提高補償標準，并建立起新的補償體系，參照嘉興的兩分兩換和蘇州的三置換的成功案例，我們可以退光住房補償和貨幣補償相結合的方式，在補償住房的同時對于住房面積差額進行貼補，這就需要政府對于政策性資金的投入加大。

（二）完善宅基地退出的配套措施

首先是就業(yè)扶持制度的實施，農民在宅基地退出之前往往都是從事農業(yè)活動，而退出宅基地搬入城鎮(zhèn)以后生活技能缺乏，因此需要在宅基地退出之前先完善就業(yè)扶持，當農民掌握一項能在城市生活的工作技能時，進入城市的愿望就越大，退出就會越順利。其次就是完善土地登記制度，宅基地使用權是一種用益物權，根據物權的公示公信原則，不動產應以登記方式進行公示，完善宅基地登記制度要解決好超占面積宅基地登記等問題，確認宅基地的實際情況，完善宅基地的檔案，宅基地退出時可以根據有效面積進行補償。最后應當健全醫(yī)療保障制度，確保農民老有所養(yǎng)，打消農民的養(yǎng)老難問題。

（三）建立以農民為本的補償安置模式

農民作為宅基地退出的微觀經濟個體，深深影響了宅基地退出的可能性，因此滿足農民的需求是進行宅基地退出的補償核心。目前退出的補償標準、補償方式等問題與市場之間沒有聯(lián)動關系，應當是以市場為基礎，全面、動態(tài)地對宅基地退出的農民進行補償，綜合考慮宅基地的區(qū)位和宅基地退出以后的農民生活費用等問題，按市場經濟規(guī)律進行補償。完善監(jiān)督和公眾參與制度，通過電視、廣播、政府網站等形式，及時向農民和社會各界客觀、真實地提供與之相關的法律依據及宅基地退出的相關政策和補償措施。

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